生態(tài)文明建設(shè)視域下我國(guó)政府管理體制創(chuàng)新探析

別紅暄

摘要：生態(tài)文明建設(shè)是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)西方工業(yè)文明和中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式反思后，在新時(shí)期所做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署。生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性、整體性和相互聯(lián)系的特征，我國(guó)非政府組織的不發(fā)達(dá)狀況，政府所具有的特殊權(quán)威性和強(qiáng)制力，決定了我國(guó)政府在生態(tài)文明建設(shè)中必須發(fā)揮主導(dǎo)作用。我國(guó)現(xiàn)行的政府管理體制在職能定位、組織體系設(shè)置、社會(huì)公眾參與機(jī)制和地方政府間合作機(jī)制等方面都存在著偏差與不足，妨礙了生態(tài)文明建設(shè)的順利開(kāi)展。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，需要從建立科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、優(yōu)化生態(tài)環(huán)保組織體系、健全多主體參與的政府決策機(jī)制、完善區(qū)域生態(tài)環(huán)保治理合作機(jī)制等方面進(jìn)行政府管理體制創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；政府；政府管理體制

中圖分類(lèi)號(hào)：D601文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2014）12-0085-05

黨的十八大報(bào)告提出，建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)的各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)。作為一個(gè)系統(tǒng)工程，生態(tài)文明建設(shè)離不開(kāi)個(gè)人、社會(huì)各方面的通力合作，更離不開(kāi)政府管理體制的改革與創(chuàng)新。本文從生態(tài)文明建設(shè)視角，反思我國(guó)政府管理體制存在的問(wèn)題，進(jìn)而分析我國(guó)政府管理體制所應(yīng)調(diào)整、創(chuàng)新的方向和路徑。

一、生態(tài)文明建設(shè)的提出與政府責(zé)任

生態(tài)文明是人類(lèi)在利用自然、開(kāi)發(fā)自然的過(guò)程中，基于人與自然之間矛盾沖突的覺(jué)悟而逐步形成的關(guān)于人與自然之間關(guān)系的一種全新認(rèn)識(shí)，是人類(lèi)在改造自然以造福自身的過(guò)程中，為實(shí)現(xiàn)人與自然之間的和諧所做的全部努力和所取得的全部成果，它表征著人與自然相互關(guān)系的進(jìn)步狀態(tài)。①它意味著人類(lèi)不再把人與自然看成矛盾對(duì)抗關(guān)系，而認(rèn)為自然界是人類(lèi)生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，人類(lèi)社會(huì)必須與自然界和諧相處、良性互動(dòng)、共同發(fā)展。從外延上看，生態(tài)文明包括人類(lèi)養(yǎng)成的與自然界和諧相處的生態(tài)意識(shí)，包括人類(lèi)制定的保護(hù)生態(tài)安全的法律、政策與制度，還包括維護(hù)生態(tài)平衡和可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)技術(shù)、組織機(jī)構(gòu)和實(shí)際行動(dòng)。從內(nèi)涵上看，它是人類(lèi)以“天人合一”的生態(tài)價(jià)值觀、人與自然互利互惠的和諧發(fā)展觀，替代和超越人類(lèi)中心主義價(jià)值觀與一味榨取自然資源的功利主義發(fā)展觀。②從人類(lèi)文明形態(tài)演變階段看，生態(tài)文明是人類(lèi)繼原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明后的一種新的文明形態(tài)，是人類(lèi)迄今最高的文明形態(tài)。③

