經濟新常態下民辦教育發展的新思路

單大圣

(國務院發展研究中心，北京 100010)

在2014年中央經濟工作會議上，習近平總書記對我國經濟發展進入新常態作了系統闡述，強調認識新常態、適應新常態、引領新常態是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯。①賈華強:《當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯》，《文匯報》2014年12月12日，第05版。中央關于經濟新常態的重大判斷，深刻地刻畫了當前我國發展的階段性特征，也對包括教育事業在內的各項社會事業提出了新的要求。民辦教育事業作為教育事業的重要組成部分，也要主動創新改革發展思路，適應新常態、引領新常態，為經濟社會發展和民生改善作出積極貢獻。

一、經濟新常態的特征及對民辦教育的影響

關于經濟新常態的內涵，一般來說表現在以下四個方面:一是速度下降。即從先前的高速增長轉為中高速增長，這是由現階段的潛在經濟增長率決定的。二是結構優化。從產業結構看，2013年第三產業比重首次超過第二產業，達到了46.1%，②國家統計局:《2013年國民經濟和社會發展統計公報》，2014－02－24，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224_514970.html。這種趨勢將會一直持續，使產業結構趨向“高級化”;從需求結構看，基礎設施、房地產和出口這三只“靴子”將要落地，消費比重將超過投資比重，內需比重會逐步上升;從要素投入結構看，勞動力總量開始減少，資源環境約束加大，經濟增長將更多依靠生產率提升和創新驅動;從城鄉結構和區域結構看，城鎮化已經進入“下半場”，中西部地區仍保持著較高的經濟增長速度，為促進區域協調發展、實現可持續的經濟增長提供了廣闊空間。三是質量提升。逐步實現“就業可充分、企業可盈利、財政可增收、民生可改善、風險可控制、資源環境可持續”。③劉世錦:《新常態下應樹立提高發展質量導向》，《人民日報》2014年12月9日，第07版。四是風險挑戰增多。在經濟增長階段轉換期，不確定、不穩定因素增多，矛盾和風險開始集中顯露或釋放，如日趨嚴峻的老齡化、人口紅利消失及城鎮化帶來的人口流動等。④葛延風:《新常態發展需社會政策支撐》，《人民日報》2015年2月16日，第07版。

這些新變化、新特征對經濟社會發展的影響是全面的，許多與民辦教育事業密切相關，大致體現在如下五個方面。

第一，新常態下的財政收入。財政收入由高速增長轉為中低速增長，使一些地區財政收入出現波動，但財政支出呈剛性增長，導致有的地方承受較大壓力。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出:清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。這就要求教育資源配置實現從“小投入”到“大投入”的轉變，既要用好財政教育投入，又要引導好全社會資源向教育配置的積極性，在體制上要求進一步科學界定公共教育服務的邊界，處理好政府與市場、社會的關系，創新公共教育服務的提供方式，探索教育公益性實現形式的多樣化，從而對民辦教育的角色提出新的要求。

第二，新常態下的產業結構。要改變在低收入發展階段高速增長形成的產業結構，推動產業向價值鏈高端環節攀升，必須高度重視提升人力資本素質。但在經濟全球化背景下，高素質勞動者和專業技術人才供給只能立足本國，因此教育對于人力資源開發具有不可替代的重要作用。①閔維方:《教育在轉變經濟增長方式中的作用》，《北京大學教育評論》2013年第2期，第17－26頁。在這方面，必須密切關注教育與經濟的關系，既要大力推進公辦教育改革創新，又要充分發揮民辦教育與行業企業結合緊密的優勢，進一步加強民辦教育內涵建設，優化人才培養結構，強化辦學特色，特別是緊緊圍繞中高端制造業、現代服務業的緊迫需求，著力培養技術技能型人才、應用型人才和創新型人才，實現與經濟社會的深度融合。

第三，新常態下的經濟結構。推進經濟結構調整，要求進一步發揮市場在資源配置中的決定性作用，推進權利平等、機會平等、規則平等，打破社會事業領域中的行業壟斷和市場壁壘，鼓勵社會投資，擴大教育公共產品有效供給。同時，我國公辦教育辦學形式單一、機制僵化，亟須引入社會力量激發活力，這些都為民辦教育發展提供了良好的環境。2010年《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》提出，鼓勵和引導民間資本進入社會事業領域;2014年《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》提出，鼓勵社會資本加大教育事業投資力度;2015年國家啟動了“機關事業單位退休保障制度改革”，在公辦學校教師和民辦學校教師養老保險制度并軌方面邁出了實質性步伐。這些文件針對性強，政策含金量高，向民辦教育釋放了積極的信號。

