京津冀生態一體化統一布局 恪守“紅線”

文 本刊記者 郭 隆

京津冀生態一體化統一布局 恪守“紅線”

文 本刊記者 郭 隆

建設“城市群-中心城市-社區”三層次的區域綠道系統。構建環京津冀城市群森林圈，形成“綠屏相連、綠廊相通、綠環相繞、綠心鑲嵌”的生態格局。

“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，綠水青山就是金山銀山?！?013年9月7日，習近平總書記在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學發表演講時如是說。

建設生態文明關系人民福祉，關乎中華民族永續發展。作為東部地區人與自然關系最為緊張、資源環境超載矛盾最為嚴重、生態聯防聯治要求最為迫切的區域，京津冀協同發展必須走綠色化道路。生態環境建設與保護是京津冀協同發展的關鍵內容，對于推進生態文明建設和區域協同發展具有重要的保障和支撐作用。

為深入落實《京津冀協同發展規劃綱要》要求，做好中共北京市委在市政協就京津冀協同發展進行協商的工作，市政協城建環保委員會會同北京市農村經濟研究中心和北京林業大學，就推進京津冀區域的大氣污染防治、水生態系統修復及城鄉綠化等生態環境建設與保護工作開展了專題調研。

一張圖 一條線 一本賬

“環境問題太嚴重是京津冀邁向一體化的誘因和推手，京津冀三地，山水相連、空氣相通，解決‘霾鎖京城’、修復生態環境必須要跨區域協作?！笔姓f委員、國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文表示，把治理大氣污染和改善環境生態作為京津冀協同發展的重要突破口，已經是各方的共識。

生態環保，意識為先。市政協委員、北京市水利規劃設計研究院副院長張彤認為，京津冀的地域特征和地理區位，決定了三者之間你中有我、我中有你，是一個相互依存的生態共同體、利益共同體和命運共同體?！吧鷳B系統修復維護和環境治理是以自然地域單元為基底的，遵循的是自然規律和自然邊界。局部的水環境、大氣環境、生態環境被污染了，最終破壞的是大區域的整體生態，各級領導干部、企業負責人一定要樹立生態政績觀和生態效益觀，然后是統一規劃、統一標準和步調一致的行動方案?！?/p>

“在經濟發展中實現保護和修復生態環境，就要遵循自然規律，把生態承載力作為發展的約束性條件?！背＜o文指出，京津冀協同發展過程中應推行“多規合一”。他解釋說，“多規合一”的核心就是把經濟社會發展規劃、環境保護規劃、城鄉建設規劃、土地利用總體規劃統一協調，包括統一規劃方法、統一規劃尺度、統一規劃標準等?！熬┙蚣降貐^多規合一的目的就是把環保和土地作為發展中的約束性條件?！背＜o文解釋說，進行城鄉建設規劃時，必須考慮土地使用，每個地方要把基本農田劃好不能突破；特別是要將環保作為城市規劃的底線，工業規劃必須以環保為條件，包括周邊河道的納污能力是多少？哪些地方應該建設污水處理廠？哪個地方要建生態綠芯？在此基礎上結合產業的排污情況來決定區域開發利用強度，把生態環境的承載力作為發展的約束性條件。

常紀文認為，在“多規合一”的基礎上，要搞好空間發展利用規劃，意指區域生態環境的整體保護、一體化協同化保護。首先要考慮整體性、相關性，再在整體性里面安排每個區域的產業結構，環境容量、如何發展，要立足整體環境質量要求，劃定每個區域的環境質量要求，研究具體的生態建設措施和節能減排措施?！霸儆芯褪侨匾迅髯缘某鞘羞吔鐒澐智宄?，只能在自己城市邊界內搞集約化發展，不能再像過去那樣路修到哪里，房子就建到哪里，不能再攤大餅?！?/p>

