新時期地方政府公信力的提升路徑

薛瑞漢

摘要：就政府管理層面而言，地方政府公信力相對于中央政府公信力面臨著更大挑戰。新時期，由網絡輿情而引起人們對地方政府公信力質疑的事情屢屢發生，越來越成為地方政府亟待解決的重要問題。要提升地方政府公信力，應堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序；推進政務公開，增強公共政策制定透明度和公眾參與度；加強行政問責制，完善政府績效評估制度；重視行政人員的行政倫理建設，樹立良好的政府形象；提高與媒體打交道的能力，建立良好的媒體公共關系。

關鍵詞：地方政府；公信力；提升路徑

中圖分類號：D624文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）12-0023-05

政府信任危機在當今世界是個普遍現象。就政府管理層面而言，地方政府公信力相對于中央政府公信力面臨著更大挑戰。當前我國社會中的“政治不信任”現狀已經成為不容忽視的問題，主要體現是政府公信力弱化和執政權威下降。部分地區部分民眾對于政府的言行失去了信任。當信任喪失的時候，社會互動的雙方會彼此提防和敵視，并吝于給予，甚至可能破壞現有秩序，導致社會的解體。①政府公信力是公眾對政府的信任程度，公信力的弱化必然使政府行為步履維艱。新時期地方政府出現的公信力危機與互聯網和通信技術的飛速發展存在密切聯系，在這樣一個大眾麥克風的網絡時代，地方政府的所作所為可以被輕易曝光和放大，因此，新時期如何提升政府公信力已成為地方政府必須面對的迫在眉睫的嚴峻問題。探究地方政府公信力的提升路徑，對于提高地方政府的行政能力具有非常重要的現實意義。

一、新時期地方政府公信力提升的緊迫性

新時期，由網絡輿情而引起人們對地方政府公信力質疑的事情屢屢發生，越來越成為地方政府亟待解決的重要問題。

1.新時期政府公信力面臨的挑戰

互聯網出現之前，政府公信力有其特殊性。第一，政府公信力主體擁有公共權力并具有獨立性。第二，政府公信力主客體的地位具有不對稱性和不對等性，政府無論是在行使執法權力還是在獲取與控制公共信息等方面都處于絕對的強勢地位。第三，政府公信力的影響具有廣泛性和擴散性。互聯網的出現，不僅便利了人們的日常生活，同時也改變了人們的政治參與度。政府已經無法通過傳統的方式來限制、引導公眾的政治行為，不能再壟斷和控制信息的傳播。公眾的角色已經發生了重大轉變，可以自由地表達對于網絡事件、政府行為等的態度和意見。身在不同地方的網民可以在互聯網上隨時聚集成多個權威主體，并呈現出巨大的號召力和影響力。新時期政府不再是治理的唯一主體，微博、微信等新媒體的使用可能在一定程度上消解了政府在治理過程中的權威性，而在多元主體共同參與治理后，可能導致政府在治理中反應滯后，處于被動地位。

每個網民都能成為一個信息源，當發生網絡熱點事件時，就很容易形成強大的輿論，而網絡輿論的難控性又極易造成網民的道德失范，如網絡暴力、人肉搜索等。網絡的虛擬性，也消除了很多人在現實世界中發表觀點之后的后顧之憂，使得他們在網絡中暢所欲言，造成網絡虛假消息和謠言的泛濫，加之網絡輿情中網民有從眾心理，這些都給政府治理與施政帶來了嚴峻考驗。政府治理的難度加大，政府負面信息被網絡無限放大，政府部門如有處理不當或處理失誤，就會引發更大的輿論攻擊，甚至引發群體性事件，造成政府公信力的下降。

2.政府公信力事關地方穩定大局

從一定意義上說，作為一種主觀自愿機制的政府公信，同公共權力的強制機制一起維持社會的穩定和秩序，它可以在復雜的風險社會中維持政府與公眾關系的持續性，從而構成整個社會穩定的中樞。一些基層政府由于不重視公信力建設，政府信譽在民眾心中大打折扣。一旦政府失信，民眾不再把政府看作價值中立的裁判者，而把政府看作是民眾利益的剝奪者，輕則不信任政府，重則對地方政府宣泄不滿，導致地方政府與民眾之間矛盾的公開和激化。如此，社會的不穩定因素就會增多，并帶來可怕的社會后果。近些年來，一些地方接連發生群體性事件。據中國社會科學院調查，從1993年到2003年間，我國群體性事件數量已由1萬起增加到6萬起，參與人數也由約73萬人增加到約307萬人。②2008年以來地方發生的群體性事件規模之大、影響之廣更是前所未有，而互聯網又給這些事件的發生、傳播提供了媒介工具。農民、工人和市民成為群體性事件的主體。一些青年人甚至“90后”也漸漸沖到了群體性事件的前線，利用新媒體表達訴求，如貴州甕安事件、廣東烏坎事件、四川什邡事件等。③事發后，當地政府缺乏可供應急使用的信用資源，面對民眾，顯露出無威望、不服眾的窘態。

