中國低碳發展公眾參與的五大戰略

李國平+陳曦

摘要：低碳發展公眾參與是踐行低碳發展的有效途徑和必然選擇。引導公眾參與低碳發展可實行五大戰略：1.利益激勵戰略：用補貼、稅收等經濟手段，激發公眾自覺自愿參與低碳發展的積極性，調動市場力量，鼓勵低碳生活；2.文化引導戰略：通過媒體宣傳、輿論引導、科普教育、專業培訓、公益活動、榜樣示范等多種途徑，引導公眾樹立低碳意識，培育低碳文化；3.立法保障戰略：以法律、法規的強制性明確公眾參與低碳發展的權利、范圍、形式和程序等；4.政治參與戰略：在低碳發展相關政策的制定過程中引入政治參與，從參與內容、參與主體、參與渠道和參與保障等方面入手，完善決策機制；5.社會協同戰略：重視NGO作用，加大對NGO的培育和扶持力度，提倡社會監督，發揮社會力量。

關鍵詞：低碳發展；公眾參與；宏觀戰略；中國

中圖分類號：F205文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）12-0036-05

一、引言

氣候變化是人類共同面對的全球性環境問題，已經造成了生物多樣性消失、物種加速滅絕、土地退化和沙漠化加劇、水資源危機、森林資源破壞、海洋環境惡化和污染等一系列問題。以1972年第一屆聯合國環境會議的《聯合國人類環境宣言》和羅馬俱樂部的《增長的極限》為起點，全球范圍展開了一系列關于應對氣候變化和保護生態環境的討論。1992年，《聯合國氣候框架公約》首次提出全面控制二氧化碳等溫室氣體排放。2008年，聯合國環境日的主題為“轉變傳統觀念，推行低碳經濟”，低碳發展成為引領經濟向綠色轉型的重要命題。

我國作為經濟總量大國和貿易大國，碳排放與人口規模、經濟規模、制造業產值、能源使用量在占世界總量中的比重是不相稱的。維護國際形象和樹立國家公信力，優化調整經濟和產業結構，解決能源供求矛盾，保護環境和控制污染等現實壓力都要求我國走可持續的低碳發展之路。因此，低碳發展公眾參與，作為公眾參與的一種嶄新形態，是我國經濟發展轉型升級的有效路徑和必然選擇。

低碳發展公眾參與的概念內涵。公眾參與一般指社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體，在其權利義務范圍內有目的的社會行動。傳統的公眾參與是一種政治概念，被理解為公眾對公共事務的參與治理，強調公共機構和公眾在參與過程中的互動性。低碳發展的有效推進，仰仗于有序的公眾參與，公眾的低碳生活方式和消費模式對低碳城市建設和低碳經濟發展有著十分重要的意義。在低碳發展中，公眾既是“政策參與者”，更是“低碳實踐者”。公眾參與不僅局限于狹義的政治參與，還包括公眾自發地響應政府號召，踐行低碳生活和生產這種非低碳發展公眾參與的行為主體。低碳發展公眾參與涉及個人、企業、政府、相關組織和機構等多重主體，各主體之間相互制約、彼此影響，共同推動和落實低碳發展。一方面，低碳發展公眾參與是公眾的個體參與行為，個人在生活領域中通過綠色消費、綠色出行等行為落實低碳發展；在生產領域，個人的行為方式和消費選擇促進了企業的綠色生產；通過影響擴散和示范效應，公眾將低碳發展公眾參與的理念和實踐逐步擴展；公眾主動參與可提升社會監督水平，形成自下而上的行動機制。另一方面，低碳發展公眾參與是公眾的組織化參與行為，政府以激勵、引導和約束等手段來促使公眾參與低碳發展，相關組織和機構在發揮政府和公眾之間橋梁作用的基礎上，通過宣傳、教育等活動方式，對公眾的行為方式和意識理念產生影響。

低碳發展公眾參與的宏觀戰略框架。在達成低碳發展公眾參與的廣泛共識，明確了低碳發展公眾參與的概念內涵和行為主體后，為落實低碳發展公眾參與，本研究從政府角度出發，提出制定利益激勵戰略、文化引導戰略、立法保障戰略、政治參與戰略和社會協同戰略等五大戰略，以指導全社會通過不同領域和不同途徑共同投身低碳發展公眾參與（參見圖1）。

二、戰略之一：利益激勵戰略

利益激勵是低碳發展公眾參與最為直接的驅動力。在市場經濟條件下，經濟手段是用途較廣的激勵方式之一。引入市場化的激勵機制，通過稅收、補貼等經濟手段的激勵作用，激發公眾自覺自愿參與低碳發展的積極性，培養公眾踐行和參與低碳發展的主角意識，調動市場力量，鼓勵低碳生活，是低碳發展公眾參與總體戰略中不可或缺的一部分。

