完善我國大氣污染防治強制減排措施的法律思考

屈茂輝+章小兵

摘要：設置大氣污染防治強制減排措施的法理基礎是國家環境保護責任、公民社會義務、生態中心主義等理論。我國應以《大氣污染防治法》的修訂為契機，對大氣污染防治強制減排措施體系進行完善。具體路徑包括以生態中心主義倫理觀統領環保立法，切實推進常備性強制減排措施的落實，增設宏觀強制減排措施并增強其約束力，對微觀強制減排措施進行精細化設計，合理配置執法自由裁量權，建立后續連鎖反應的反饋和應對機制等。

關鍵詞：大氣污染；強制減排；法制完善

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）12-0062-03

大氣污染是粗放型生產生活方式的負外部效應的集中表現。近年來，城市中心區域頻繁發生的大氣重污染現象，學界稱之為霧霾公害。大氣污染防治是一個嚴峻的社會問題，必須在法治的軌道內加以考察和應對。我國應以《大氣污染防治法》的修訂為契機，完善大氣污染防治強制減排措施體系。這對于落實黨的十八屆四中全會作出的全面推進依法治國的重大決策，對于加快生態文明建設，推進美麗中國建設等，都具有重要意義。

一、我國大氣污染防治強制減排措施的現狀我國大氣污染防治法律體系是在改革開放中逐漸形成和發展起來的，并隨著我國環境治理側重點的變化而不斷得到修正。我國目前關于大氣污染防治強制減排措施的法律規定比較分散，并帶有強烈的實踐色彩。改革開放以來伴隨著經濟的高速發展，我國大氣污染問題日益嚴重，國家先后頒行了《大氣污染防治法》《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》等法律，規定了許多大氣污染防治強制減排措施。近年來由于大氣污染狀況發生變化，出現了污染疊加化、復合化現象，二次性光化學污染現象加劇，大氣中PM2.5等細顆粒物濃度增加，所以由政府在法律框架內采取及時果斷的行政處置措施成為當前大氣污染防治的常見做法。國務院以及一些地方政府已頒布了許多行政規范性文件如《大氣污染防治行動計劃》《北京市2013—2017年清潔空氣行動計劃》《河南省藍天工程行動計劃》等，同時采取了多種措施，積極改善空氣質量。從現有法律、法規和行政規范性文件來看，我國已經形成了大氣污染防治強制減排措施的基本框架。

1.宏觀強制減排措施和微觀強制減排措施

這主要是從強制減排措施發揮作用的領域的角度進行的分類。宏觀強制減排措施主要從工業生產和能源消耗的宏觀生產過程入手，力求實現對污染的前端控制和過程防治，促進低碳、清潔生產。宏觀強制減排措施的適用往往具有普遍性。此類措施主要包括強制環評、“三同時”、區域限批、污染物總量和排放過程控制、排污收費、煤炭行業強制脫硫除塵、污染工藝和設備強制淘汰等。微觀強制減排措施主要對工業生產和經濟運行的細節進行具體管控，對各個經濟領域的生產主體和生產過程進行直接調控，針對個別生產主體的具體污染行為進行直接控制。此類措施主要有罰金、責令停產停業、責令減排停排、查封扣押設備設施、要求建筑施工防塵、進行機動車（船）檢測和燃料油限制、禁燒特種物質等，其適用具有個別性和末端控制、事后補救的特點。

2.常備性強制減排措施和臨時性強制減排措施

這主要是從強制減排措施發揮作用所持續時間的角度進行的分類。常備性強制減排措施是各類環保規章、地方性法規和行政規范性文件等對法律規定的各類強制減排措施的具體落實。在當前霧霾肆虐的背景下，我國很多法律、法規和行政規范性文件都對城鄉規劃、產業結構升級、能源消耗控制、工業生產減排、機動車管理、建筑施工防塵、城市管理等方面規定了大量常備性強制減排措施。臨時性強制減排措施主要是在大氣重污染等突發氣象條件下，為了維護社會秩序、保障居民健康而采取的臨時應急措施，如各地普遍頒行的大氣重污染應急預案中規定的停產、停工、停放、停燒、機動車輛限行、道路灑水等。