第四，新常態下的發展動力。新常態到來后，需將消費需求作為主要發展動力。一方面，隨著消費結構轉型升級的加快，人民群眾對高質量、選擇性和個性化的教育需求持續增加，比如崗前資質培訓、課外教育及出國留學預備教育等，但我國現有教育服務能力還不能很好地適應這些變化，迫切需要擴大多樣化的教育服務供給。另一方面，相當數量人口的受教育層次還較低，在農民工的工資決定中，工作經驗起著更為重要的作用，技能增長主要通過干中學和熟練程度提高來實現，②國家統計局住戶調查辦公室:《新生代農民工的數量、結構和特點》，2011－03－11，http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/fxbg/201103/t20110310_16148.html。城市失業、待業人員也難以轉移成有效的工業勞動力供給，迫切要求擴大教育資源，促進機會公平，進一步暢通社會成員縱向流動的渠道?？傊还苁菨M足個性化教育需求，還是提高教育整體層次，民辦教育都將大有用武之地。

第五，新常態下的風險防范。要切實防范全局性、系統性風險，必須樹立底線思維。當前，我國經濟仍處在增長階段轉換期“探底”過程中，③劉世錦、余斌、吳振宇:《促進經濟向新常態平穩過渡——當前經濟形勢分析與展望》，《人民日報》2014年9月9日，第07版。為防止增長速度過快回落可能帶來的嚴重沖擊，促進經濟向新常態平穩過渡，必須發揮好社會政策的托底功能。但是，在快速變化的國情下，我國教育事業自身也面臨著很多的挑戰，最鮮明的特征就是不穩定，按照屬地管理原則、依托行政體系建立起來的公辦教育體系，面對人口結構快速變化導致的學校布局調整、流動人口子女入學等問題時明顯不適應，迫切要求更好地發揮民辦教育機構辦學形式靈活、回應性強的優勢，解決好教育難點問題。

二、經濟新常態下民辦教育面臨的挑戰

我國經濟發展進入新常態，從表面上看是數量的變化，實質上是發展內涵的變化，觸及了經濟社會發展領域的一些深層次問題。從該背景下看我國民辦教育的發展，仍存在許多不足，面臨著一些風險挑戰，對此要有清晰的認識和準確的把握。

一是發展不夠充分。改革開放三十多年來，我國民辦教育事業從無到有，快速發展，成為教育事業發展的重要增長點，逐步形成了公辦教育與民辦教育共同發展的格局。但從總體上看，社會力量舉辦民辦教育事業特別是捐資辦學的潛力還沒有完全發揮出來，導致民辦教育普遍規模較小、層次較低、質量不高、影響不大，其原因是復雜的。首先是認識不到位，在民辦教育的定位、功能及活動范圍等方面，還有不同的認識。不少民辦教育政策存在沖突，既抑制了民間的捐資辦學熱情，也不利于民辦教育優惠政策的落實。此外，公辦教育免費和各種針對教師、學生的補貼政策，也進一步沖擊著民辦學校的正常運營。

二是發展方式粗放。改革開放初期，在經濟發展水平較低和教育極端落后的國情下，民辦學校將事業發展重點集中在改善辦學條件，走以數量增長和規模擴張為特征的外延式發展道路，極大地擴大了教育資源，為提高教育普及水平作出了巨大貢獻。但隨著居民消費結構升級、財政教育經費投入不斷增加以及公辦教育辦學水平快速提升，中國教育事業正步入新的發展階段，現有的公辦教育發展方式越來越背離人才成長規律和素質教育的要求。比如在義務教育階段，由于升學考試競爭壓力大，加上缺少客觀的標準和測量手段對中小學的辦學績效進行評價，而主要依據學生的分數和升學情況作為評價指標，導致生源競爭、師資競爭和徹底的應試教育模式，①閻鳳橋:《我國農村民辦教育發展的政治邏輯——基于北方某縣的調查》，《北京大學教育評論》2012年第2期，第64－79頁。進一步破壞了教育生態?？梢灶A見，在新形勢下，原先依靠低成本擴張、與公辦教育具有很強同質性的民辦教育機構如果不轉型，發展余地將極為有限，相反那些提供個性化的教育服務、管理更加現代化、以質量與特色滿足社會多元需求的民辦學校，將會有大的發展機遇。②王烽:《談營利性與非營利性民辦學校分類管理問題》，《廣西師范大學學報(哲學社會科學版)》2010年第3期，第6－8頁。