生態(tài)文明建設(shè)的提出，來(lái)自我國(guó)政府對(duì)西方工業(yè)文明所造成的危機(jī)的反思。工業(yè)文明推崇以物質(zhì)主義、消費(fèi)主義和經(jīng)濟(jì)主義為主要導(dǎo)向的價(jià)值觀。自18世紀(jì)中期西方工業(yè)革命尤其是第二次世界大戰(zhàn)后新科技革命以來(lái)，在工業(yè)文明理念和全球化市場(chǎng)機(jī)制作用下，人類(lèi)大量開(kāi)采礦產(chǎn)資源，砍伐森林資源，不斷向自然大肆索取財(cái)富，同時(shí)無(wú)節(jié)制地排放廢水、廢氣等污染物。這種向地球索取發(fā)展資源的行為，大大超過(guò)了地球的承載與負(fù)荷能力，引發(fā)了大氣污染、水源污染、河道斷流、水土流失等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。人類(lèi)生活環(huán)境的這種急劇惡化，嚴(yán)重危及各國(guó)和整個(gè)人類(lèi)的生存，迫使人類(lèi)重視生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

生態(tài)文明建設(shè)的提出，也是我國(guó)對(duì)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式檢討的結(jié)果。盡管我國(guó)從改革開(kāi)放初期就意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性，但是由于面臨著趕超發(fā)達(dá)國(guó)家的壓力，事實(shí)上長(zhǎng)期以來(lái)，我們也采用了高投入、低產(chǎn)出、粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。其結(jié)果是，經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，盡管我國(guó)取得了舉世矚目的成就，但也引發(fā)了嚴(yán)重的生態(tài)問(wèn)題。現(xiàn)實(shí)使我們逐漸認(rèn)識(shí)到：“自然不是我們可以隨意擺布的物體，而是我們得適應(yīng)自然，以便使自然根據(jù)其規(guī)律按照我們的意愿起作用。”④生態(tài)文明建設(shè)理念應(yīng)運(yùn)而生。

生態(tài)文明建設(shè)需要政府承擔(dān)起生態(tài)保護(hù)職責(zé)，并發(fā)揮主導(dǎo)作用。生態(tài)環(huán)境，即生態(tài)系統(tǒng)，指影響人類(lèi)生存與發(fā)展的自然資源與環(huán)境因素的總稱，主要包括水資源、土地資源、生物資源和氣候資源。這些資源既自成體系，又相互聯(lián)系，構(gòu)成一個(gè)完整的總體。生態(tài)環(huán)境的這種系統(tǒng)性、整體性和相互聯(lián)系特征，客觀上需要一個(gè)統(tǒng)一主體承擔(dān)起規(guī)劃整個(gè)社會(huì)生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略規(guī)劃、引導(dǎo)社會(huì)成員養(yǎng)成生態(tài)保護(hù)觀念、處罰各種生態(tài)環(huán)境污染行為的責(zé)任。另一方面，政府是擁有公共權(quán)力、代表公共利益、承擔(dān)公共責(zé)任的特殊社會(huì)組織，具有一般社會(huì)組織所沒(méi)有的權(quán)威性和強(qiáng)制力，唯有政府才有能力整合、協(xié)調(diào)各種自然資源的使用，監(jiān)管、組織和引導(dǎo)其他社會(huì)主體承擔(dān)生態(tài)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的根本治理。誠(chéng)如有學(xué)者所言，生態(tài)問(wèn)題“已經(jīng)成為人類(lèi)面臨的重大的公共問(wèn)題，必須由政府出面，整合各個(gè)方面的資源，設(shè)計(jì)公共政策，履行公共職能，加強(qiáng)公共管理，才有望得到解決”⑤。另外，我國(guó)非政府組織仍然不夠發(fā)達(dá)，難以承擔(dān)起生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，客觀上也需要政府承擔(dān)起生態(tài)文明建設(shè)的主導(dǎo)作用。

二、生態(tài)文明建設(shè)視域下我國(guó)

政府管理體制弊端審視當(dāng)前，我國(guó)的政府管理體制不能適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)要求，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.發(fā)展主義的政府職能定位，導(dǎo)致地方政府生態(tài)文明建設(shè)動(dòng)力不足