二、我國大氣污染防治強制減排措施體系的缺陷

從環境法基本原理和當前霧霾肆虐的狀況來看，我國現有大氣污染防治強制減排措施存在許多瑕疵和缺陷，主要表現在以下五個方面。

1.措施設計的重心偏離實踐需求

雖然我國環保法秉持生態保育和污染治理并重的立法理念，但現實中各方利益博弈使得環境保護往往讓位于短期經濟發展需要，由此導致大氣污染防治措施的重心偏離了實踐需求。如《大氣污染防治法》側重于事后補救性的微觀強制減排措施，而對具有事前控制性的宏觀強制減排措施規定較少。該法賦予行政機關對企業能源消耗和生產過程的管控權十分有限，缺乏對污染產生的源頭進行深層次治理的法律手段，使污染防治措施總體上重在治標，難以治本。目前的霧霾治理實踐中，許多地方政府都在一定程度上存在治理短期化的行為傾向，治理重點偏重于機動車輛和建筑揚塵的臨時管制，臨時性強制清理露天燒烤攤點，或者采取購置霧霾炮、人工降雨等非常規措施，而常備性強制減排措施的制度建設和執行力度均顯不足。這種運動式、間歇式治理只能暫時緩解霧霾的嚴重程度，卻不能從根本上消除霧霾。

2.宏觀強制減排措施較少且缺乏約束力

我國《大氣污染防治法》規定的宏觀強制減排措施不僅數量少，而且缺乏關于法律責任的規定。大氣污染具有較強的物理流動性，需要大范圍、跨區域、多部門聯合治理，但《大氣污染防治法》第18條對跨區域聯合治理的規定僅限于燃煤造成的酸雨和二氧化硫污染的區域控制，對其他污染物形態缺乏規定，難以解決近年來頻繁出現的霧霾問題。從宏觀上看，霧霾治理亟須規劃先行，但各級地方政府制定規劃時應如何確保和體現環保利益優先的理念，以及違反規劃會導致怎樣的法律責任，對此《大氣污染防治法》都缺乏規定?！洞髿馕廴痉乐畏ā返?9條雖然規定了生產技術和設備的強制淘汰制度，但缺乏對該制度如何落實以及相關法律責任的規定，導致法律規范缺乏強制執行力。

3.微觀強制減排措施涵蓋范圍狹窄

我國《大氣污染防治法》對微觀強制減排措施主要采取分類列舉的方式，這種概括性列舉過于粗疏，涵蓋范圍狹窄，容易出現法律漏洞。2000年《大氣污染防治法》修訂后，該法的治理重點在于控制煤炭能源消耗造成的污染，但隨著我國能源結構的變化，石油能耗增加所造成的直接污染以及間接造成的細顆粒物污染日趨嚴重，而該法沒有規定石油能源利用過程中的清潔生產和環境保護義務，對石油能耗的污染控制也僅限于機動車（船）污染治理。近年來隨著我國房地產行業的快速發展，建筑施工揚塵成為誘發霧霾天氣的重要因素，但《大氣污染防治法》第43條對建筑施工領域大氣污染防治的規定過于簡單，不適應建筑行業快速發展的現實。機動車輛限行是一項經實踐證明行之有效的霧霾治理措施，但現行《大氣污染防治法》對此未作明確規定，導致該措施的合法性備受質疑。

