黃河下游灘區移民搬遷問題研究

河南省社會科學院課題組

摘要：黃河下游灘區移民搬遷，事關黃河長久安瀾和下游防洪安全，對黃河灘區實現全面建成小康社會目標具有重要意義。當前，黃河下游灘區移民搬遷具有特殊性、復雜性和艱巨性等鮮明特點，同時也面臨建設用地指標難以解決、遷建資金難以落實、基礎設施建設難以配套、搬遷補償標準難以提高等諸多問題。實施黃河下游灘區移民搬遷，應堅持以工業化、信息化、城鎮化和農業現代化協調發展來促進農民生產生活方式轉變、生活質量和收入水平提高、長遠生計保障的總體思路；在安置方式上，嘗試城市近郊移民安置、產業移民、中心城鎮移民、本鄉本縣就地安置等多種方式；完善移民搬遷政策法規，加快完善灘區移民搬遷的體制機制。

關鍵詞：黃河下游灘區；移民搬遷；安置方式

中圖分類號：D632.4文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）12-0080-05

黃河下游灘區是黃河下游河道的重要組成部分，其移民搬遷具有特殊性、復雜性和艱巨性等鮮明特點。準確把握黃河下游灘區移民搬遷的基本特點以及移民搬遷過程中出現的突出問題，將對推動灘區移民搬遷順利開展起到一定的積極作用。河南省黃河灘區是黃河下游灘區的重要組成部分，在黃河下游灘區中分布面積廣、灘區類型多樣，移民搬遷更具有典型性。對河南省黃河灘區移民搬遷過程中存在的問題進行深入研究，有助于提高對黃河下游灘區移民搬遷工作的理性認識，也能為黃河下游灘區移民科學搬遷提供借鑒。

一、河南省黃河灘區移民搬遷的基本特點

河南省黃河灘區涉及洛陽、鄭州、開封、焦作、新鄉、濮陽等6市17個縣（市、區），面積達2116km2。黃河汛期集中，灘地寬闊，一些灘區糧食產量高于背河耕地，有居住和耕作的客觀條件，是灘區群眾賴以生存的家園。目前，灘區內居住人口約125.4萬人（見表1），有耕地228萬畝，經濟以農業為主。當前，實施河南省黃河灘區移民搬遷，主要出于兩方面需要：一是加強黃河河道治理的需要。黃河灘區移民搬遷是國家實施黃河治理的重要組成部分，它能從根本上緩解“人—河”爭地矛盾，與其他移民搬遷一樣具有生態性、社會性和經濟性。二是促進經濟發展的需要。黃河灘區移民搬遷是河南統籌區域發展、實現灘區群眾與全國全省人民同步實現全面建成小康社會目標的重大戰略舉措。為此，應充分認識黃河灘區移民搬遷的必要性，準確把握其獨特性，從而推動黃河灘區移民搬遷工作的順利進行。

1.河南省黃河灘區移民搬遷具有一定的特殊性

（1）河南省黃河灘區移民搬遷與庫區移民搬遷有相似的性質，但又不同于庫區移民搬遷。與多數大型庫區移民搬遷相比，黃河灘區移民搬遷事關黃河長治久安和國家安全問題，具有重要的生態、社會和經濟效益。灘區移民搬遷的經濟和社會效益主要表現在國家和地方每年節約防災減災投入上，這種效益不是直接經濟效益，與水庫建設常常產生發電調水等直接經濟效益有所不同。從土地權益來看，黃河灘區移民搬遷并不影響居民的土地承包權益，這也與大型庫區移民搬遷中異地搬遷比例較高、移民群眾往往喪失原有土地權益不同，只是灘區土地會因利用方式受到限制而致使移民損失部分權益（見表2）。因此，黃河灘區移民政策應參照庫區移民政策，從移民安置成本上給予充分補償，以保證移民生活水平不降低。尤其在土地權益保護方面，應出臺更加優惠的土地流轉政策，最大限度地實現搬遷群眾的土地權益。