市政協調研組指出：京津冀協同發展要統一規劃已成為共識，就生態環境保護而言，不僅要堅持一張圖（統一規劃）、一條線（生態紅線）和一本賬（自然資源資產負債表），而且在交通一體化和產業協同發展中同樣要以生態文明為導向，以地區生態承載力和環境容量為依據進行布局和調整。要以《京津冀協同發展規劃綱要》為指導，共同研究編制京津冀生態環境協同建設的中長期發展規劃，統一生態環境保護目標、統一生態環境保護標準、統一劃定生態紅線，明確生態環境布局，配套產業政策和生態補償政策。

當前，京津冀三地發展階段的差異和發展路徑不同，加之既有的生態環境管理體制依然存在各自為政、部門分割的問題，尚未真正建立行之有效的生態環境協同治理的機制，這些都對推進生態一體化提出了更高的要求。如何兼顧經濟社會發展與生態環境保護，是京津冀地區必須共同面對并承擔的“發展之痛”。

對此，調研組認為，京津冀生態環境的聯防聯治要注意處理好以下幾組關系：一要從區域實情出發，充分考慮到三地不同的自然稟賦、發展階段和利益訴求，不應把生態環境保護與經濟發展、民生改善對立起來，實現生態環境保護與經濟社會發展共贏；二要統籌兼顧城市和鄉村、平原和山區、沿海和內陸、工業污染和民生污染、本地污染與外來污染等問題，做到綜合決策、科學治理；三要做到技術創新與制度建設并重，區域生態環境問題的解決既有賴于科學技術的進步，更需要體制機制的保障，應以區域大氣污染防治和水生態系統修復為重要突破口，健全生態環境保護機制，率先建立系統完整的生態文明制度體系，成為全國生態修復、環境改善的示范區。

京津冀要建設人口資源環境相協調、環境友好型的社會發展體系

以水定城 合理補償

水，生命之源，發展之基。

京津冀地區屬于水量水質復合性缺水的典型區域。區域內多年平均水資源量為258億立方米，不及全國的1.2%，人均水資源量239立方米，為全國平均水平的1/9，遠低于國際公認的500立方米極度缺水標準。同時，受到全球和區域氣候變化的影響，地區降水量連年減少，導致地下水超采嚴重，年均超采水量達到67.6億立方米，占全國的1/3，地面沉降漏斗區面積超過5萬平方公里，平原主要河流1200公里河段干涸，地表水劣五類水質比重超過30%。

“由于經濟發展強度比較大，水資源需求量得不到滿足，不得不采取飲鳩止渴的開發利用方式與生態環境爭水，不惜代價超采地下水，形成了對生態的侵占?！睋埻榻B，京津冀地區水資源總量開發利用程度達109%，遠遠超出國際公認的40%的安全上限，導致地下水位持續下降，“地下沙漠化”形成，河道斷流，濕地萎縮，生態環境進一步惡化。與此同時，區域內水體污染問題十分嚴重，工業生產廢水的直接排放使得污染物總量超過了河流納污能力。京津冀目前污水入河總量為30億噸，以污染物氨氮為例，水功能區納污能力為1.1萬噸，而實際上入河量超出納污能力的2倍多，直接威脅到人們的生命健康。

“京津冀要建設人口資源環境相協調、環境友好型的社會發展體系，不能走先污染再治理的老路。”張彤表示，近期國務院印發了《水污染防治行動計劃》（業內稱為“水十條”），未來京津冀的發展一定要按照其要求，嚴格劃定區域水資源總量紅線、效率紅線和水功能區的納污紅線。在發展中重點考慮水資源的制約因素，堅持以水定城、以水定地、以水定產、以水定人的方向，合理確定開發邊界，科學設置開發強度?！傲硗?，在經濟發展規格上和空間發展上都要有紅線，在城市發展布局前，要先把生態的保留區劃定出來，不能隨便侵占到水源地或者河道。”張彤舉例說，2012年的房山大水，用于泄洪的河道都被工廠、停車場、居民樓占據，加重了洪水的危害，有了這個教訓，當地居民才意識到生態保護對于生命的重要意義。