4.執法自由裁量權過大

目前，除大氣重污染應急預案中規定的臨時性強制減排措施較為明顯地體現了比例原則，對執法自由裁量權進行了明確約束外，其他關于霧霾治理的規范性文件以及我國《大氣污染防治法》中都沒有對強制減排措施的執法裁量權作出規定，沒有區分不同主體在責任能力上的不同，沒有區分生產行為和生活行為在污染能力上的不同，也沒有區分歷史原因造成的存量污染、當前生產行為造成的新增污染以及多主體造成的疊加性污染的具體防治，對這些問題的解決完全由執法人員自由裁量。立法的高度概括性導致實踐中關于霧霾治理的執法自由裁量權過大，執法不透明、執法回避和選擇性執法現象勢必多發，影響執法力度和執法效果。

5.缺乏對后續連鎖反應的反饋和應對機制

大氣污染防治強制減排措施的實施對社會生產生活會帶來怎樣的連鎖反應，是一個必須慎重考慮的問題。當前各地大氣污染防治中的許多治理措施都表現出使復雜問題簡單化的傾向，指望一禁了之、一限了事而不考慮措施的實施后果及其可能的連鎖反應，也缺乏信息反饋和應對機制。例如，為了應對霧霾天氣，一些地方規定暫停建筑施工作業，但由此可能導致建筑行業資金鏈斷裂、施工緊張，工期拉長還會產生沉沒成本效應等，這就極易導致施工方規避監管、繼續施工。這種對大氣污染防治強制減排措施的簡單執行實際上是一種“懶政”，其不但不能合理發揮強制減排措施的功效，還會誘發利益相關者采取機會主義行為而規避環保法規則，從而使污染治理效果落空。

三、完善我國大氣污染防治強制減排措施的路徑

實施大氣污染防治強制減排措施是進行大氣環境保護的重要一環。我國應當以《大氣污染防治法》的修訂為契機，對大氣污染防治強制減排措施體系進行改進和完善，加強相關制度建設，為大氣污染防治提供有力的法制保障。具體可以從以下六個方面著手。

1.以生態中心主義倫理觀統領環保法制建設

從國際環保發展史來看，環保理念的準確定位對環保法的實施和成效有重要影響?！抖砹_斯聯邦環境保護法》把生態安全保障規定為首要原則，該法在國際環保法領域產生了很大影響。我國2014年新修訂的《環境保護法》中明確增加了生態文明建設目標，實現了環保理念的重大演進。我國《大氣污染防治法》的修訂也應當全面貫徹生態文明建設理念，把發展低碳經濟、推進生態文明建設、實現經濟社會發展轉型升級作為目的條款規定在總則中，以生態中心主義倫理觀統領大氣污染防治強制減排措施體系建設，從而消除大氣污染防治措施重心偏離的制度根源。

2.切實推進常備性強制減排措施的落實

臨時性強制減排措施的目的是在大氣重污染氣象條件下緩解霧霾等現象，其重在治標，而要根除大氣污染，就必須依靠常備性強制減排措施的落實。地方政府必須跳出治理行為短期化的窠臼，從生態文明建設的層面高度重視大氣污染防治，建立和落實多個行政部門協調、聯動開展污染防治的工作機制和目標責任制，保證在產業結構升級、能源消耗控制、工業生產減排等方面貫徹落實法律規定的常備性強制減排措施，推進低碳生產、清潔生產，從根源上解決大氣污染問題。對于經過實踐檢驗行之有效的臨時性強制減排措施，如機動車限行、建筑揚塵管制等，應當及時通過立法予以固定，保障其實施制度化、常態化。

3.增設宏觀強制減排措施并增強其約束力

我國《大氣污染防治法》應當加強對能源消耗和生產過程的控制與管理，應當要求各地在城鄉規劃和產業布局中增強對環保元素的關注，增設大氣污染防治宏觀強制減排措施，優化人口與資源的空間布局和密度，促進清潔生產，防止和減少污染?！洞髿馕廴痉乐畏ā窇攺娭菩砸幎ǜ鞯卦诔擎偦ㄔO中必須配套規劃相應的綠地面積，合理疏導工商業布局，在主城區限制煤炭等高污染能源的使用，推廣清潔能源，提高公共交通的發展比重等。在強制淘汰落后生產技術、設備和產能的同時，《大氣污染防治法》還應當明確規定禁止被淘汰技術和產能向欠發達地區和農村轉移。實踐證明，跨區域聯合防治是行之有效的大氣污染治理舉措，我國《大氣污染防治法》應當將其作為重要的宏觀強制減排措施加以規定。同時，該法應當增強宏觀強制減排措施的制度剛性，增加規定不實施該類措施的法律責任，切實增強該類措施的約束力。

