科學(xué)構(gòu)建市縣委書記授權(quán)機(jī)制

湯建軍

民主授權(quán) 科學(xué)授權(quán) 依法授權(quán)

【摘要】當(dāng)前，市縣委書記最大的權(quán)力就是用人權(quán)。可以說，其一切權(quán)力都是由此派生或者緊密相連。對市縣委書記的權(quán)力，無論是加強(qiáng)管理監(jiān)督，還是加強(qiáng)規(guī)范約束，最根本的問題是要建立科學(xué)授權(quán)機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】小官貪腐 授權(quán)機(jī)制 市縣委書記 【中圖分類號】D267.5 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

市縣級黨委是我黨執(zhí)政體系中的關(guān)鍵層級，市縣委書記是基層組織領(lǐng)導(dǎo)班子的核心力量，其權(quán)力大、責(zé)任大、難度大、風(fēng)險(xiǎn)大。現(xiàn)實(shí)表明，市縣委書記的權(quán)力往往容易失控，造成其所領(lǐng)導(dǎo)的“塊塊”既不能對上負(fù)責(zé)、也不能對下負(fù)責(zé)的腐敗真空狀態(tài)。無數(shù)歷史和事實(shí)表明，對市縣委書記的權(quán)力，無論是加強(qiáng)管理監(jiān)督，還是加強(qiáng)規(guī)范約束，最根本的問題是要建立科學(xué)授權(quán)機(jī)制。

民主授權(quán)是人民當(dāng)家作主的一種表現(xiàn)形式

黨組織選人用人的過程也就是人民授權(quán)的過程。黨管干部的最終目的就是要選執(zhí)政為民、為民服務(wù)的好干部，“人民滿意”應(yīng)該是選人用人工作的根本標(biāo)準(zhǔn)。選好市縣委書記是關(guān)鍵，讓市縣委書記選好干部也是關(guān)鍵。從理論到實(shí)踐都必須正確認(rèn)識和真正解決好以下兩個核心問題。

一是“一切權(quán)力屬于人民”決定“權(quán)只能為民所授”。我國憲法規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。我國的人民代表大會制度，具有代議制的基本特征。這一制度既符合當(dāng)代民主政治的一般規(guī)律，更體現(xiàn)我國國家權(quán)力“人民當(dāng)家作主”的本質(zhì)。應(yīng)該說，我們在法律和制度設(shè)計(jì)上，已經(jīng)充分體現(xiàn)了“主權(quán)在民”和“權(quán)為民授”，但由于缺乏把制度落實(shí)的運(yùn)行機(jī)制和可行的系統(tǒng)操作程序，一些地方的人民群眾實(shí)際上很難真切感受到“法律和制度賦予的民主權(quán)力”，特別是選舉權(quán)和被選舉權(quán)。在市縣委書記的選擇上，黨員代表和群眾代表實(shí)際發(fā)言權(quán)還相對較小，如何解決這一問題，值得認(rèn)真思考。

二是“權(quán)為民所授”決定“權(quán)只能為民所用”。我們黨之所以能夠執(zhí)政，其根本原因在于它是人民根本利益的代表者，其執(zhí)政宗旨就是“為人民服務(wù)”。人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下通過“選人用人”這個主要途徑把自己“當(dāng)家作主”的公共權(quán)力委托給各級機(jī)關(guān)及其工作人員。“選人用人”的過程實(shí)際就是人民群眾把公共權(quán)力委托行使的過程。如果在這個公共權(quán)力委托的過程中，人民群眾不能當(dāng)家作主按自己的意愿選擇自己信任的市縣委書記，把公共權(quán)力委托給他們，那么“一切權(quán)力屬于人民”就可能會成為一句空話。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，只有樹立社會主義民主法治、自由平等、公平正義理念，真正從理念、制度到實(shí)質(zhì)，從內(nèi)容、形式到程序，解決好“權(quán)為民所授”，才能真正實(shí)現(xiàn)“權(quán)只能為民所用”，從而從根本上解決好市縣委書記權(quán)力委托、配置科學(xué)的這個源頭問題。

科學(xué)授權(quán)要有制度保證

科學(xué)的理念要靠科學(xué)的制度來保證。實(shí)踐證明，堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全在選人用人方面的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和基本制度，是確保人民當(dāng)家作主選好市縣委書記的制度保障。

一是好的制度離不開好的運(yùn)行機(jī)制。在實(shí)際工作中，我們黨要完善“人民群眾選出的代表為執(zhí)行主體”的詢問、檢查、監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，讓選人用人權(quán)始終在陽光下運(yùn)行，保證人民群眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