3.政府公信力整體呈現弱化趨勢

20世紀后半葉，各國政府都或多或少地遭遇了信任危機，政府公信力呈大幅度下降趨勢。當前以美國政府為代表的西方國家的政府公信力下降趨向呈更加嚴重的態勢。有外國學者通過大量的實證研究指出，政府公信力的下降已是一種國際的共同現象，在美國，相信政府的民眾已經從1964年的3/4下降到現在的1/4，其他國家如加拿大、英國以及歐洲其他國家也同樣面臨公信力下降的問題。④與其他國家一樣，我國政府公信力也整體呈現弱化趨勢，并且未來面臨的挑戰可能會更加嚴峻。如果政府反應不及時、處置不恰當，那么政府權威不僅難以維護，而且權威喪失的速度也會加快。如2009年的“躲貓貓”事件，當地公安機關在沒有深入調查取證的情況下，給出的解釋是當事人“死于躲貓貓游戲”。此事件一經媒體曝光，便在網絡上快速傳播，引起廣泛關注和討論，當地政府公信力因此受到廣泛質疑。雖然最后查清了案件真相，處分了相關人員，但當地政府部門的威信卻受到了影響。

二、新時期地方政府公信力存在的問題

當前我國地方經濟社會發展取得巨大成就，這些成就的取得與地方政府的推動是分不開的。這說明，從總體上看，地方政府公信力是比較強的。但是，一些群體性事件中的輿論反應和一些輿情機構的調查也證明，目前地方政府公信力仍存在不足。

1.政府公共政策缺乏連續性和穩定性

政府在行政過程中既要制定科學合理的政策，也要在行政過程中做到公共政策的連續性和穩定性，應保證公共政策一定時期內的權威性和有效性。但在現實中，我們常常看到，一些地方政府形成“一個班子一套思路，一屆政府一個政策”的局面，地方政府的主要負責人變更往往都會帶來政策的調整變更，公共政策變更的隨意性很大，如隨意修改規劃，各地出現的一些短命工程等便是這一現象的縮影。這不但增加了政府管理的成本，更使得公眾對政府的決策產生懷疑，導致公眾無法對政府行為做出合理預期。一些地方政府為了本地方利益，實行地方保護政策，導致公眾逐步失去對公共政策的信任。一些地方政府制定的政策缺乏科學性和可行性，在沒有經過充分論證的情況下，草率出臺脫離實際的公共政策，之后又不能向群眾兌現承諾，使政府失信于民，導致政府公信力受損。一些地方政府對上級政策隨意歪曲或選擇性執行，使政府的工作效率大打折扣，導致群眾對其信任度降低。在政策執行方面，一些地方政府從各自利益角度出發，很少考慮政策之間的協調性，導致政策碎片化。

2.政府信息缺乏透明度，信息公開不對稱

在傳統的政府傳播控制體系中，政府擁有絕對權威，公眾往往默認官方的意見。新時期，信息傳遞和流通具有瞬時性、自由性和無中心性，當出現問題時各種聲音同時存在，公眾更加需要政府給出真實準確的信息，要求政務公開和行政過程透明化。每當網絡輿情危機爆發，往往在第一時間就會引起公眾的關注和反應，這就要求地方政府有關部門要在第一時間進行回應，而一些地方政府經常含糊其辭，遲遲不肯公布事件的相關信息。有些地方政府雖然公開信息了，但公開的不及時、不主動，而且公布的是對自身有利或沒有影響的信息，對于有負面影響的信息則故意遮掩，隱瞞不報，或對其加工處理后才向社會公布。對于輿論監督集中關注的負面熱點問題，一些政府部門和官員習慣于敷衍了事，簡單調查后就推出已經設定好的結論。這不僅侵犯了公眾的知情權，也加劇了公眾的心理混亂。特別是當公眾面對突如其來的公共事件時，一些政府部門采取了“沉默是金”的應對策略，公眾聽不到政府的聲音，就會聽信謠言，很容易引發社會的不穩定，甚至引起過激行為，嚴重損害地方政府的公信力。如河南杞縣“鈷60”事件，傳言引發了民眾集體大外逃，當地官方信息公開的滯后，越發給了謠言滋生和傳播的土壤。