（2）與一般生態移民搬遷相比，河南省黃河灘區移民搬遷更需要一定的激勵政策來推動。一般情況下，生態移民往往發生在生態環境惡化或者具有較高生態功能保護價值的地方。黃河灘區生態環境狀況良好，如果沒有河道治理的需要，地方政府和灘區群眾能夠將一般災害風險控制在一定范圍內，不會因生態原因而產生搬遷需求。從根本上講，黃河灘區移民搬遷的主要原因還是在于灘區生產生活與河道治理的相互制約。因此，黃河灘區群眾自主搬遷的意愿普遍不強，需要一定的激勵政策來推動。

2.河南省黃河灘區移民搬遷具有一定的復雜性

（1）河南省黃河灘區移民搬遷具有非自愿性移民的特性。一是移民搬遷存在個體差異。個體上的差異往往會產生多樣化的安置需求，從而使政府與移民群體之間很難就安置標準達成一致，由此引發的矛盾糾紛在所難免。二是移民群體與實施部門之間在關注點上存在偏差。一般而言，實施部門主要關注移民搬遷對移民群體的未來效益，而移民群體則更關注現實成本和未來生計。三是移民群體與第三方特別是安置地社群利益關系復雜，融入當地社區困難。此外，移民搬遷實施部門和移民群體之間對項目定位之間的理解差異，往往也會加劇項目實施的復雜性和雙方的矛盾性。

（2）河南省黃河灘區移民搬遷要面對河道治理、灘區歷史和未來發展等復雜因素。一是在黃河下游河道治理方面存在一些不同甚至相左的意見。這對灘區移民搬遷產生一定的影響。二是灘區的形成有著復雜的歷史。例如，東壩頭以下是1855年黃河改道后在民埝基礎上修建黃河大堤所形成的新灘，實際上是黃河奪去了當地群眾的地，鄭州以下至東壩頭的老灘現狀是特定歷史環境下為解決人口問題和充分利用土地資源在政府的組織和鼓勵下形成的。制定移民搬遷政策和進行輿論宣傳時應充分考慮這些歷史因素。三是對灘區移民搬遷安置的標準存在不同意見。一些部門認為，灘區移民安置標準過高，會在其他類似區域引發矛盾。除了通貨膨脹因素外，由于黃河灘區移民搬遷是為了更大的地域和人口的防洪安全，其效益是跨區域、跨省域的。因此，中央和相關省域都應分擔相應成本，為灘區移民搬遷創造更好的搬遷安置條件。四是關于移民安置容量和移民習慣問題。有人認為，應盡可能采取分散安置和農業安置方式。但是如果按照傳統的水利移民方式來解決移民問題，灘區移民很難找到合適的安置地，安置后也很容易出現容量不足、發展受限問題。

3.河南省黃河灘區移民搬遷具有一定的艱巨性

（1）河南省黃河灘區移民搬遷范圍廣，任務重。根據不同情況和防災減災需要，河南省有關部門擬定了三套搬遷方案。第一套方案是將全部有安全風險的灘區群眾都進行搬遷，涉及5個地級市14個縣（市、區）的48個鄉鎮，計有1029個村莊和103.69萬人。第二套方案是只對面臨安全風險較大的群眾進行搬遷，其他采取加固或者臨時撤離方式進行安置，涉及3個地級市5個縣（市、區）的25個鄉鎮，計有598個村莊和54.68萬人。第三套方案是綜合考慮群眾安全、灘區生產和安置成本等因素所形成的推薦方案，涉及4個地級市10個縣（市、區）的43個鄉鎮，計有817個村莊和82.02萬人（見表3）。可以看出，黃河灘區移民搬遷涉及范圍和規模，在國內都達到很高程度，任務很重。

（2）河南省黃河灘區移民搬遷人口多，資金壓力大。在推薦方案中，開封市平均每個縣需要搬遷4.54萬人，濮陽市平均每個縣需要搬遷9.80萬人，新鄉市平均每個縣需要搬遷12.04萬人。如此多的搬遷人口給政府帶來很大的資金壓力。從對濮陽縣和封丘縣典型設計的測算來看，堤外安置戶均需要19萬元左右，堤內安置戶均需要23萬元左右。按照目前國家和省定標準，能夠落實專項補貼的僅5.3萬元（省級財政直管縣為6.1萬元，差額由市級財政補助），其他資金均需通過其他渠道統籌或由群眾自籌。然而，在移民搬遷涉及的沿黃縣域中，相當一部分縣域經濟社會發展水平有限，群眾經濟基礎薄弱，資金統籌難度很大。在群眾自籌方面，約有三分之一的群眾能夠拿出這部分資金，約一半的群眾要通過借債籌措一部分資金，還有一部分群眾根本無力承擔這部分支出。此外，由于灘區移民搬遷是國家實施黃河治理戰略的重要組成部分，一些人認為國家應該為此付出全部搬遷的成本。這種想法，在基層干部和群眾中很普遍。