生態(tài)環(huán)境惡化，表面是由現(xiàn)代人類(lèi)活動(dòng)領(lǐng)域空前擴(kuò)大、肆意破壞生態(tài)資源所造成，但支配人類(lèi)行為的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式才是根源。“生態(tài)問(wèn)題不是一個(gè)簡(jiǎn)單的生態(tài)問(wèn)題，是發(fā)展模式的問(wèn)題。”⑥發(fā)展模式又與政府對(duì)自身的職能定位相關(guān)。囿于東亞文明發(fā)展本身的路徑依賴以及西方文明的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，我國(guó)走的是有別于西歐發(fā)達(dá)國(guó)家的政府主導(dǎo)型現(xiàn)代化道路。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，由于受民族歷史、東方文化所形成的獨(dú)特價(jià)值觀影響，由于我國(guó)地域遼闊、地區(qū)發(fā)展不均衡，向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡客觀上也需要分散決策與培育地方經(jīng)濟(jì)，我國(guó)逐漸形成了地方政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。⑦同時(shí)，我國(guó)20世紀(jì)80年代實(shí)行的財(cái)政包干體制，以及現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制都使地方政府呈現(xiàn)出微觀化、企業(yè)化、趨利化的理性“經(jīng)濟(jì)人”傾向，即地方政府把注意力放在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)上，這就形成了發(fā)展主義的政府職能定位。所謂發(fā)展主義，是“二戰(zhàn)”以后繼馬歇爾計(jì)劃之后西方陣營(yíng)的第三世界發(fā)展戰(zhàn)略，也是包括現(xiàn)代化理論、依附理論以及種種關(guān)于高科技、工業(yè)化、國(guó)家干預(yù)或市場(chǎng)機(jī)制等不同版本的發(fā)展學(xué)說(shuō)的總稱，是一種強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為社會(huì)進(jìn)步的中心的理論和意識(shí)形態(tài)理念。⑧在我國(guó)，這種發(fā)展主義的政府職能定位，不僅將經(jīng)濟(jì)發(fā)展簡(jiǎn)單地還原為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且還將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)又簡(jiǎn)單地等同于GDP或人均收入的提高。⑨易言之，在我國(guó)，這種發(fā)展道路異化為以GDP數(shù)值衡量地方政府政績(jī)和以高投入、高消耗、高污染、低產(chǎn)出、低效率為基本特征的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。各級(jí)地方政府在這種評(píng)價(jià)機(jī)制導(dǎo)引下，為了自身利益最大化，必然片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，一味地追求經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)張，而無(wú)視資源的高消耗和環(huán)境的惡化，更談不上生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源的合理利用。

