治理小官貪腐兩個向度

陳天祥

【摘要】治理小官貪腐現象有兩個向度，一是將權力關進制度的籠子，從源頭上遏制腐敗；二是加強監督，使腐敗無以遁形。這就要做到：解決權力過于集中和權力運行程序不規范的問題；建立嚴格的財務帳戶管理和現金管理制度，解決財務漏洞的問題；與此同時，要開拓民眾監督渠道。

【關鍵詞】基層 小官 腐敗 原因 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

近年來，小官大貪的案件頻發，涉案金額動輒上千萬元甚至幾千萬元乃至幾個億，成為反腐斗爭的一個重要動向，如何防止和治理小官貪腐成為一項不容忽視的迫切任務。大致來看，治理小官貪腐有兩個向度，一是將權力關進制度的籠子，從源頭上遏制腐敗；二是加強監督，使腐敗無以遁形。

規范權力運行機制

一定的權力“碎片化”符合權力運行規律

導致一些小官大貪的最主要原因是權力運行機制存在漏洞：一是權力過于集中。如遼寧省撫順市國土資源局順城分局局長羅亞平貪污受賄六千萬元案件，就是因為其擁有土地征用、拆遷、開發和審批監管權，可謂大權獨攬，存在很多權力尋租的便利條件。二是權力運行程序不規范。如缺少科學、清晰、嚴密的程序性規定，導致權力運行過程不透明、缺少相對方參與、不遵守辦事時效等情況經常出現，為暗箱操作打開了方便之門。或者即使存在嚴格的程序規定，但一些領導干部無視這些規定，任意改變程序或減免程序，甚至為了謀取個人利益而自設程序，將權力視為己有。因此，治理小官大貪的關鍵對策就是從源頭上對癥下藥，規范權力運作。具體來說主要有：

科學設計權力配置，解決權力過于集中的問題。從機構設置開始就要考慮避免權力過于集中的問題，尤其是現在提倡大部制機構設計的時候，如果一味地追求機構規模的“大”，就有可能加劇權力集中的趨勢。機構設置必須考慮不同部門或內設機構之間的權力制衡問題，有時一定的權力“碎片化”符合權力運行規律。此外，合理分解配置一把手的權力（如一把手不直接掌管財政權和人事權）、重點崗位的權力，完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的內部權力結構。

規范決策的程序和審批程序標準。根據中共十八屆四中全會提出的健全依法決策機制的要求，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。為此，需要各地和各級政府盡快制定屬于重大事項決策的標準、明確行使決策權力的主體、決策的具體程序和時限、決策結果、違反決策程序的責任追究機制等，并予以公布，以便社會進行監督，從而將依法決策機制的政策落到實處。同時，進一步改革行政審批制度，清晰界定審批條件和標準，只要符合條件和標準，任何人不得為審批設置人為障礙和故意刁難申請人，否則一律追究相關責任。

建立和健全對重點權力行使領域（如規劃、建設、國土、礦產資源、財政、稅務、壟斷行業、公檢法等）相關機構、權力行使人、權力行使環節、權力行使結果等的實時監控機制，減少監控的盲區。不管這些權力在“大人物”手里還是在“小人物”手里，都應該接受嚴格的監督，以防止和減少濫用權力的現象。

健全人事回避和人員輪換制度。改革現有的人事回避制度，適當擴大地域回避的范圍，對前述的這些重要領域的工作人員，尤其是相關負責人，禁止其在出生地和成長地任職。同時，建立科學合理的輪崗和轉任制度，如規定哪些崗位任職人員在一個崗位（或部門）任職多長時間必須離開原崗位、原部門，轉任至其他崗位或單位，這樣做不僅有利于他們在行使職權時免受人際關系的困擾，公正公平執法，也有利于治理因固定的人際關系網絡而造成的權力腐敗。

堵住財務漏洞

建立嚴格的財務帳戶管理和現金管理制度

針對江西省鄱陽縣財政局股長李華波攜9400萬巨款出逃的類似案件和湖南耒陽市一個礦產品稅費征收管理辦公室每年收稅4億元而成為“最肥科級單位”而造成普通稅務人員的貪腐弊案的現象，我們首先要檢討為什么一個人能將那么大金額的款項竊為己有。它無非是以下三個原因造成的：一是一次性將公款轉到個人的帳戶上；二是分多次將公款轉到個人的帳戶上；三是將公款以現金的形式從銀行取出來或者將政府的收費或稅收存入私人帳戶。

因此，治理的對策自然就應該從建立嚴格的財務帳戶管理和資金管理制度下手。具體做法包括：限制公務帳戶與私人帳戶之間轉帳業務，如嚴格規定除向私人帳戶轉移工資等報酬性收入外，一律不準在公務帳戶與私人帳戶之間發生轉帳業務；公務帳戶之間涉及到消費業務的必須使用公務卡，嚴格限制現金交易，這樣，實際上就堵住了將公款轉移出去的漏洞；規定政府的現金收入必須在當天或第二天將款額轉入政府機關的專門帳戶，逾期以貪污行為追究責任。

開拓民眾監督渠道

基層反腐比高層反腐在某種程度上更重要

中共十八大以來，中央對反腐下了很大的決心，措施也非常得力，既打“老虎”，亦打“蒼蠅”，成效有目共睹，這其中紀委的作用，尤其是中紀委的作用最為關鍵。但我們也看到，越往基層，反腐的力度就越弱，效果也沒那么明顯，存在逐層力度和效果遞減的現象，這并不代表基層的腐敗問題就不嚴重。其實，不管是高層腐敗還是基層腐敗，后果都是非常嚴重的。普通群眾最經常打交道的是基層政府及其官員，他們的腐敗對黨和政府形象的損害在某種程度上甚至比高官腐敗所造成的損害還要嚴重，因為高官的腐敗對普通群眾來說很多時候是無感的，或者與他們沒有直接的利害關系，或者民眾意識不到與自己有直接的利害關系。因此，基層反腐（打“蒼蠅”）比高層反腐（打“老虎”）在某種程度上對于樹立良好的政府形象更重要。

前面講到，治理腐敗的關鍵是制度建設，規范權力運行機制，但欲使制度發揮作用，關鍵在于執行。如果沒有良好的實施機制，再好的制度也會流于形式。特別是中國地域面積廣大，經濟社會生活領域眾多，各地的情況又千差萬別，制度在實施過程中就難免存在人力、物力不足和配套機制不完善等情況，僅靠國家機關的力量將會使反腐力量捉襟見肘，達不到預期的效果。在這種情況下，廣大人民群眾的參與就顯得特別重要，所謂“群眾的眼睛是雪亮的”，它可以有效彌補國家機關監督力量的不足和監督缺位。當廣大人民群眾的積極性被充分調動起來參與到反腐的行列中來時，就會形成“天網恢恢，疏而不漏”的局面，腐敗難以遁形。

（作者為中山大學政治與公共管理學院教授）

【參考文獻】

①顏佳華：《當代中國社會轉型期政府權力運行機制重塑研究》，湖南人民出版社，2009年6月。

責編/劉建 美編/李祥峰endprint