我國農村扶貧的實踐模式與路徑依賴

羅福勇 陳鋒

【摘要】改革開放以來農村扶貧開發取得了較為顯著的成效。隨著貧困人口標準的提高，我國貧困人口大幅度增加。結合區域發展不平衡，以及地理、文化、產業等方面存在的差異，需要采取“輸血與造血協同互動”的扶貧模式，這對欽州市農村推進專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧體系建設，有著重要的啟示意義。

【關鍵詞】農村扶貧 ? ?實踐模式 ? ?路徑依賴 ? ?欽州市

【中圖分類號】F323.8 ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

根據2013年《國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2013年我國農村貧困人口為8249萬人，占到了全國總人口的6%（城市貧困人口未計算在內），如此巨大規模的貧困群體，必須引起全社會的高度重視。而對于欽州市來說，由于相對惡劣的自然地理環境，農村經濟發展也一直停滯不前，農村貧困人口相對較多，為了使這些貧困農民走出困境并得到發展，目前欽州市正在按照國家農村扶貧開發的總體戰略部署，推進專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧格局，努力創新創效，促進社會全面進步。基于此，本文結合欽州市農村扶貧政策制定，就我國農村扶貧的實踐模式與路徑依賴進行探討，希望從中明晰我國扶貧開發的發展脈路和未來方向。

我國農村扶貧模式的發展演變

改革開放以來，農村貧困問題與我國經濟建設如影相隨，國家從頂層設計方面，對我國農村扶貧問題進行戰略部署，輔之一定的措施跟進，取得了良好的效果。大體包括四個階段：

農村體制改革和小規模區域扶貧（1978～1985年）。作為改革開放的起步階段，在制度變革的大背景下，中央重點幫助經濟發展明顯落后、貧困人口較為密集的地區脫貧。具體措施包括以工代賑、加快“三西”地區（甘肅的河西、定西、寧夏西海固地區的47個縣）農業建設、確定18個集中連片貧困地區并進行扶貧、開展“智力支邊活動”（對“老、少、邊、窮”地區開展科技傳播和智力投入）等，再加上這一時期國家對農村教育的高度重視，從而使得廣大農村貧窮落后面貌逐漸發生改變。

大規模有針對性的開發式扶貧（1986～1993年）。1986年，國務院成立扶貧和開發領導小組，致力于協調大型的農村扶貧計劃。在此過程中，我國農村扶貧注重與經濟增長、改善農業生產條件相結合，對重點區域給予一定的發展項目，帶動當地經濟發展。但是從很多地方實際安排的扶貧項目來看，其更多的是集中于基礎設施的建設，而相對忽視了農村的人力資源和綜合發展能力建設。

國家八七扶貧攻堅計劃（1994～2000年）。1994年3月，國務院公布實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，規劃到2000年底基本解決農村8000萬貧困群眾的溫飽問題。在此過程中，我國通過重新確定國家級貧困縣，強化扶貧資金、項目進村入戶，動員全社會力量參與扶貧攻堅，落實扶貧目標責任制等措施，基本完成了“八七”扶貧攻堅目標，貧困人口總數從1993年的2.37億下降到2000年的1.08億，年均下降速度達到11%。

新世紀扶貧計劃（2001～ 2010年）。進入新世紀后，我國頒布了《中國農村扶貧和開發綱要（2001～2010年）》，重新調整扶貧工作重點縣，將扶貧重點放在西部集中連片地區，貧困村成為扶貧的瞄準對象。在此階段，國家通過政策扶持與加大資金投入結合，開發項目與整村推進結合，產業扶貧、勞動力輸出培訓、自愿移民扶貧“三結合”等方式，幫助農村貧困人口早日步入小康水平。當然，從2010年開始，國家大幅提高了農村貧困人口標準（從人均年純收入1274元提高到了2300元），從而使得我國貧困人口總量激增，這也從一個側面說明我國農村扶貧開發進入了科學化、高標準化的新的歷史階段。