2.政府生態(tài)環(huán)保組織體系設(shè)置不合理，影響生態(tài)文明建設(shè)合力的形成

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著生態(tài)環(huán)境在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性日益突出，國(guó)家不斷加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的組織與機(jī)構(gòu)建設(shè)。1982年，國(guó)務(wù)院在城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部?jī)?nèi)設(shè)立司局級(jí)的環(huán)境保護(hù)局；1988年，國(guó)家將環(huán)境保護(hù)與城鄉(xiāng)建設(shè)分開(kāi)，獨(dú)立設(shè)置國(guó)家環(huán)境保護(hù)局，使之成為副部級(jí)的國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；1998年國(guó)家環(huán)保局升級(jí)為國(guó)家環(huán)保總局，成為正部級(jí)的國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；2008年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將國(guó)家環(huán)保總局進(jìn)一步升格為環(huán)境保護(hù)部，使之由原來(lái)的國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)變成國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，這充分顯現(xiàn)了國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)保組織體系建設(shè)的重視。但是，從總體看，我國(guó)目前的生態(tài)環(huán)保組織體系橫向和縱向設(shè)置上都存在不足，妨礙生態(tài)文明建設(shè)的開(kāi)展。在橫向結(jié)構(gòu)上，生態(tài)環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置碎裂化，易引發(fā)部門(mén)保護(hù)主義。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第十條規(guī)定：國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理。從該規(guī)定可以看出，我國(guó)生態(tài)環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本原則是“統(tǒng)一監(jiān)督管理與部門(mén)分工負(fù)責(zé)相結(jié)合”。但是，在具體運(yùn)行中，由于統(tǒng)管部門(mén)與分管部門(mén)都是政府的職能部門(mén)，執(zhí)法地位平等，這導(dǎo)致當(dāng)有關(guān)分管部門(mén)不履行環(huán)境職責(zé)、不服從全局協(xié)調(diào)時(shí)，環(huán)保行政主管部門(mén)事實(shí)上無(wú)法采取有效措施制止和處置其不當(dāng)行為。其結(jié)果是形成了各分管部門(mén)有利可圖時(shí)爭(zhēng)相處置、無(wú)利可圖時(shí)則相互推諉或消極應(yīng)對(duì)的局面，甚至出現(xiàn)了分管部門(mén)不僅不履行環(huán)境監(jiān)管職能，反而袒護(hù)某些企業(yè)和組織破壞生態(tài)環(huán)境的行為。在縱向結(jié)構(gòu)上，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)上下級(jí)關(guān)系錯(cuò)配，致使地方保護(hù)主義泛濫。當(dāng)前，我國(guó)各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的上級(jí)管理機(jī)構(gòu)，一個(gè)是其上級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，另一個(gè)是其所在區(qū)域的地方政府。環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)與上級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)主要是一種業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，與其區(qū)域內(nèi)地方政府的關(guān)系則是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，其人員編制、工資福利、辦公經(jīng)費(fèi)等都掌控在本級(jí)地方政府手中。在這樣一種權(quán)力關(guān)系下，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)當(dāng)然主要對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)。我國(guó)一些地方政府的職能定位是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，因此不會(huì)把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在首位。而且，當(dāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)發(fā)生矛盾時(shí)，地方政府不但不會(huì)支持環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)行使職權(quán)，相反會(huì)直接干預(yù)其履行職責(zé)。環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)于污染環(huán)境、破壞生態(tài)資源的行為也只能是聽(tīng)之任之、無(wú)所作為。更有甚者，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)不僅不懲治某些企業(yè)、組織的生態(tài)環(huán)境破壞行為，反而會(huì)庇護(hù)和遮掩其違法行為。

3.社會(huì)公眾參與機(jī)制不健全，妨礙生態(tài)文明建設(shè)的科學(xué)決策

生態(tài)文明建設(shè)作為一項(xiàng)公共事業(yè)，離不開(kāi)社會(huì)公眾的積極參與。社會(huì)公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策制定過(guò)程，可以提高社會(huì)成員生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，更為重要的是，可以防止決策的片面性與利益失衡，消除政策執(zhí)行阻力。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)公眾在參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策制定過(guò)程中，存在兩方面問(wèn)題。一是環(huán)境信息公開(kāi)制度執(zhí)行不力。環(huán)境信息公開(kāi)，是政府將與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的各種信息收集整理，以適當(dāng)形式向社會(huì)公開(kāi)。完備的環(huán)境信息公開(kāi)制度，是社會(huì)公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)公共政策過(guò)程的前提。2007年，為規(guī)范環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)和企業(yè)公開(kāi)環(huán)境信息，推動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)，國(guó)家環(huán)保總部發(fā)布了《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》。但是，該法規(guī)實(shí)施的效果并不盡如人意。政府公開(kāi)的環(huán)境信息基本上是群眾不關(guān)心的，群眾關(guān)心的環(huán)境信息又基本不公開(kāi)。在主動(dòng)公開(kāi)信息方面，各環(huán)境保護(hù)部門(mén)愿意公布簡(jiǎn)單的和不太敏感的信息，很少公開(kāi)較復(fù)雜的和“敏感”的信息。這種有選擇的信息公開(kāi)方式，反映了我國(guó)的公眾環(huán)境知情權(quán)沒(méi)有得到充分保障。二是公眾參與渠道不暢，缺少規(guī)范，流于形式。現(xiàn)階段，我國(guó)與環(huán)境保護(hù)公眾參與相關(guān)的法律法規(guī)主要有《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《環(huán)境保護(hù)行政許可聽(tīng)證暫行辦法》等，但這些法律法規(guī)普遍存在著要求不夠明確、具體，缺乏可操作性等弊端，妨礙了公眾參與的積極性。隨著公眾環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，我國(guó)也實(shí)施了環(huán)境聽(tīng)證制度，但是在實(shí)施過(guò)程中存在著聽(tīng)證適用范圍狹窄、聽(tīng)證代表缺乏代表性、聽(tīng)證缺乏反饋等問(wèn)題，從而使聽(tīng)證制度多流于形式。

