小官貪腐發生機理

呂德文

近些年，“小官巨貪”的趨勢越來越明顯。隨著新農村建設和新型城鎮化建設的持續推進，大量國家財政資金涌入農村，農村資源也不斷資本化，使得農村資源密集度不斷提高，一些看似不重要的職位也掌握了大量資源流量，小官也有了實權。比如，城郊地區的拆遷辦主任、村干部，雖然職位不高，權力不大，卻是拆遷政策的直接操作者，而拆遷補償款卻涉及上億甚至十幾億的資金。近年來，全國各地發生過多起拆遷辦主任偽造拆遷材料騙取拆遷補償款的案件，涉及資金少則幾十萬，多則幾千萬。當前的小官貪腐已經不再局限于蠅頭小利，也不再明目張膽，而是充分利用了基層行政的復雜性、制度監管的漏洞、政策實施的固有缺陷來謀取巨額利益。應該說，小官貪腐有其內在的發生機理，其中一些機理是古已有之，還有一些機理則是新制度環境造成的。

鄉村利益共同體

在農村稅費改革之前，我國基本上是汲取型政權，各級政府需要從農村、農民身上收取稅費。因此，鄉村干部既是基層公共事務的服務者，也是基層政權的“代理人”，在國家、鄉村干部和農民之間形成了相對穩定的利益共同體。一方面，國家和鄉村干部之間有穩定的利益交換關系，國家借鄉村干部從地方汲取資源，鄉村組織獲取部分財政保障，部分鄉村干部在基層政權的默許下“搭車收費”，乃至謀取私利。另一方面，農民與鄉村干部之間也有穩定的利益交換關系，農民希望鄉村干部提供公共服務，也寄希望于通過鄉村干部的渠道向國家表達訴求，而鄉村干部則合法地從農民身上獲取好處。總體上看，“小官”是國家與農民關系的橋梁，是相對獨立的利益群體。

當前，雖然國家不再寄希望于通過鄉村干部從農村汲取資源，但向農村輸入資源同樣需要鄉村干部的配合，因此，鄉村利益共同體并沒有隨著農業稅的取消而消失，而是以另一種形態存在：“小官”不再從農民身上汲取資源，卻從國家財政轉移支付中謀取利益，這主要表現為通過發補助、獎金的名義將公款私分，或借待客、跑項目、購物資等事項，虛列開支、虛報冒領。

灰色利益鏈

當前，國家財政轉移支付主要分為兩種形式：一是普惠性的財政轉移支付，如種糧補貼、合作醫療、養老保險等；二是專項轉移支付，如新農村建設、水利工程、道路村村通、現代農業示范園、專業合作社補助等。

一般情況下，隨著政策制度的不斷完善，群眾認知水平的不斷提高，再加上涉及面較廣，普惠性的財政轉移支付很難為“小官”貪腐。但是，專項轉移支付卻很容易為“小官” 貪占、截留、私分、挪用，鄉村干部、不法商人之間甚至形成了灰色利益鏈條。

國家財政專項轉移支付一般要求進行項目化、市場化運作。例如，國家財政支持的農村基礎設施建設，通過項目的形式向企業、個人發包。由于基層市場發育不成熟，與鄉村干部關系密切的企業和商人具有競爭優勢，再加上制度監管不夠完善，使得“小官”的權力尋租空間非常大。不法商人也樂于與鄉村干部合作，共同從國家財政轉移支付中獲取利益。

監管制度不健全

農村資源密集度的提高，調動了群眾參與自治的積極性，但是，也造成了部分地區村民自治的變異，群眾難以對村干部進行監督。主要表現為：村民選舉過程中賄選現象嚴重，花費百萬甚至千萬競選村主任已不是新聞；黑惡勢力操縱選舉，“惡人治村”的現象在一些地區較為嚴重；村干部“一言堂”，剝奪群眾參與權、知情權、監督權現象較為普遍。

與此同時，既有的黨紀、政紀、法律存在監管漏洞，“小官貪腐”有處于失控狀態之憂。首先，“小官貪腐”具有相當大的隱蔽性、灰色性，游離在合法與非法之間，監管難度較大。平心而論，鄉村利益共同體和灰色利益鏈有一定的歷史合理性，在國家與農民關系未曾理順之前，就難以杜絕灰色利益的存在。其次，多頭監管體系造成對小官貪腐的監察力量薄弱。當前對“小官貪腐”的監管分散在組織、紀檢、民政多個機構，它們職權不一、權限不同，難以形成合力。造成的結果是，每一個部門的監管都處于消極狀態，基本上是“民不舉、官不究”現狀。再次，缺乏相關的法律制度支撐。村干部并不是公務員，它們不受行政法規的約束，而村民自治組織法又難以保障實施，導致村干部成為“三不管”干部。

（作者為華中科技大學中國鄉村治理研究中心副教授）

責編/周素麗 美編/李祥峰endprint