我國農村扶貧模式的現實困境

不可否認，當前我國農村扶貧開發取得了較為顯著的成效。以欽州為例，“十一五”期間，欽州市以建設社會主義新農村為契機，認真組織整村推進工作，從而在一定程度上提高了農民生活水平，改善了農村基礎設施，提升了農村產業化發展。但同時不可忽視的是，在新一輪扶貧開發攻堅戰的背景下，國家提高了貧困人口標準，從而使得欽州市貧困人口大幅度增加，再加上區域發展不平衡，地理、文化、產業等方面的差異，造成了欽州市農村貧困人口脫貧后返貧現象日益突出等，這些現實困境突出體現在：

扶貧攻堅難度日益增大。欽州市多數重點貧困村受自然條件惡劣，生存環境較差，信息閉塞，群眾觀念落后，科技水平低等綜合因素制約，加上農村社會保障體系不健全，覆蓋面小，解決溫飽問題和鞏固扶貧成果難度較大。

農村扶貧資金投入相對不足。目前，欽州市貧困村年平均扶貧資金約為50萬元左右，而群眾自籌部分卻相對有限，從而嚴重影響了一些重點扶貧項目的推進，扶貧質量也受到較大的影響。此外，貧困村集體經濟差，扶貧項目的資金較單一且數量較少，加上大多數重點村沒有集體經濟，從而導致了項目建設得越多、負債越嚴重的后果，加劇了貧困村的貧困程度。

后續扶持管理缺乏有效的政策、措施。目前欽州市幾乎所有的資金和工作精力都集中在現行的整村推進扶貧開發工作中，而對于今后如何通過基礎設施維護、產業扶持、勞動力轉移等方式，來幫助貧困農民持續增產增收，卻相對考慮不多。

生產發展難度較大，貧困農戶增產增收項目較少。目前欽州市以農業生產為主，現代化工業生產模式還沒有走進廣大貧困地區，再加上農業生產受氣候影響較大，大幅提升生產能力相對受限，這在某種程度上限制了欽州市農戶增收，農村扶貧工作也是阻力重重。

當然，農村扶貧開發作為我國的大政方針，其發展機遇和有利形勢同樣也很多：一是黨中央、國務院對整村推進扶貧開發工作高度重視;二是貧困農民參與整村推進項目實施的愿望仍然強烈;三是欽州市各級政府的積極性普遍較高;四是近年來隨著欽州市經濟的發展，為農村貧困人口提供了一定的就業機會和脫貧致富契機。因此，直面挑戰，把握機遇，克難進取，打響并打勝扶貧開發攻堅戰，是包括欽州市在內的我國廣大農村貧困地區人民群眾的時代需要，也是我國政府在此領域的現實選擇。

我國農村扶貧模式的路徑依賴

通過上述分析，目前我國包括欽州市在內的各個地區，大都采取了“輸血”或“造血”的扶貧開發模式。實踐表明，簡單的“輸血式”扶貧模式，大都只能解決貧困農民的燃眉之急，對貧困農民后續的可持續發展考量不多;而單純的“造血式”扶貧模式，即期產生出來的效率和效益較慢，并且在扶貧項目管理和后期發展方面還存在諸多的不穩定、不可控等弊端。因此，當前需要將“輸血式”和“造血式”扶貧模式有機結合，共同推進我國農村扶貧問題得到科學、合理、規范地解決。

“輸血與造血協同互動”扶貧模式也是我國科學發展觀領域的一個重點研究課題。“輸血式”和“造血式”扶貧模式不存在孰優孰劣，關鍵是如何結合各地貧困實際和發展實踐，有所側重地加以應用。一般來說，對于絕對貧困地區，短期內要以“輸血式”為主、“造血式”為輔，以解決農村貧困人口的生計問題。而對于相對貧困地區，則需要以“造血式”為主，“輸血式”為輔，側重解決農村貧困地區的可持續發展問題。“輸血與造血協同互動”扶貧模式是一個全局性、整體性、戰略性的問題，需要相應的機制建設和執行策略，共同推動這一模式產生出協同互動的良好效能。