4.對微觀強制減排措施進行精細化設計

我國《大氣污染防治法》應當根據點源污染和面源污染的不同特點，針對污染物種類、來源和排放量的不同，對大氣污染防治強制減排措施進行精細化設計。對于污染源的種類，該法可以列舉能耗源、工業源、揚塵源、機動車發動機源、城鄉生活源、其他污染源六大類，在每一大類內部再進行細化列舉，如能耗源可以再細分為煤炭、石油、天然氣等，工業源可以再細分為鋼鐵、水泥、火電、化工等行業。在擴大污染源涵蓋范圍的基礎上，該法可以根據不同行業的特點規定相應的微觀強制減排措施。如增加對石油產品生產和利用過程中大氣污染防控的義務性規定，強制性規定燃油品質升級義務，明確機動車限行的法律依據，提高發動機環保技術標準，對建設工地集中區域實施重點管制，由行業主管部門強制推廣綠色施工流程標準和環保建筑技術等。各地在強化二氧化硫、氮氧化物等傳統污染物防控的同時，還應根據環保部2012年發布的《環境空氣質量標準》，加強對PM2.5等細顆粒物污染的治理。

5.合理配置執法自由裁量權

《大氣污染防治法》應當通過明確的條文，限制執法自由裁量權，對不同主體的責任能力、不同污染因素及其對居民生活的影響程度等進行綜合評估，合理配置強制減排措施的實施梯度和力度。應當區分重點治理區域、重點治理對象和一般治理區域、一般治理對象，確定治理順序并逐次推進，根據污染嚴重程度合理配置執法資源和強制減排措施。應當重點治理生產行為，強化政府和大型國有企業、重點污染企業的強制減排責任；設立污染治理黑名單和白名單制度，重點治理黑名單企業，鼓勵黑名單企業通過技術升級改造等進入白名單行列。應當分別治理歷史原因造成的存量污染、疊加污染與現實原因造成的增量污染：對于疊加污染，政府應當合理引導企業外遷，降低污染物的空間分布密度；對于存量污染和增量污染，應當責令企業限期治理，也可以允許企業以排污權交易等方式逐步減少污染物排放，最終實現消除污染的目的。在生活污染治理方面，應當在合理考慮居民生活忍受度的基礎上，提倡和推廣綠色、低碳生活方式。

6.建立后續連鎖反應的反饋和應對機制

各地在強制減排措施的實施過程中，應當充分考慮不同情勢下不同措施的作用結果及其連鎖反應，及時對各項強制減排措施的實施效果進行跟蹤評估，對實施中出現的問題及時進行反饋、總結并出臺新的應對措施，實現對權利義務關系的動態調整。應當通過建立妥善的反饋—改進機制，促進大氣污染防治制度建設。如在建筑施工領域，可以由行業主管部門引導合同當事人協商確定霧霾治理義務和責任分擔，減輕或者免除施工方因霧霾期間停工停產而導致的延遲完工責任。應當大力發展公共交通，緩解出行壓力。同時，可以限制以戶為單位的私人機動車保有量，使所有社會成員公平負擔交通污染責任。在限行的同時，應當對被限行車輛實施減免稅費等待遇。在產業布局調整中，應當合理確定企業的社會責任邊界，要求企業負擔超出其能力范圍的社會責任，如因治理污染需要而要求企業整體外遷時，行政機關應給予合理的經濟補償。

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責任編輯：鄧林