（3）河南省黃河灘區群眾意愿多樣化，分類推進難度大。課題組在調研中發現，灘區群眾意愿呈現明顯的多樣化特點，特別是區域差異和年齡差異十分明顯。在蘭考縣谷營鄉，試點群眾要求住房按照獨院設計，留足空間以滿足農業生產需要；在封丘縣李莊鎮和濮陽市習城鄉，當地群眾普遍期望住樓房，過“城里人的生活”。對年輕人來說，現代化的生活環境更符合他們的意愿；而年齡較大的群眾往往安土重遷，更加傾向于原有的灘區生活。實踐證明，整體搬遷更有利于實現穩定搬遷。但比較理想的做法是對不同的群體區別對待。如何在群眾意愿多樣化、搬遷成本和鞏固搬遷成果之間進行較好的權衡，實現分類指導、有序推進，是一個難題。

（4）河南省黃河灘區群眾后續生計難以持續保障，其基本權益難以很快實現。課題組在調研中發現，當地基層干部和大部分群眾對移民搬遷政策、群眾的生活生產現狀、當地的產業發展和耕地流轉中的實際問題都有深入了解。灘區群眾普遍認為，在當前物價水平和物價快速增長的條件下，現有補償和補助標準很難滿足住房建設和基礎設施建設要求。當地基層干部和群眾對基礎設施和公共服務配套、安置地產業和灘區產業發展、搬遷優惠與扶持政策、規劃產業用地、后續生計也普遍存有疑慮。尤其在土地流轉方面，大部分群眾認為農業生產經營具有很大的風險和不確定性，對灘區內的土地流轉能否持續提供經濟收益也持較大懷疑態度。

二、當前河南省黃河灘區實施移民搬遷

存在的突出問題1.建設用地指標一時難以解決

黃河灘區移民搬遷需要占用大量土地，但建設用地指標非常緊張。例如，蘭考縣谷營鄉堤南可使用土地面積較少，現僅余2500余畝，且全是基本農田，無建設用地指標；封丘縣李莊鎮黃河灘區居民遷建需要建設用地6021畝，但目前可申報的用地指標遠遠不能滿足灘區遷建的需要。此外，由于申報的建設用地指標屬于土地綜合整治項目，規模小、環節多、周期長、程序嚴，審批困難，也嚴重影響遷建進度，延長遷建周期。

2.遷建資金一時難以落實

黃河灘區移民遷建征地需要大量資金，移民遷建基礎設施和公共服務設施總投資也十分龐大。但是，目前灘區所在縣、鄉（鎮）兩級財政比較困難，原始積累薄弱，資金缺口很大。同時，整合政府部門的項目資金周期長，變數多，現有政策“棚架”問題突出。例如，在封丘縣李莊灘區搬遷試點中，該鄉得到批準的遷建補助為6000元/人，2014年要遷建近3000人，實際得到批復的資金卻不足360萬，只夠補助600人；三個整體遷建村2014年申報了土地綜合整治項目資金3000萬元，實際批復僅280萬元，資金缺口特別大。

3.基礎設施建設一時難以配套

課題組在調研中發現，2003年實施搬遷的一些村莊至今公共設施配套仍不完善，以至于給灘區群眾的生產、生活造成了極大的不便。一是必要的教育、衛生、體育、文化和市政等基礎設施和公共服務設施不完善。二是實施移民搬遷后，搬遷戶從家到農田的“耕作半徑”大大增加。他們從原來的步行就可以到田間管理土地變成現在的開車去種地，大大增加了農業生產成本。而現有灘區已經搬遷的群眾遇到的問題給后續灘區移民搬遷帶來了很大的消極影響。調研中，受訪基層干部和群眾普遍認為，基礎設施配套不到位，移民搬遷就很難到位。