一是進一步完善農村扶貧的瞄準機制。所謂瞄準機制，是指要把基層的情況摸清，確定相應的重點、難點、熱點問題，為最終科學地解決問題打下基礎。這與我國當前正在全國范圍內開展黨的群眾路線教育實踐活動的理念和精髓是一致的，需要本著客觀的態度，瞄準并定位于農村貧困人口這一相對弱勢群體上。二是科學規劃并努力打造出與市場經濟接軌的造血機制。在黨的十八大上，我國提出了“五位一體”的發展戰略，農村扶貧開發也必須從經濟、政治、社會、文化、生態等方面著力，努力構建出具有可持續發展的“造血”效應。三是建立起契合科學發展觀的輸血與造血協同互動模式。當然，結合各地實際以及貧困人口的現實需求，“輸血”與“造血”在實施過程中的先后順序、運作比例等，應該統籌規劃，協同共進。在這方面，馬克思主義的矛盾觀和方法論給我們提供了一個解決問題的良好思路。四是要按照服務型政府的施政理念，充分發揮出政府在農村扶貧開發中的主導地位和作用。特別是對農村絕對貧困人口，政府一直要以最低生活保障為底線，確保其有飯吃，有衣穿，并適時提供一些培訓機會和就業機會，通過其自身素質的提升和政府的扶助，逐漸走出貧困的深淵，尋求再發展的平臺和自我實現。

對欽州市農村扶貧政策制定的建議

農村扶貧開發作為當前我國的一項基本國策，必須采取最科學的方式和模式全力推進、務求實效的問題。筆者所在的欽州市，近年來加大了農村扶貧開發力度，從農村基礎設施建設著手，切實圍繞農村發展和農民需求做文章，在大幅減少貧困人口的同時，努力提升農民整體的生活幸福指數。但按照國家大幅提升的農村貧困人口標準，目前欽州市農村貧困人口數量還較多，并且因災、因病、因市場因素返貧的現象也比較常見，這在某種程度上增加了欽州市農村扶貧開發工作的艱巨性。為此，2012年以來，欽州市科學制定并推進實施了新一輪農村扶貧開發攻堅戰，全力構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧體系，這與我國當前農村扶貧開發的實踐模式與路徑依賴基本相似。因此，依照我國農村扶貧的路徑模式，結合欽州市農村貧困實際特點，真抓實干，創新創效，全面推進欽州市農村扶貧開發取得新成效，是當前欽州市農村扶貧政策制定和設計的重要內容。

堅定信心，務必打贏農村扶貧開發攻堅戰。農村扶貧開發的重要性不言而喻，關鍵在于地方政府是真做還是“應景”。中央對扶貧開發是高度重視的，具體到地方政府層面，如2012年欽州市通過對過去十年扶貧工作的審視，重點結合當前工作中存在的不足和困難，提出了“十二五”時期和今后十年的扶貧開發規劃，以及專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧格局的發展構想。由此可以看出，發揮地方政府扶貧開發的自主性和自覺性，在中央整體設計的基礎有所創新，溶入一些地方特色的思路和措施，是當前我國農村扶貧開發合力攻堅、構建大格局的重要保證。欽州市扶貧開發理念與中央的大政方針是契合的。

以“造血”為主，加大農村扶貧項目開發建設力度，提高農村貧困人口的可持續發展能力。第一，加強農村扶貧項目開發，按照產業發展思路，因地制宜，優化結構，提高效益，加快推進貧困地區農村產業化進程。目前欽州市在農村扶貧開發實踐中，明確了以攻堅項目為載體，借鑒市場經濟下企業項目管理模式的科學經驗，將每一個扶貧內容都納入項目管理的范疇，從調研、規劃、實施、控制、驗收、整改、監督等角度持續跟進，確保欽州市農村扶貧開發項目個個都是精品，個個都能產生出良好的社會效益和經濟效益。