3.政府依法行政不完善，存在有法不依、執法不公現象

政府依法行政是依法治國基本方略的具體體現，直接關系到政府公信力的強弱。一些地方政府依法行政還不完善，政府行為更多地體現出指令性特點。一方面，政府內部執法機制不健全，存在較大的法律缺位，政府在一些領域的行政行為無法可依，行政行為缺乏合法性基礎，執法混亂，政出多門，群眾受到多方檢查，無所適從；另一方面，一些地方政府的工作人員依法行政的意識淡薄，有法不依、執法不嚴、違法不究現象普遍存在，徇私枉法、執法犯法等濫用權力的行為屢見不鮮，以罰代法，以紀律處分代替法律制裁，漠視法律尊嚴的事例舉不勝舉。如上海“釣魚執法”事件，一直受到公眾的強烈質疑。司機孫中界本是好心搭載“路人”，卻被認定“非法營運”，遭遇“釣魚式執法”，孫中界憤而自斷指以證清白。該事件經《東方早報》等上海媒體報道后，引發網絡輿論、社會輿論的廣泛關注，原本一直存在的輿情和情緒被迅速激化，并通過網絡、傳統媒體對釣魚執法行為進行集體聲討，使得單一的輿情事件升格為公共輿論危機。

4.部分政府官員官僚主義作風嚴重，腐敗現象滋生

當前，部分政府官員官僚主義作風嚴重，存在不把公民作為平等主體看待，只唯上，不唯下，對人民福祉和民眾利益漠然視之的現象。如有些政府部門官僚作風明顯，面對民眾三番五次的質疑依然高高在上，置之不理；有的基層政府部門知情不報，對于公眾關心的重大突發事件和社會熱點反應遲緩，想方設法掩蓋問題，尤以責任事故居多。比如，2012年12月，山西潞安天脊煤化工集團發生苯胺泄露，污染物流入河北、河南境內，時隔5天后，長治市才以書面形式向江西省政府報告。部分政府官員把人民賦予的權力作為自己謀利的工具，濫用職權，貪污受賄。近年來官員腐敗與失范行為經網絡曝光現象頻繁出現，如周久耕事件、女檢察長豪車事件、鄱陽縣股長攜巨款外逃事件等，這些腐敗現象引發網民極大憤慨，嚴重影響了干群關系，導致部分官員在民眾心目中的形象大打折扣，同時也降低了民眾的政治參與熱情，致使政府公信力下降。

5.輿情理念陳舊，媒體素養不高

不少地方政府在網絡輿情管理中理念陳舊，遇到網絡負面言論，慣性思維就是封、堵、刪，這種陳舊的輿情理念不僅無助于事情的解決，還經常使政府處于網絡輿論的風口浪尖，降低了政府的公信力。當前地方政府一些領導干部抓經濟建設和運作行政資源的能力強，但與新媒體打交道的能力相對較弱，對新媒體始終是防范的、消極的、被動的，不懂得用現代的方式善待和運用新媒體。據重慶市2010年的調查，盡管干部整體上網率已超過90%，但多屬淺層單向觸網狀態，81%的人只是上網“看看新聞”，不會使用QQ等即時通信工具的達42.7%，對微博等社交網站完全不了解的達81.3%。⑤當前有些官員的網絡素養已無法適應時代發展的需要。

三、新時期提升地方政府公信力的基本思路

新時期提升地方政府公信力是一項系統工程，需要多管齊下，綜合治理。

1.堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序

第一，健全科學決策機制。科學決策要求決策的內容尊重客觀規律、符合當地實際、兼顧公平與效率，使各種有利的意見能夠融入決策，各類有利于正確決策的信息能夠進入決策過程，各種決策權力形成有效的制衡，各個決策主體的意志具有統一表達的機制，最終使公共利益在政策內涵中得到充分體現。堅持科學決策要科學評估決策的成本與效益，加強調查研究，全方位權衡決策的利弊得失，提高決策的預見性、科學性和有效性。第二，健全民主決策機制。健全民主決策機制要在健全聽證咨詢制度上下工夫，扭轉個別領導干部習慣于拍腦袋決策的現象。健全民主決策要拓寬民主渠道，突破“一言堂”，廣開言路，豐富民主形式，增強公眾參與度。民主決策要求公民個體充分參與行政決策過程，以保障決策結果具有最廣泛的民意代表性，這是科學決策和依法決策的基礎。第三，健全依法決策機制。依法決策是科學決策和民主決策的保障。健全依法決策機制，要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。要建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交討論。建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時做出決策但久拖不決造成重大損失和惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。

