試論公共危機中的檔案工作及其作用

潘子聰　周持

近年來，我國乃至世界各地公共危機事件頻頻發生。而對于公共危機事件的處理，各國或各地政府的表現則參差不齊。通過對公共危機事件的處理情況，我們可以看出該政府機構的大體水平，而因處理公共危機事件不力而導致的次生危機也比比皆是。那么，在這種情況下，就更需要注重在公共危機事件發生時提高政府各機構，乃至社會各部門統籌協作的能力。

一、我國常見公共危機及應對策略

公共危機就是一個事件突然發生并對大眾正常的生活、工作甚至生命財產安全構成威脅的狀態。造成公共危機的事件多種多樣，包括戰爭、傳染性疾病、政治變動、自然災害、恐怖活動，以及某一突發的刑事案件、交通事故、安全生產事故，都可能會引起一個地區、一個國家，乃至多國處于危機狀態。

我國較為常見的公共危機事件大體上有五種類型：自然災害（如2008年汶川地震）；重大安全生產事故（如2012年肖家灣礦難）；突發公共安全事件（如2009年湖南校園踩踏事件）；突發公共衛生事件（如2003年“非典”事件）；群體性事件（如2012年重慶萬盛群眾聚集事件）。而這五類公共危機事件都有幾個共同的特點：一是不確定性，公共危機在爆發之前，其可能性、管理對象、預測及應急預案都有很大的不確定性；二是突發性或緊急性，使得公共危機的管理和處理必須在有限的時間內進行計劃、組織、領導和決策；三是威脅性，主要體現在對大眾的生命財產、社會秩序、公共安全及國家地區安全產生威脅。

基于公共危機的上述類型和特性，應建立由多部門共同參與的嚴密的體系，包括政府部門、社會管理部門、檔案部門、衛生教育部門、公眾等各方面。這一體系應該在平時進行規劃、組織、演習，并以法規標準的形式確立下來，在公共危機事件發生時，能夠使各部門在最短的時間內組合成實現確定的體系，共同應對公共危機事件。

二、檔案及檔案部門在公共危機處理中的作用

在整個公共危機處理體系中，檔案及檔案部門可以間接通過提供信息進行參謀等方式參與其中。此時檔案工作應該在檔案部門內部各機構之間、各層級檔案部門之間、檔案部門與社會部門之間構建一個可以有效使其相互聯系的矩陣式結構網絡，通過組織整合、資源整合、信息整合和行動整合，協調處理處置各類社會突發事件的規范化運作模式。這一模式即檔案工作的應急聯動機制。

我們認為，檔案本身具有很強的憑證價值和情報價值，在公共危機事件發生時可以很好地幫助政府部門及社會部門對當前發生的公共危機事件的處理進行參照決策。由此，檔案在公共危機事件處理中所發揮的作用不容小覷。例如，在突發洪水、傳染病疫情及蟲害等情況下，如果有完整、系統的檔案，則可以為進行正確的分析判斷和科學決策提供可靠的依據。而負責對檔案進行實體保管及信息資源開發的檔案部門，如果能夠及時、準確地提供出公共危機事件決策所需要的檔案，就更為重要。因此，在設計公共危機事件處理體系的過程中，必須將檔案工作應急聯動機制一同納入，并應高度重視。