4.搬遷補償標準一時難以提高

目前，河南省發改委制定的補償標準為每戶6萬元。按照這個標準執行，將會導致相當一部分搬遷群眾因搬遷返貧，造成新建住房不能按時、按標準建成，舊房無法在規定時間內拆除，從而出現新村和舊村并存的局面，最終導致移民搬遷失去其應有的意義。值得注意的是，隨著群眾生活水平的不斷提高，2003年制定的移民搬遷建房標準已經遠遠不能滿足現在群眾的需求。因此，從節約耕地和滿足群眾意愿等方面考慮，在征求上級規劃部門意見的基礎上，可按照實用、經濟、美觀、大方的原則，適當調整安置區規劃建設。經過推算，總體上灘區新建房屋標準應為每戶120—150平方米，每平方米裸房造價為900元，加上附屬門樓院墻及配房，每戶需資金約20萬元。經過調查摸底，大多數村民可承受能力為3萬—5萬元，國家需每戶補助建房款15萬元以上。顯然，這筆資金對于政府來說是一個沉重的負擔，難以在短時間內籌措到位。

三、加快實施黃河下游灘區移民搬遷的對策建議

1.創新黃河下游灘區移民搬遷的總體思路

黃河灘區移民搬遷需要達到多個方面的目標。搬遷工作既要實現下游河道治理的總體戰略目標，又要符合當前經濟社會發展的方向，同時還得做好群眾安置工作，保證群眾至少不因搬遷致貧，不因搬遷降低生活質量和收入水平，能夠“搬得出、穩得住、能發展、快致富”。為了實現多樣化的搬遷目標，移民搬遷必須堅持以加快工業化、信息化、城鎮化和農業現代化發展來促進農民生產生活方式轉變、生活質量和收入水平提高、長遠生計保障的總體思路。在這樣的總體思路下，移民安置方案設計必須以妥善解決居民住房建設、安置地基礎設施建設和過渡期居民生活來源為基礎，統籌考慮安置地區位條件、投資環境和發展用地的改善與保障。一方面，要創新用地保障機制、土地流轉機制、移民就業安置機制、特困群體生活保障機制等體制機制。另一方面，要給安置地以特殊發展政策?？梢試L試將其按照當地市縣經濟社會發展副中心的標準建設發展成為特色小城鎮，讓群眾就業有出路、經營有門路、土地有收益、生活有保障。同時，還應按照誰受益誰補償的原則，構建黃河防洪區大中城市吸納灘區群眾就業居住的人口轉移機制。最終形成以集中安置、就近就業為主，產業移民、城鎮移民為輔的多元移民安置體系。

2.創新黃河下游灘區移民搬遷的安置方式

（1）城市近郊移民安置方式。河南省主要大中城市近郊至少可以容納幾萬人至10萬人規模的移民，新鄭、鞏義等發達縣市的近郊也具備接收灘區移民的經濟條件和社會基礎。實施大中城市近郊移民安置具有明顯的優點。一是未來城市近郊的房租收入可以成為灘區移民穩定的收入來源，能夠維持其基本生活水平甚或有余。二是城市近郊安置可由政府擔保，利用人地掛鉤政策，由移民自愿貸款，在大中城市近郊的村莊或小區征地建房，實行整村集中搬遷，所有的建設成本可由每個移民家庭按平均成本貸款支出，未來的房租收入支付銀行貸款本息，從而節約移民搬遷的財政補貼。

（2）產業移民方式。移民搬遷關鍵是要使移民搬出之后能夠穩定就業，特別是能夠順利實現就地就近非農就業。因此，移民搬遷應當優先選擇在已形成規模的產業集聚區或城鎮附近建設安置區，進行集中安置。只有這樣，扶貧搬遷才能真正“搬得出、穩得住、能發展、快致富”，同時，避免出現先規劃建設外遷安置區集中安置、后尋找和安排產業項目這樣的被動局面。