4.地方政府間合作機(jī)制不健全，致使跨區(qū)域生態(tài)治理成效甚微

諸如水、森林等生態(tài)資源，具有跨區(qū)域性特征，非人為可以切斷區(qū)域間的聯(lián)系，這意味著要從根本上解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，需要各個(gè)行政區(qū)域相互合作，形成合力。但是，由于生態(tài)環(huán)境資源是典型的非排他性公共物品，這導(dǎo)致當(dāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生矛盾時(shí)，地方政府只考慮自身行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)利益，而放任生態(tài)環(huán)境惡化，或者是將環(huán)境污染造成的成本轉(zhuǎn)嫁給臨近的行政區(qū)域。近年來(lái)，隨著環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重，各級(jí)地方政府也加大了生態(tài)環(huán)境治理的力度。但是，由于我國(guó)實(shí)行的是地方政府只對(duì)本區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境資源負(fù)有責(zé)任的屬地生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，這使各級(jí)地方政府往往是各自為戰(zhàn)，不能夠相互協(xié)作。其結(jié)果是：盡管一些地方政府投入了大量的人力、物力和財(cái)力，但是成效卻不顯著；或者是其成效被其相鄰地方政府無(wú)償共享，從而挫傷了其環(huán)境治理的積極性；如果遇到重大生態(tài)環(huán)境危機(jī)事件時(shí)，地方政府間則互相推諉扯皮。面對(duì)這種現(xiàn)狀，中央和地方政府也采取了一系列措施加強(qiáng)地方政府間的合作與溝通，以遏制跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化的態(tài)勢(shì)。但是這種合作機(jī)制仍然主要是一種垂直的縱向運(yùn)行機(jī)制，其具體的運(yùn)行多是采取會(huì)議形式的集體磋商，多依賴于政府領(lǐng)導(dǎo)人的承諾⑩，存在著缺乏法律效力、穩(wěn)定性不強(qiáng)、制度化程度不高和運(yùn)行不順暢等問(wèn)題。

三、生態(tài)文明建設(shè)視域下我國(guó)

政府管理體制的改革與創(chuàng)新遏制生態(tài)環(huán)境惡化，加快生態(tài)文明建設(shè)，需要對(duì)我國(guó)政府管理體進(jìn)行改革與創(chuàng)新。

1.建立科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，可以確保政府運(yùn)轉(zhuǎn)的正確方向，促使政府明確施政目標(biāo)；同時(shí)也可以督促政府工作人員查漏補(bǔ)缺，及時(shí)彌補(bǔ)不足。加快生態(tài)文明建設(shè)，要求政府以更具前瞻性的眼光來(lái)審視人與自然、人與社會(huì)之間的關(guān)系，把資源、環(huán)境、民生等都納入政府績(jī)效考核內(nèi)容，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一的政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，使政府工作人員認(rèn)真履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。近年來(lái)，我國(guó)一些地方也將生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)納入政府績(jī)效考核指標(biāo)中，但是仍存在著生態(tài)績(jī)效考核權(quán)重偏低、指標(biāo)內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)、缺乏操作性、激勵(lì)機(jī)制不完善等不足，影響了實(shí)際效果。當(dāng)前，在政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系中，應(yīng)加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)比重，以保證各級(jí)地方政府不因畸形的政績(jī)觀造成生態(tài)環(huán)境破壞；應(yīng)參照國(guó)際生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)體系，將環(huán)境質(zhì)量、能源消耗、資源浪費(fèi)、生態(tài)狀況、群眾性環(huán)境訴求事件發(fā)生率、地方政府對(duì)中央各項(xiàng)環(huán)保法律法規(guī)的落實(shí)情況等都納入政府績(jī)效統(tǒng)計(jì)體系，并作為對(duì)公務(wù)員進(jìn)行獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、任用、辭退等的重要依據(jù)；應(yīng)進(jìn)一步合理設(shè)置、細(xì)化每一個(gè)類(lèi)別的環(huán)境保護(hù)指標(biāo)，提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)政績(jī)考核的數(shù)字化管理水平；應(yīng)以法律、規(guī)章形式，明確政府績(jī)效評(píng)估中非政府組織、專家和公眾的義務(wù)與責(zé)任及參與評(píng)估政府績(jī)效的程序和步驟，促使政府切實(shí)履行起生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公共服務(wù)職能。