二是好的內(nèi)容和實(shí)質(zhì)需要好的授權(quán)方式。當(dāng)前，無論是推進(jìn)選人用人工作的科學(xué)化、民主化、制度化，還是形成科學(xué)的選人用人機(jī)制，都要通過完善選舉投票等方式，改進(jìn)初始提名、公開選拔、競爭上崗、差額選舉、公推直選等辦法，增強(qiáng)民主推薦、民主測評、民意調(diào)查等手段的科學(xué)性和真實(shí)性，來確保廣大干部群眾充分自由表達(dá)真實(shí)意愿，從方法和程序上保證“授權(quán)要實(shí)現(xiàn)讓人民當(dāng)家作主”。

三是授權(quán)要創(chuàng)造條件保證人民當(dāng)家作主。要創(chuàng)造條件讓廣大人民群眾在選人用人的實(shí)踐中學(xué)習(xí)民主、創(chuàng)造民主、運(yùn)用民主，不斷在民主實(shí)踐中提高民主素質(zhì)，形成民主習(xí)慣。當(dāng)前，人民群眾的公民意識、法治意識、參與意識、維權(quán)意識、自我實(shí)現(xiàn)意識正在不斷增強(qiáng)。我們黨要順應(yīng)這一趨勢，善于創(chuàng)造條件，從各個層次、各個領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序參與選人用人工作，最廣泛地動員、引導(dǎo)和組織人民，依法來選擇好自己信任的代表，管理公共事務(wù)，從而通過民主實(shí)踐的有效開展，來培育人民群眾的民主精神、提高其民主素質(zhì)、提升其民主能力。

依法授權(quán)要界定權(quán)力邊界

孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們會使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止。”權(quán)力本身具有天然的擴(kuò)張性和腐蝕性。如果不能對權(quán)力運(yùn)行邊界清晰界定，必然會導(dǎo)致權(quán)力越界運(yùn)行，從而誘發(fā)集權(quán)攬權(quán)、濫用權(quán)力現(xiàn)象。市縣委書記的權(quán)力高度集中，這是對其監(jiān)督難以到位的根本原因。其權(quán)力高度集中，根源在集權(quán)授權(quán)的體制機(jī)制。一方面，市縣委書記的任免往往實(shí)際掌握在上級書記手中；另一方面，市縣委書記居于市縣執(zhí)政權(quán)力的中心，集財(cái)權(quán)事權(quán)人權(quán)于一身。因此，提拔市縣委書記中的組織醞釀、民主推薦、五人小組會議、組織考察、全委會、常委會和換屆選舉等程序看似“關(guān)卡重重”，有的地方其實(shí)最終體現(xiàn)的大多是書記的“個人意志”。

一是權(quán)力不能越過授權(quán)邊界。從理論而言，市縣委書記的權(quán)力有“一個來源，兩個渠道”，即來源于公民權(quán)利，有公民和黨員兩個渠道，其權(quán)力邊界是由公民權(quán)利、黨章與法律所界定。因此，市縣委書記行使的權(quán)力既不能超越黨章所規(guī)定，也不能超越憲法和法律的規(guī)定。

二是重點(diǎn)處理好八對關(guān)系。上級組織授權(quán)時，一定要設(shè)計(jì)制度，讓市縣委書記能夠處理公共權(quán)力與公民權(quán)利、黨規(guī)與國法、集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負(fù)責(zé)、執(zhí)政與市場、執(zhí)政與立法、執(zhí)政與司法、對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)、自我約束與外部監(jiān)督等八大關(guān)系，解決好權(quán)力界限清晰這個大問題。比如，參照有些地方試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)，研究制定統(tǒng)一的《中國共產(chǎn)黨市縣委員會工作規(guī)則》，細(xì)化黨委集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)的關(guān)系，健全用制度管權(quán)、管事、管人的機(jī)制，科學(xué)配置和嚴(yán)格界定市縣委書記、縣委常委、縣委委員的權(quán)力，特別是要科學(xué)分解一把手權(quán)限，明確界定一把手職責(zé)，有效監(jiān)督一把手。

三是分解市縣委書記的權(quán)力。建議參照一些地方的有效做法，實(shí)行市縣委書記不直接分管的權(quán)力制衡機(jī)制，即書記不直接分管財(cái)政、物資、人事和工程，逐步形成“書記監(jiān)管、副職分管、集體領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)決策”的新的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，使決策、執(zhí)行、監(jiān)督等權(quán)力適當(dāng)分離。當(dāng)前，市縣委書記最大的權(quán)力就是用人權(quán)。可以說，其一切權(quán)力都是由此派生或者緊密相連。所以，從制度層面規(guī)范和限制書記的“用人權(quán)”是重點(diǎn)。科學(xué)規(guī)范和監(jiān)督市縣委書記用人行為的關(guān)鍵就是要完善選人用人制度、健全選用干部機(jī)制，實(shí)現(xiàn)由“人選人”向“制度選人”的根本轉(zhuǎn)變，做到既實(shí)現(xiàn)組織意圖，又符合群眾意愿。

（作者為湖南省社科聯(lián)副主席、研究員）

責(zé)編/譚峰 美編/李祥峰endprint