2.推進政務公開，增強公共政策制定透明度和公眾參與度

由于政府封閉而導致公民對政府不夠了解是引起公民對政府不信任的一個重要原因，政府行為的透明公開與政府的公信力是正相關的。政府應重視與公眾的互動關系，通過政府開放日、市長熱線、電子郵件等方式，加強與公眾的日常聯系。⑥政務公開與公眾參與是大勢所趨，互聯網的發展和信息社會的到來，為政務公開和公眾參與創造了條件。推進政務公開，要做好以下幾方面工作。第一，政府信息公開要堅持以公開為原則、不公開為例外，凡是不涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的政府信息，都要向社會公開。同時，對于公眾申請公開的政府信息，要在法定時限內予以答復，并做好相應的服務工作。第二，加強政府機構的對外信息發布工作。政府要通過公開的、制度化的傳播渠道，盡可能及時、準確地將有關政策、措施公之于眾。面對突發事件和熱點輿情，應在第一時間發出權威聲音，引導輿論。可以采取有新的進展就開新聞發布會的形式，調查和發布同時進行。第三，治理過程公開。政府運作要公開透明。在制定涉及公共利益的政策時，應該多問政于民，廣泛征求民意，在政府決策過程中設置聽證程序，使公眾對擬制定的決策有充分發表意見的機會。這樣就可以在很大程度上防止決策失誤，增強公眾對決策的認同感，減少決策執行的阻力。

3.加強行政問責制，完善政府績效評估制度

第一，加強行政問責。問責制是提高政府公信力的制度保障。一方面，行政問責能夠有效引導政府行為，促進政府積極地回應、滿足和實現公民的正當需求；另一方面，問責體現了對于政府失范行為的追究，要求政府承擔起所應承擔的道德、政治、行政、法律上的責任。⑦對于行政問責，要明確幾個問題。一要合理而明確地界定行政責任。行政問責要按照權責對等原則，進一步明確各級政府及職能部門以及每個職位的權力與責任。對于政府部門多頭管理的交叉點和分段管理中的盲點要予以明確，切實解決“都管都不管”的責任模糊問題。二要建立嚴密的問責程序。應逐步建立一套科學規范的行政問責程序，如提案、立案、調查、申辯、審議、決定、復議、申訴等，實現行政問責的制度化、程序化、規范化。三要推行問責啟動主體多元化。不能只是上級對下級問責，當有些人大代表、政協委員或者當監察審計機關提出問責建議時，都應啟動問責。新聞媒體、公民、法人和其他組織提出附有真實證據材料的舉報、控告時，同樣要啟動問責。四是問責內容應包括行政亂作為和行政不作為。應將行政領域中的決策、用人和公眾對政府服務的感受等作為行政問責的主要內容。不僅要對重大事故、群體性事件、突發事件的責任人問責，而且要對錯誤的行政決策問責；不僅要對濫用職權問責，而且要對故意拖延、推諉扯皮等行政不作為問責。第二，完善政府績效評估制度。政府績效評估制度是引導政府及其公務員樹立正確導向、盡職盡責做好各項工作的一項重要制度，也是實行行政問責制的前提和基礎。政府績效不彰是造成公民對政府不信任的重要因素。在內容上，政府績效日益從經濟發展轉向公共服務，如何滿足公民日益增長的公共服務需求、完善與優化公共服務供給也成為政府提升公信力的重要載體。要建立和完善政府績效評估指標體系，綜合設置體現經濟發展、社會進步、依法行政、資源與環境、行政成本與效益等的評價指標，在其中強化建立服務型政府的指標及權重，用相應的指標來傳遞建立服務型政府的深層理念。增加群眾對政府回應績效評估的權重，可以通過調查問卷、聽證會、座談會、網上評議等方式擴大群眾對政府回應績效的評估，充分聽取群眾的需求和建議。堅持內部評估和外部評估相結合，發揮第三方評估組織的專業性和客觀性，建立健全政府績效評估機制，樹立與科學發展觀相適應的政績觀。認真總結“目標管理”“效能建設”“行風評議”“市民評機關”等活動的實踐經驗，加強政策研究和宏觀指導，研究制定相關的法律法規，推進政府績效評估的法制化、制度化。