隨著社會經濟的不斷發展，生態破壞和環境污染等問題日益嚴重，人們對于經濟發展的“外部性”愈發敏感。在低碳發展公眾參與過程中，由于“外部不經濟性”的存在，參與者的利益不能得到有效保障，損害他人利益的行為也沒有得到相應的處罰或制裁，在一定程度上影響了公眾踐行低碳生活的積極性。因此，如何解決“外部性”已經成為當前低碳發展的重大問題之一。在各國的實踐探索中，經濟激勵機制不失為一種合理有效的解決手段。

利益激勵戰略意在調動市場力量，以經濟手段平衡公眾參與低碳發展的額外經濟開銷和物質享受損失，從而幫助公眾尋求并建立低碳行為和經濟利益的平衡。建議以經濟手段對低碳發展參與者的低碳行為以適當的獎勵和補償，將物質激勵和精神激勵相結合，針對不同行為主體提出不同的具有針對性的激勵機制。與此同時，從經濟約束的角度出發，適當考慮負向激勵作用，對“高碳”行為和“高碳”生活方式實行一定的處罰和制裁，通過經濟手段和市場機制的調節和控制，鼓勵公眾踐行低碳發展。

通過經濟利益手段激勵公眾參與低碳發展應遵循以下基本原則：第一，效率與公平相結合，消除公眾在參與低碳發展實踐活動中的抵觸情緒，形成和諧的社會關系，為低碳發展提供良好的基礎；第二，市場行為與政府管理相結合，簡單地引入市場機制可能會導致“市場失靈”，適當加入政府的宏觀調控，可保障經濟激勵手段的有效運行；第三，制度與技術相結合，在制定利益激勵戰略的同時，不應忽略技術水平，低碳發展的先決條件是低碳技術，應在現有的低碳技術基礎上建立適當的公眾參與制度。

在兼顧上述基本原則的前提下，結合我國低碳發展的實際情況，合理選擇激勵途徑。第一，豐富財政補貼形式，從投資、生產層面鼓勵企業進行低碳生產，降低成本，提高企業的經濟效益，在消費層面對普通公眾的低碳消費和購買行為予以補貼，促進個人生活方式的低碳化；第二，調整稅（費）收政策，強制征收碳排放稅（費），加強碳排放有關稅種和相關費用的懲罰功能，并減免個人和企業與低碳行為有關的稅（費）種，促進企業選擇低碳技術生產，促使公眾自覺選擇低碳生活方式；第三，加大政府在綠色低碳方面的購買性支出，增加節能減排設施建設投入及相關科技研發投資，加大低碳購買行為，影響消費者和企業的決策方向；第四，推行低碳指向的金融措施，通過低息或免息貸款，降低生產成本，鼓勵消費，保證公眾的低碳生產生活需求。

三、戰略之二：文化引導戰略

低碳發展不僅需要技術、資金及制度的保障，更需要培育社會文化。低碳發展各個層面的活動都屬于人的行為，人的行為必然會受到價值觀、思想意識、行為習慣和習俗、教育背景等文化層面的因素影響，因此，構建低碳文化體系是低碳發展公眾參與的基礎之一。在價值取向上，要崇尚低碳綠色，引領公眾走低碳環保的發展之路；在生存態度上，要認同低碳環保，樹立不損害生態環境以及他人生態利益的生活觀念；在行為方式上，要推行適度消費，堅持理性的消費行為方式，身體力行落實低碳行動。要通過倡導低碳文化，引導公眾全面、深入地參與到低碳發展實踐的各個領域。第一，發揮文化導向功能，引領社會形成低碳文化氛圍，使公眾有序地參與到低碳發展的實踐活動之中；第二，形成低碳發展共識，樹立統一的低碳發展目標；第三，建立低碳道德準則，發揮文化約束功能，彌補法律法規的不足；第四，拓展文化帶動作用，豐富低碳文化載體種類，增強低碳文化的感染力及傳播力。

在文化引導戰略中，可通過媒體宣傳、輿論引導、科普教育和公益活動等方式，在全社會樹立低碳生產和低碳生活的價值理念，注重引導公眾參與低碳宣傳，通過各類渠道，讓更多個體和組織由低碳宣傳對象變為主體，最終實現人人踐行低碳發展、人人參與低碳宣傳的公眾參與目標。