面對水資源短缺形勢，首先要做好“節水”文章。

“京津冀三地處在不同的發展階段，因此在節水科技的應用水平上也是不同的?！?張彤分析說，相比城市中心區，處于工業主導型發展模式的地區對節水的重視程度不夠，工業生產多采用清水資源，不重視水的循環再利用，科技和工藝水平上也達不到推廣使用再生水?！皩嶋H上很多工業用水是可以用再生水的，這樣可以減少對清水資源的壓力。”張彤建議，北京、天津等節水工作領先的城市，要向河北輸出節水技術、污水處理技術、濕地技術和清潔小流域治理技術等，挖掘河北的節水潛力，提高其循環水、再生水的利用率，從而提高京津冀整體的水資源利用效率?！斑@也是首都拉動協同發展的有力抓手和理應承擔的角色?！?/p>

攝影 王嘉木

其次，“潔水”行動勢在必行。面對京津冀地區污水管線設施建設跟不上、監管不到位、執法力度不夠，沒有形成一個嚴格的水資源管理制度等問題，調研組建議，要實施全流域清潔水行動，開展飲用水水源地保護、生態清潔小流域治理、中小河流治理等重點工程；三地共同實施最嚴格的水資源管理制度，嚴控水體污染物限排指標，提高河流水質達標率；在城鎮和農村聚集區，做好污水處理廠和污水管網等基礎設施建設。

“京津冀區域的生態共建應與產業轉移、升級相結合?！睆埻畬ι鷳B建設中的補償機制與合作共贏發表了自己的看法。她分析說，張北、承德地區為北京起到了阻沙源、保水源的角色，北京應該與之共同實現在保護中發展，應該建立合理的生態補償機制，同時進行科技輸出，共同保護水源地實現區域發展?！氨热绻餐_發旅游等環保型產業，再生水洗車、垃圾無害化填埋和科技節水方面也有很好的產業合作空間?！?/p>

張彤認為，構建一個大的生態環保體系，可以找一個項目為切入點，實現生態體系共建。“最先推行的應該是永定河的生態治理。永定河在京津冀的水環境、生態環境打造中是重要工程?！彼赋?，永定河上有兩個重要節點，一是北京新機場建設就在永定河邊，其60%規劃區在北京境內，40%在河北省，北京市要與廊坊市共同打造這一生態節點。二是在上游的延慶和張家口地區，面臨冬奧會的發展契機。依托這兩個節點打造永定河的生態廊道，尋求上下游省市的合作和左右岸的產業綠色發展，可以成為京津冀地區生態文明建設的示范工程。

攝影 張斯偉

嚴格減排 區域聯動

霧霾，是京津冀地區令人感受最直接的環境問題。

盡管采取了一系列大氣污染聯防聯控措施，但最新的監測數據表明，京津冀地區的大氣污染情況仍然突出：2014年京津冀地區13個地級及以上城市，空氣質量平均達標天數為156天，比74個城市平均達標天數少85天，達標天數比例平均為42.8%。2015年一季度，全國空氣質量相對較差的前10位城市中仍有6個在京津冀地區。

研究表明，PM2.5仍然是造成京津冀地區空氣污染的“禍首”。北京年平均PM2.5排放中，燃煤占1/4，機動車占31%。京津冀地區的主要污染來源則是燃煤1/3、機動車近1/5。此外，河北和天津地區的燃煤、化工、重金屬冶煉都是重金屬污染的來源。

“機動車、燃煤、工地揚塵對PM2.5的貢獻不容小覷。尤其是機動車、燃煤所釋放出的氣態污染物經二次轉化后危害更大。除此之外，像二氧化硫、氮氧化物、氨氣、揮發性有機化合物等氣體污染物在適宜的大氣條件下經二次轉化后也會形成新的PM2.5?！钡谑粚帽本┦姓f委員、門頭溝區副區長李昕表示，高速的經濟發展不可避免地導致京津冀城市群大氣復合型區域污染日漸顯現。工業污染源、機動車尾氣和油氣、溶劑揮發污染快速增長，城市化無組織排放源的增加，加上原來尚未解決的區域性煤煙型污染，使京津冀大氣中污染物類型和濃度變化更加復雜。同時，京津冀城市群各區域經濟、社會發展仍處于不平衡階段，產業結構、能源利用水平、城市規劃特點、工業發展需求的巨大差異，決定了這一地區大氣污染呈現復雜的區域性、復合型特點。