2.優(yōu)化生態(tài)環(huán)保組織體系

第一，應(yīng)將分散于土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門(mén)保護(hù)環(huán)境的監(jiān)督管理職能進(jìn)行整合，統(tǒng)一由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)行使，并從法律上進(jìn)一步明確環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的“統(tǒng)一監(jiān)督”的職責(zé)與地位，在人力、財(cái)力、物力方面為環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)這一職能的實(shí)施提供保障。第二，要明確統(tǒng)管部門(mén)與分管部門(mén)之間的職責(zé)劃分，整合相關(guān)部門(mén)類(lèi)似、交叉的其他業(yè)務(wù)，集中于同一部門(mén)行使，撤并重復(fù)設(shè)置的機(jī)構(gòu)。第三，在中央建立負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、宏觀調(diào)控、監(jiān)督執(zhí)法和政策執(zhí)行的國(guó)家環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，其成員應(yīng)由環(huán)保行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)人牽頭，由各個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)人參加，且直接對(duì)國(guó)務(wù)院總理負(fù)責(zé)；地方上則建立由上級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)人、地方行政首長(zhǎng)和相關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)人共同參與的地方環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，以保證生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的權(quán)威性、統(tǒng)一性和執(zhí)行的有效性。在縱向機(jī)構(gòu)設(shè)置上，應(yīng)打破地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)地方政府和上級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)同時(shí)負(fù)責(zé)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，將地方環(huán)保機(jī)構(gòu)的人事任免權(quán)、財(cái)政權(quán)統(tǒng)一歸口于上級(jí)環(huán)保行政主管部門(mén)，建立上、下級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)垂直的領(lǐng)導(dǎo)體制，以解決各級(jí)地方環(huán)保行政主管部門(mén)在環(huán)境保護(hù)中受地方政府掣肘的問(wèn)題。

3.健全多主體參與的生態(tài)文明建設(shè)政府決策機(jī)制

現(xiàn)代生態(tài)治理需要整合、平衡各方不同的利益訴求，這要求政府構(gòu)筑一個(gè)多元主體廣泛參與的生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)商決策平臺(tái)，將社會(huì)公眾、非政府組織等都納入政府決策咨詢系統(tǒng)。為充分發(fā)揮公眾在環(huán)境治理中的作用，政府應(yīng)廣泛利用傳媒，及時(shí)、真實(shí)、詳細(xì)、明確地向社會(huì)發(fā)布環(huán)境政策法規(guī)、環(huán)境質(zhì)量指數(shù)、環(huán)境資源狀況、資源的開(kāi)發(fā)與利用等信息；詳細(xì)規(guī)定公眾申請(qǐng)獲知環(huán)境信息的程序、機(jī)制，以及政府回應(yīng)的程序、時(shí)間和責(zé)任追究機(jī)制，最終建立起政府主動(dòng)公開(kāi)與公眾申請(qǐng)公開(kāi)相結(jié)合的雙向環(huán)境信息公開(kāi)制度，為多主體參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的制定提供信息基礎(chǔ)。政府應(yīng)充分利用民間環(huán)保組織的專業(yè)性、獨(dú)立性特征，為其發(fā)揮在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和生態(tài)文明建設(shè)上的獨(dú)特作用提供廣闊的空間。政府要簡(jiǎn)化環(huán)保社會(huì)組織的審批、認(rèn)證程序，保障環(huán)境民間組織的法律地位，將環(huán)保社會(huì)組織在環(huán)境治理中擁有的權(quán)利制度化、程序化，并建立起重大決策征求民間環(huán)保組織意見(jiàn)與建議的制度。