四、戰略之三：立法保障戰略

民主社會，法治先行。在低碳發展公眾參與中，法律發揮著不可替代的行為約束、權益保障作用，是規范公眾參與方式、實現有序參與的保證，是制定與低碳相關的政策和規劃的基礎。將踐行低碳理念、參與低碳發展作為公眾的義務予以規定，可借助法律的強制手段扭轉公眾對低碳理念接受不足的局面，使人們樹立“高碳違法”意識，使全社會認可低碳發展，積極參與低碳實踐。與低碳義務相對應，賦予公眾充分的權利，包括知情權、參與權、訴訟權、賠償權、檢舉權、控告權、批評權、建議權、受教育權和結社權等，給予公眾表達利益訴求、獲取低碳信息及教育的途徑，促使政府的決策和治理活動由封閉走向開放，形成對公共權力的有效制約，提高行政決策的科學性和正當性。

立法保障戰略的實施可通過修訂現有環保法律，將低碳發展的公眾參與納入到環保公眾參與中去，在現有的環保法律體系中開辟和擴展低碳發展公眾參與的內容，加強低碳發展公眾參與的相關法律制度建設。立法機關應向公眾公開低碳立法規劃、立法計劃及法律草案條款，并對公眾的意見和建議進行反饋；在肯定公眾參與低碳發展的基礎上，建設低碳環保的公益訴訟制度，賦予公眾及其團體對阻礙低碳發展、侵害公眾參與權等行為提起訴訟的權利；當公眾在低碳相關權益受到侵害時，通過司法或行政的手段，保障權利的行使，落實公眾參與低碳發展的司法救濟制度，進一步完善人民代表大會、政協會議和信訪制度。通過上述手段的實施，最終實現公眾參與由法律強制向公眾自覺的過渡。

五、戰略之四：政治參與戰略

政治參與戰略的重點在于參與低碳發展相關政策的制定。在低碳發展相關政策的制定過程中引入政治參與，發揮專家作用，完善決策機制，不僅有利于提高政策的民主性和科學性，還有利于提高政策質量和政策可接受性，推動政策順利、有效地執行。鑒于目前我國低碳發展相關政策制定中存在隨意性、反復性和不一致性及政策執行和政策目標實現難度大等問題，低碳發展相關政策制定中的政治參與戰略尤為重要。

政治參與戰略的推進需要構建實現參與戰略的參與機制。引入參與主體、參與內容、參與途徑和參與保障四個維度的內容，并與政治參與的內涵（即“誰參與”、“參與什么”、“如何參與”）相契合，可更好地貫穿公共決策分析的全過程。

第一，參與內容。主要是低碳發展相關政策的制定。低碳政策框架主要涉及發展非化石能源、節約能源和增加碳匯等三個方面。為優化能源結構，我國制定了促進可再生能源和核能發展的中長期規劃，形成了由產業發展、投資、價格、稅收等組成的政策框架；節能政策體系以約束性節能目標、節能目標分解以及節能目標責任制實施為核心，指導具體的節能行動；在碳匯方面，明確強調我國必須把發展林業作為應對氣候變化的戰略選擇，并發布《應對氣候變化林業行動計劃》。因此，低碳發展政治參與戰略的參與內容就是發展非化石能源、節約能源和增加碳匯方面的政策制定與優化。

第二，參與主體。即“誰參與”的問題。鑒于低碳發展政策的專業性和復雜性，在低碳發展政治參與領域，普通公眾參與政策制定的可能性和可行性較小，而相關專家和學者參與政策制定則是可行的，也是必要的。因此，在現階段，我國低碳發展政治參與的主要主體是專家和學者。在發揮專家和學者作用的同時，應當注意防范和避免其在決策制定過程中出現專家被俘、專家專制、專家越位等問題。

第三，參與途徑。即“如何參與”的問題。對于一般的社會參與而言，理論和實踐中的參與渠道多種多樣。然而，由參與內容和參與主體決定，低碳發展公眾參與的參與渠道主要是適合于專家和學者的專家論證、座談會、論證會、聽證會、技術咨詢和試點操作等。針對目前低碳發展政策制定和執行過程中存在的問題，要更好地發揮專家和學者的作用，就要提高具體參與途徑的可選擇性、可達性和暢通性，并鼓勵和激發實踐中的參與模式創新。

第四，參與保障。參與保障是政治參與的外在環境，也是政治參與順利進行的前提。社會參與的順利進行和有效實現，依賴于參與的基礎性制度、體制和程序性制度以及支持性保障要素。參與的基礎性制度、程序性制度和支持性要素構成了制度、組織、程序、資金、人才和技術等6類保障。它們共同構成了提高低碳發展相關政策的科學性和民主性，提高政策質量和政策可接受性，使政策順利執行并實現政策目標的政治參與保障體系。