第二，推進“一村一品”，打造特色產業，幫助農民致富。引導幫助農民，并給其帶來更多的經濟實惠，是推進農村扶貧開發的重要群眾基礎。欽州市在農村扶貧開發中，要充分利用各村的實際，結合現代科技下鄉，幫助農村逐步形成“一村一品”的優勢特色產業，同時要通過后續管理跟進，確保這些優勢產業能夠產生出效益，讓廣大農民得到實惠。近年來，大寺鎮那桑村大力發展香蕉種植;平吉鎮新勝村引導群眾種植黃瓜;平沙村依托糖廠扶持農民種蔗、養殖黑山羊;大垌鎮米家村成立養豬協會和蔬菜協會，并采取土地流轉方式集中村里土地200多畝種植涼薯、辣椒、黃瓜等各種蔬菜;新棠鎮南忠村成立貴妃紅荔枝協會，完成30多畝的良種荔枝高位嫁接技術，改良落后老化品種，從而為農民增收打下了堅實的基礎。這些都是“一村一品”的特色農業開發所帶來的可喜現象，也是我國“輸血與造血協同互動”扶貧模式的發展方向。

第三，以提高農民收入為目標，加大貧困村農民從事農業生產和外出務工技能培訓，提高貧困人口自我發展能力。這種以培訓為切入點的開發扶貧方式，也是我國“輸血與造血協同互動”扶貧模式的應有之義。近年來，欽州市靈山縣圍繞特色農業產業發展做文章，在農村大力推廣茶葉、莪苓、仙草、甘蔗、奶水牛等種養新技術，選派村干部和農民到廣西農業技術職業學院等院校學習培訓，并請專家教授到田間地頭，現場給農民進行手把手指導和示范，保證了高新技術的落地生根，保障了科學種植的效益提升，從而在廣袤的農村土地上打造出了一個個特色農業產業基地。這些好的經驗，理應納入到欽州市扶貧開發政策范圍內。

加強“輸血”，給予特困農民以基本、有效的生活保障。“造血”固然應該是欽州市目前扶貧開發工作的主流，但對一些特困農民，通過政府及時的救濟和保障，也是幫助他們渡過難關的重要措施。對于欽州來說，當前重點要從困難救濟、社會保障方面下功夫，對于因病、因災、因學而一時陷入困境的農民，給予直接的資金幫扶，并動員社會捐助，都是一些行之有效的辦法。浦北縣樂民鎮山雞村自發捐資建立全村助學基金，為考上大學但上不起學的貧困學子進行獎勵扶持，在幫助貧困農民子女圓夢大學的同時，也為貧困家庭未來可持續發展打下了良好的基礎。

加強農村基層組織和政務建設，夯實扶貧開發的體制保障。基層組織直接與貧困人口打交道，因此加強農村基層組織建設，促進農村民主政治發展，是推進農村扶貧開發的重要保障。欽州市在制定農村扶貧開發政策中，要通過強有力的組織制度和發展機制建設，注重提高農村黨員干部的致富、帶富能力，激發廣大黨員發揮作用的內動力，促使黨員干部爭當互助致富模范、服務群眾模范、社會管理模范，從而進一步提高村“兩委”班子的凝聚力、戰斗力、感召力，把目前新農村建設中的“為我建設”、“要我建設”變為“我要建設”。而廣大農村貧困人口，也必將會在新農村建設中受益。

真心實意為農民辦實事，讓農民從心底里認同并支持扶貧開發。當前我國正在向服務型政府轉變，包括“輸血與造血協同互動”扶貧模式，也是服務型政府理念的切實體現。因此，欽州市要積極履行“農事村辦+政務服務”，打造村級便民服務驛站，使便民政務服務站成為便民利民的“窗口”。通過搭建干群“連心橋”，推動“群眾跑為干部跑、多次辦為一次辦、拖著辦為高效辦”的轉變，熱忱為群眾服務，堅持提升村務公開和村務服務水平，真正做到“村民辦事不出村、干部服務幫到底”，這在某種程度上也能夠促進農村扶貧開發向更高水平、更深領域發展。

（作者分別為欽州學院法律與公共管理學院講師，欽州學院法律與公共管理學院教授;本文系國家哲學社會科學基金西部項目“民族地區農民政治認同的特點、機制及規律研究”和欽州學院科研項目“協同治理視角下地方政府管理創新研究”的成果，項目編號分別為：12XKS016、2014XJKY-55B）

責編/張曉