（3）中心城鎮移民方式?；谛〕擎偘l展的地域分布演變規律，盡可能依托各發達縣市有產業基礎和就業前景的中心城鎮，實施集中安置。一般而言，小城鎮發展的地域分布演變趨勢是：較發達縣市的小城鎮發展在前，貧困縣市小城鎮發展在后；大中城市輻射范圍內的小城鎮發展在前，偏遠地域的小城鎮發展在后。灘區所屬縣域大多為貧困縣，地處偏僻，交通區位條件差，大中城市往往輻射不到。因此，小城鎮發展繁榮并能實現就近就業，不是貧困縣近期能完成的任務。然而，扶貧搬遷不能等，搬遷后的就業更不能等。為此，建議選擇諸如新鄭市龍湖鎮、薛店鎮等人口容量大、就業機會多的中心城鎮作為移民安置區進行試點。在這些中心鎮建設移民安置區，不需要像貧困縣安置那樣額外投資大規模的城市公共基礎設施，因而資金投入不是很高，也易于實行。

（4）本鄉本縣就地安置方式。對于就近外遷的搬遷安置工作原則上還是應以本鄉鎮、本縣區就近就地安置為主，本縣區安置確實有困難的，由所在市協調在市域范圍內調劑安置。安置方式以集中安置為主，分散安置為輔。集中安置要緊密結合新型城鎮化建設，主要依托縣城、小城鎮、中心村、產業集聚區、農業產業化集群等建設安置區，統籌做好安置區規劃，實行整村集中搬遷。對繼續從事灘區農業生產的搬遷群眾，盡可能就近沿堤集中安置。

3.完善黃河下游灘區移民搬遷的體制機制

（1）不斷推進移民安置的體制機制創新。一是以中央政府作為灘區移民安置資金的主要投入主體，以相關市縣作為移民安置的主要責任主體，構建多元化的移民安置體系和符合灘區特點的城鎮化與工業化發展投入機制。二是以安置地建設配套程度、群眾移民搬遷能力與意愿、吸納就業能力為主要指標，構建移民搬遷工程項目的工作推進考核體系。三是探索建立一些安置地與灘區群眾雙向選擇的市場化靈活安置機制。

（2）建立健全灘區發展的長效運行機制。一是在不影響灘區治理的前提下，探索適宜灘區發展的土地利用模式和產業發展路子，構建以新型農業經營主體為主體的土地流轉機制，促進灘區產業發展，保護灘區群眾土地權益。二是制定合理的財政和稅收支持政策，建立中央財政投入為主、防洪保護區大中城市對安置地進行對口支援的灘區發展“反哺”機制，大力支持灘區移民安置區城鎮和產業長遠發展。三是制定灘區移民安置區城鎮和產業發展規劃與支持計劃，將安置地社會穩定和經濟發展作為考核重點列入當地市縣兩級政府考核體系，推動安置地持續穩定發展。

（3）切實強化移民搬遷的制度支撐。一是建議全國人大或國務院將黃河灘區納入扶貧攻堅支持范圍，加快出臺支持黃河灘區移民搬遷方面的特殊政策和法律法規。省級人大可以積極探索出臺地方法規，切實使移民搬遷有法可依、有章可循，能長效、可持續。省級政府在移民搬遷試點過程中，要逐步形成城鎮建設、移民安置、產業發展和年度計劃編制與驗收等一系列規范和標準，探索支持灘區移民搬遷和移民發展的政策體系。由河南省聯合有關省份推動國家發改委、扶貧辦和水利部等相關單位研究出臺有關支持黃河下游灘區移民搬遷的指導性意見和中長期規劃，并提請國務院立法或提交全國人大常委會立法。二是加強領導，做好相應的機構設置工作。建議省級層面由省委副書記或常務副省長牽頭，統籌省發改委、黃委會、河務局、財政廳、國土資源廳、交通廳等部門，整合土地、資金、設施等要素，減少工作程序和協調成本，制定并實施好年度和五年搬遷規劃，以點帶面，真正實現“星星之火、可以燎原”。各相關市縣也設置相應的組織機構，狠抓落實，使搬遷群眾看到實實在在的搬遷效果，加快形成愿意搬遷、支持搬遷、參與搬遷的良好社會氛圍。

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責任編輯：海玉