三、檔案工作應急聯動機制及其作用

我們認為，檔案工作應急聯動機制應包括事前準備、事中處理和事后整合三大部分，貫穿于公共危機事件處理工作的始終。

事前準備應與公共危機事件處理體系的組建同時進行。總體思路為：公共危機事件處理體系的設計及組建應由一級政府機關會同各下屬政府機構、社會機構共同完成。其中，檔案工作應急聯動機制的制定應由政府委托檔案局進行總體的協調和領導。我國的檔案機構按照所有制關系，可以分為公有制的檔案機構（包括公共檔案館、各專業檔案館、國有企業檔案館及各機關、事業單位的檔案室、現行文件資料中心）及私有制的檔案機構（包括私營企業的檔案館、檔案寄存中心及檔案事務所）。因此，在制定檔案工作應急聯動機制之前應由檔案局牽頭進行調查，調查的內容包括各檔案機構所有的檔案數量、內容等相關信息，其中，檔案局對公有制檔案機構可以直接統計，或接收本機構的統計資料；對私有制檔案機構可以通過與檔案的持有機構及托管機構進行協商的方式完成，協商的內容包括可利用檔案的范圍、利用的方式、被利用將給付的費用或報酬等等。當然，這一點應該以當地已經出臺的相關規章制度為準，統計可利用檔案的數量及內容后，需要對這些檔案的內容進行分析，以確定不同類型的公共危機事件可能利用到的檔案范圍。如發生地震等自然災害，需要利用城建檔案館中的部分檔案；發生公共衛生安全事件，需要利用衛計委檔案室及某些醫院檔案室中的部分檔案。把這些通過規章制度的方式進行公布，上報到政府部門。

事中處理應做到迅速、準確。在公共危機事件發生之后，政府機關啟動應急預案，公共危機事件處理體系也應同時迅速組建起來。檔案局應及時通知有關的檔案機構，隨時待命，條件允許的，應預先挑選出可能會用到的檔案，以減少查找檔案的時間。同時，如果可能會用到的檔案已被借閱，檔案工作人員應積極催還，以確保該公共危機事件所需檔案齊全完備。當政府或某部門需要利用其中某部分檔案時，檔案局應負責協調，派員全程督辦，保證這部分檔案及時送達該部門。同時，檔案機構還應該積極提供本機構編研的有關檔案文獻。這里要注意一點，即檔案的安全問題。在檔案借閱時應嚴格進行登記，登記的內容包括借閱檔案的檔號、所屬案卷及全宗、借閱的份數或卷數、借閱的時間、借閱機關（人）、借閱事由等等，并有檔案局督辦人員、檔案機構主管領導、送達機構接收人員的簽字并加蓋檔案局、檔案借出機構、檔案利用機構三方的公章。該登記單應做到一式三份，檔案局、檔案借出機構、檔案利用機構各一份保管。在檔案利用機構利用檔案時，也應確保檔案的實體安全及信息安全。總之，在公共危機事件發生后，檔案機構應在檔案局的協調下積極配合其他政府機構及社會機構的檔案利用，最大程度地提供便利。

事后整合階段的工作應包括如下幾點：一是利用檔案的機構應在事后及時、主動歸還其所借閱的檔案，檔案機構也應對歸還檔案進行鑒定，檢查其是否有殘缺、污損等情況，檢查無誤后，應再次開具接收證明給利用檔案的機構；二是檔案機構應該將此次公共危機事件中檔案工作的具體情況進行綜述，以總結經驗，公有制檔案機構還應將此綜述以報告的形式上交檔案局；三是借用私有制檔案機構檔案的，在送還檔案后，應由檔案局出面給付在統計階段約定好的費用或報酬；四是政府部門、社會部門的檔案機構應重視此次公共危機事件中所形成的檔案，確保其完整，對于特別重大的公共危（下轉第42頁）（上接第40頁）機事件所形成的檔案，應及時收集、整理，并單獨編為一個客體全宗。如2003年的“非典”事件，在戰勝“非典”后，國家檔案局要求各地將有關“非典”的檔案立即歸檔，進入公共檔案館永久保存。此時就可以將本機構收集的所有關于此次“非典”事件的檔案單獨組建一個“非典全宗”，以便在下次突發公共衛生事件時能夠及時調取這一部分檔案用于參謀決策。

在公共危機事件的處理問題上，無論是檔案行政部門還是檔案業務部門，都應該積極配合政府部門、社會部門的參謀和決策，盡力提供其所需的檔案及檔案文獻。同時應注意，在處理具體問題時，應靈活掌握，既要及時、準確地提供檔案服務，又要確保檔案的實體安全及信息安全。

（作者單位：天津師范大學管理學院檔案學系）