4.完善區(qū)域生態(tài)環(huán)保治理合作機(jī)制

第一，建立跨越傳統(tǒng)行政區(qū)劃的生態(tài)綜合治理管理機(jī)構(gòu)，以打破條塊分割和壁壘森嚴(yán)的地方行政體制對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理的掣肘。我國(guó)部分地區(qū)已經(jīng)設(shè)置了類(lèi)似的生態(tài)治理管理機(jī)構(gòu)，但是仍然很不完善。當(dāng)前，應(yīng)構(gòu)建完善的區(qū)域生態(tài)治理法律體系框架，規(guī)范和調(diào)整地方政府在合作治理中的權(quán)限，同時(shí)，清理、修改或廢止與區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理相沖突的法律法規(guī)，以確保新建立的區(qū)域生態(tài)綜合治理管理機(jī)構(gòu)能夠富有成效地運(yùn)行，使區(qū)域生態(tài)合作治理朝著常態(tài)化、制度化、規(guī)范化方向發(fā)展。第二，建立和完善區(qū)域生態(tài)治理的信息共享制度。區(qū)域內(nèi)部的政府部門(mén)應(yīng)建立環(huán)境管理信息應(yīng)用系統(tǒng)和環(huán)境基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)；定期將空氣質(zhì)量、飲用水源水質(zhì)、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保審批情況等環(huán)境治理信息相互通報(bào)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理信息資源共享，以及時(shí)有效的溝通、交流與協(xié)調(diào)，妥善處理生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體優(yōu)化。第三，建立和完善利益補(bǔ)償制度。利益關(guān)系是區(qū)域內(nèi)地方政府間關(guān)系的核心問(wèn)題，區(qū)域生態(tài)治理合作能否成功關(guān)鍵在于平衡好區(qū)域內(nèi)部各參與主體的利益。生態(tài)治理具有空間分布不均衡、投資大、見(jiàn)效慢、外溢性強(qiáng)等特征，這客觀上要求要平衡各地方政府在生態(tài)治理中所分擔(dān)成本和獲得的收益。當(dāng)前，可以在綜合考慮區(qū)域內(nèi)部各地人口規(guī)模、GDP總值、生態(tài)效益外溢程度等因素基礎(chǔ)上建立區(qū)域生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金，補(bǔ)償那些在生態(tài)建設(shè)中投入成本大但收益少的地方政府。同時(shí)，中央財(cái)政也應(yīng)加大對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)資金支持的力度，從而提高區(qū)域內(nèi)地方政府生態(tài)建設(shè)的積極性。

注釋

①③俞可平：《科學(xué)發(fā)展觀與生態(tài)文明》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2005年第4期。②劉小英：《文明形態(tài)的演化與生態(tài)文明的前景》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2006年第5期。④[美]霍爾姆斯·羅爾斯頓：《環(huán)境倫理學(xué)》，楊通進(jìn)譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2000年，第480頁(yè)。⑤高小平：《落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)生態(tài)行政管理》，《中國(guó)行政管理》2004年第5期。⑥汪暉：《環(huán)保是未來(lái)的“大政治”——打破發(fā)展主義共識(shí)，尋找新出路》，《綠葉》2008年第2期。⑦何曉星：《論中國(guó)地方主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)》，《社會(huì)科學(xué)》2003年第5期。⑧周穗明：《挑戰(zhàn)發(fā)展主義》，《讀書(shū)》2001年第12期。⑨李少君等：《南山紀(jì)要：我們?yōu)槭裁匆劖h(huán)境——生態(tài)？》，《天涯》2000年第1期。⑩楊妍、孫濤：《跨區(qū)域環(huán)境治理與地方政府合作機(jī)制研究》，《中國(guó)行政管理》2009年第1期。

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