六、戰略之五：社會協同戰略

社會管理社會化、主體多元化是社會發展的必然趨勢。在低碳發展進程中，只有政府、企業、公眾、媒體、專家學者等多主體通力合作、協同一致，才能夠實現公共管理事務效益最大化，實現公共資源的整合和優勢互補，達到“共贏”的目的。社會力量的參與和政府部門的引導是推進低碳發展兩個相輔相成的方面，我們提倡社會監督，發揮社會力量，可改變以往政府承擔所有責任的傳統管理方式，走出一條由政府主導的、遵循市場規律的、擁有廣泛公眾參與的低碳發展道路。

在各種社會力量中，NGO具備推動公眾參與、維護公眾權利的專業能力和人才隊伍，是連接政府決策與民意之間的橋梁和紐帶。在踐行低碳發展公眾參與理念的過程中，NGO對公眾參與的推動作用主要體現為三個層次：第一，通過宣傳普及、教育培訓、組織活動等途徑提高公眾在低碳發展中的主體意識，影響、帶動公眾形成低碳理念，為公眾的低碳生活方式提供示范；第二，作為公眾利益的代言人，從公益的角度采取行動，承擔公眾與政府部門的溝通和協商職責，實現公眾與政府的互動，推動政府做出有利于公眾參與和低碳發展的決策，并提供多樣化社會服務；第三，作為獨立主體為公眾和政府提供第三方視角的調研報告和議案，通過提供服務與智力決策拓展公共空間，優化其他社會力量和公眾參與低碳發展的平臺，提供社會監督。此外，NGO在發揮上述作用的過程中，還具有靈活、高效的特點，在組織結構、活動形式上具有很大的彈性，可以根據不同的條件、情況靈活調整工作布局和步驟，具有政府機關無法比擬的優勢?？梢?，NGO既是低碳發展的參與主體，也是溝通協調其他主體的關系、實現多方協同的關鍵力量。

在低碳發展中應積極引入以NGO為代表的社會力量，重新認識NGO等社會組織在促進低碳發展公眾參與中的作用，增強對社團組織的信任、領導和扶植，為社團組織的發展創造更大的空間，開發其潛在的社會協同資源。

首先，建立健全社會組織“孵化”機制，積極建設各種公共服務平臺，進一步完善社會管理多元化架構，充分發揮各種社會組織、各方社會力量的協同、互補作用，通過整合政府和媒體、NGO、專家等社會力量，建立健全信息發布、民意表達、績效評估、獎懲問責機制，推進公眾參與低碳決策程序的法定民主程序的制定，賦予公眾參與低碳發展的制度化渠道，為低碳的公眾參與營造全社會共同關注的氛圍和良好的制度環境。

其次，倡導社會監督，保障公眾對低碳發展的知情權、參與權與監督權，促進低碳行政執法人員依法履行職責，提高低碳管理的質量和效率，通過社會監督活動提升公眾對政府部門決策的參與熱情，提高社會主體表達利益訴求、就公共事務進行協商談判的能力，推動公眾意識的覺醒，打造有利于公眾參與低碳發展的社會軟環境，促進經濟社會進步與低碳發展互惠共贏。

最后，通過職能轉移、放松管制、能力建設、財政支持、購買服務等方式培育和促進NGO的發展，進一步改革社會團體登記管理制度，給予其更大的發展空間，并積極與NGO開展合作。

圖2社會協同戰略框架圖七、結語

低碳發展是全社會的共同事業，從理念到行動都需要各個行為主體的共同參與。制定低碳發展公眾參與的宏觀戰略，對實現全社會“參與低碳發展，踐行低碳生活”的美好愿景具有很強的現實指導意義。誠然，在低碳發展公眾參與的宏觀戰略指導下，如何有序推進、全面落實低碳發展公眾參與，還需要更多深入思考和創新實踐。例如，如何加快公眾參與法制建設，如何編制公眾參與推動規劃，如何創新經濟利益激勵途徑，如何加大低碳宣傳教育力度，如何倡導社會力量協同參與，以及如何推動公眾參與試點建設等，都是需要進一步探討的問題。

參考文獻

[1]政府間氣候變化專門委員會（IPCC）.政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第四次評估報告[R]，2007.

[2]國際低碳經濟研究所.中國低碳經濟發展報告2014[R].2014.

[3]蔡昉，都陽，王美艷.經濟發展方式轉變與節能減排內在動力[J].經濟研究，2008，（6）：4—6.

[4]懷鐵錚.低碳化：中國的出路與對策[M].北京：人民出版社，2013.

[5]辛章平，張銀太.低碳經濟與低碳城市[J].城市發展研究，2008，（4）：98—102.

[6]清華大學氣候政策研究中心.中國低碳發展報告（2014）[R].2014.

責任編輯：曉立