北京市政協委員、中國石油大學油氣污染防治北京市重點實驗室副主任張強斌認為，區域污染輸送問題是京津冀乃至華北地區大氣治理面臨的共同問題。他指出，處于同一個氣候帶的京津冀地區，自然形成了一個大的區域污染區，局地排放和周邊輸送增加了大氣污染物控制和治理的難度。而隨著京津冀城市化規模不斷擴張，城市群開始連片發展。受污染排放、大氣環流及大氣化學的多重作用，城市間大氣污染物遠距離傳輸和相互影響明顯?！八浴毶破渖怼切胁煌ǖ?，必須本著同舟共濟的精神和科學的態度積極參與，構建京津冀大氣污染聯防聯控的環境監管模式，整體改善區域性大氣污染?！?/p>

實際上，當下令人們每每提起就頗感欣慰的“APEC藍”，正是京津冀大氣污染聯防聯控的成功范例。為保障APEC會議空氣質量，京津冀及周邊地區啟動了最大力度的“空氣保衛戰”，“控煤”“控車”“控工業”“控揚塵”是北京和周邊五省區市保障措施的核心內容，其中大多措施是對2013年國務院“大氣十條”后各地頒布的清潔空氣行動計劃的嚴格兌現。

對下一步大氣污染聯防聯控工作，調研組建議，一要合作攻關，深入開展二次細顆粒污染物形成機理以及污染源解析方法等研究，明確一、二次細顆粒物對霧霾形成的貢獻。二要重點做好機動車尾氣治理。加快區域內老舊車、“黃標車”的淘汰，加大各類新能源汽車推廣使用范圍和力度。三要推動能源消費清潔化。除了控制煤炭消費總量、推廣煤炭清潔利用技術和擴大天然氣供應范圍外，還要加快開發地熱能、風能、太陽能、生物質能等清潔能源。尤其在農村地區，要加大對燃煤采暖、供熱等生活設施的升級改造，建設高環保標準的垃圾焚燒發電設施。

針對京津冀加強生態建設，擴大生態空間問題，調研組提出，應圍繞水資源約束核心問題，開展全區域生態需求預測，著眼人與自然的平衡，合理劃分自然保護區、人工修復區、限制開發區等，協同推進森林、河湖、濕地等重點生態系統建設，努力實現從生態虧缺走向生態盈余。此外，遵循灌草疏林地帶的植被分布規律，以節水型本土植被為重點構建植被建設空間格局，科學劃分確定宜林區、宜灌區、宜草區、宜荒區，并針對水源涵養、水土保持、山地災害防護、風沙源治理、平原綠化等的不同重點，進行科學布局。要協同推進張承生態功能區建設，提升生態系統的蓄水保土功能。建設“城市群-中心城市-社區”三層次的區域綠道系統。構建環京津冀城市群森林圈，形成“綠屏相連、綠廊相通、綠環相繞、綠心鑲嵌”的生態格局。

調研組提出，應加快推進京津冀區域生態補償和碳交易機制。三地應在目前已構建的公益林補償和斷面水環境生態補償基礎上，考慮設立統一的跨區域生態補償機制，統籌水環境補償、濕地生態效益補償、公益林補償、大氣污染防治補償等項目。鼓勵生態環境保護者和受益者之間通過資源協商，實現合理的生態補償。此外，三地應充分發揮北京環境交易所、天津排放權交易所、中國林業產權交易所等的作用，率先實現跨區域的碳排放權交易，并在此基礎上開展和推廣區域節能量、排污權和水權等的交易。