4.重視行政人員的行政倫理建設，塑造良好的形象

第一，加強行政倫理教育。行政人員是在公共領域活動的人，他們的道德素質決定了他們的行政效率。對行政人員進行倫理道德教育應采用正面教育與反面教育、普遍教育與重點教育、集體教育與個別教育相結合的方法，突出干部隊伍的清正廉潔教育、艱苦奮斗教育和人生觀、價值觀、道德觀、權力觀教育，增強他們自覺抵制拜金主義、享樂主義和極端個人主義等腐朽思想侵蝕的能力。第二，加強公共監督，通過公眾輿論壓力促使行政人員遵循行政道德。各級地方政府應更加廣泛、深入地開展“爭做人民滿意的公務員”活動，把評判權交給服務對象，進而使公務員面對公眾的公共服務需求時不懈怠。第三，推行公共服務承諾制，建立政府信用評價機制。樹立現代政府服務理念，以人民群眾的需求作為服務的出發點，對民眾需求和意見及時做出回應，重視回應的質量和效率⑧，打破單一的考核管理辦法，把誠信道德列入公務員考核標準，將誠信記錄作為公務員考核、任免的重要依據。

5.提高與媒體打交道的能力，建立良好的媒體公共關系

在互聯網輿論推動下，新聞傳播走向開放、透明已經成為不可逆轉的趨勢，學會與媒體打交道，應該成為政府部門和官員的必修課。第一，建立良好的媒體公共關系。建設政府公信品牌需要在政府、媒介之間建立良性的互動機制。政府通過政務公開、主動接受監督等方式，樹立和維護自身的形象；媒體通過對政府和公眾交往的事實報道和意見參與，彰顯和激勵政府公信，揭露和批評與之相悖的無信和失信現象，推動和傳播政府公信形象。因此，政府要熟悉媒體，選擇適合自己并具有一定公信力和影響力的媒體作為交流對象，主動培養與媒體間的感情。可以通過適時舉辦新聞發布會、通氣會、吹風會、座談會、集中報道等活動，與媒體建立相互信任與合作的關系。第二，理性看待新媒體言論。從報紙、廣播到電視、互聯網，再到今天的微博、微信，社會傳播媒介越來越豐富，傳播工具也越來越平民化。《中國新媒體發展報告（2011）》藍皮書認為，中國已成為世界新媒體用戶第一大國，網絡輿論在近七成的事件中起到了推動政府解決問題的正面積極作用，且已經成為中國社會中的一股重要的“主流”積極力量。在這個人人手中都握有麥克風的時代，受眾即傳播者，信息的傳播與接收幾乎同時發生，這使得信息的傳播非常迅速，也使得新媒體的言論良莠雜陳。古有“民可使由之，不可使知之”、“防民之口，勝于防川”的封建意識和陳腐觀念，近有“跨省追捕”、“報道‘天價煙被停職”的愚蠢行為和沉痛教訓。輿情不是敵情，需理性看待新媒體言論。第三，掌握必要的媒體應對原則和技巧。面對新媒體的發展，政府要通過爭奪傳播、輿論主導權，提升政府網絡輿論應對能力和溝通技巧來提升政府公信力。在應對媒體的時候，語氣要堅決，表態要清晰，方式要簡潔實用，在敏感問題上對媒體的回應尤其要簡短適度。具體的原則和技巧還有很多，比如講成就要留有余地，講問題要辯證客觀，不講空話、過頭話，防止簡單化、片面性等，但是，最根本的要求還是“不說假話”“說好真話”。

注釋

①石奎：《政府協調：“政治信任”的應然之舉》，《學習論壇》2013年第4期。②人民網輿情監測室：《網絡輿情熱點面對面》，新華出版社，2012年，第6頁。③汝信、陸學藝、李培林：《2005年：中國社會形勢分析與預測》，社會科學文獻出版社，2004年，第297頁。④Joseph S.Nye Jr.，ZELIKOW P D，KING D C.Why People Dont Trust Government[M].Cambridge，M A：Harvard University Press，1997：1—3.⑤黃豁、季明、李舒：《基層干部執“網”能力多面觀》，《黨政論壇》（干部文摘）2011年第12期。⑥張成福、孟慶存：《重建政府與公民的信任關系——西方國家的經驗》，《國家行政學院學報》2003年第3期。⑦張成福、邊曉慧：《重建政府信任》，《中國行政管理》2013年第9期。⑧陳文權、余雅潔：《網絡環境下服務型政府建設的回應性及路徑研究》，《中國行政管理》第7期。

責任編輯：浩淼思齊