三是基本制度不健全。在法理上，我國民辦教育一直是在捐資辦學的制度環境下發展起來的，具有公益性、非營利性特征。③王建:《民辦學校分類管理——從“四分法”到“二分法”》，《北京大學教育評論》2012年第2期，第22－24頁。但我國民辦學校恢復辦學時間不長，缺少持續穩定的辦學支撐，許多依靠借貸或辦學結余滾動發展，處在低成本擴張的初級階段。為調動舉辦者的辦學積極性，2002年《民辦教育促進法》規定民辦學校出資人可從辦學結余中取得合理回報，從而在事實上產生了四類民辦學校:一是捐資舉辦的民辦學校，二是舉辦者要求所有權但不要求合理回報的民辦學校，三是舉辦者不放棄所有權同時要求取得合理回報的民辦學校，四是經營性的民辦培訓機構。這種復雜的局面隱含著許多深層次矛盾，反映到政策上，就是既使民辦學校擁有了靈活的制度空間，又產生了較大的政策風險，導致一些民辦學校采取短期行為和投機行為，干擾了辦學秩序，損害了師生權利，影響了民辦教育的健康發展，成為近年來民辦教育政策反復調整的誘因。

四是政府監管和自我發展不到位。一方面，政府仍然習慣以管理公辦學校的方式來管理民辦學校，直接干預民辦學校的微觀管理，使民辦學校在招生、專業設置和收費等方面受到較多限制，在法人屬性、產權歸屬、稅費優惠及教師保障等方面仍存在不少政策和法律障礙，導致民辦教育歧視現象的客觀存在。由于受到各種主客觀因素的制約，當前在民辦教育體制改革和機制創新問題上，一些地區和學校對改革存在畏難情緒，缺少勇氣和擔當，不敢改，有的出于“多一事不如少一事”的心態，安于現狀，不愿改，“改革疲勞癥”逐步顯現。另一方面，盡管民辦學校在內部管理體制、教師聘用、薪酬分配、教育教學和招生自主等方面相比公辦學校具有獨特的優勢，但許多學校仍遺留著傳統學校管理制度的某些弊端，如內部法人治理結構不健全，理(董)事會組成結構不合理，權力過于集中，運行程序不規范，過多干預學校的教育教學和招生工作，家族化色彩濃厚，內部制衡和外部參與機制不完善等。

五是主動適應市場需求和服務經濟社會發展的機制尚未形成。在經濟新常態背景下，人才培養目標應更加注重市場需求，更加注重對區域經濟社會發展的支撐，更加注重增強學生就業創業能力，實現教育與經濟社會發展的深度融合。筆者認為，這應該是當前教育工作的大邏輯，也是提高民辦教育核心競爭力、實現可持續發展的必由之路，其實也對民辦教育提出了非常高的轉型要求。當前，在職業教育和高等教育階段，普遍存在低水平重復建設的現象，學科專業(或課程)缺乏特色，教育教學質量不高，沒有形成比較優勢，在高等教育大眾化的背景下，已經顯現出了生源危機。面對嚴峻形勢，許多民辦學校仍將主要精力放在要政策和招生指標上，忽視提升學校內涵、凝練學校特色、主動對接行業產業需求、優化人才培養結構、加強創新創業教育和職業引導等方面的工作，這是非常危險的。

六是改善教育民生和促進教育公平的作用有待加強。在經濟新常態下，民辦學?？梢蕴钛a因公辦學校不足導致的需求缺口。在基礎教育階段，盡管在“公辦不擇校、擇校找民辦”的發展格局下，就讀民辦學校是家庭的自主選擇，但民眾接受民辦教育主要在于民辦教育服務好、質量高，且民眾自身經濟能力較強，這就對教育公平造成了一定的影響。比如，流動人口子女特別是農民工子女求學成本過高，受教育機會有限，教育質量較差，面臨著一系列學習、心理等壓力，進而導致就業技能差。這些已經成為制約他們在城鎮尋找穩定工作、長期扎根城市、實現市民化的重要因素。①王延中:《中國社會福利制度的發展及其對城市化的影響(下)》，《中國社會科學院研究生院學報》2010年第3期，第64－71頁。相反，高收入家庭的子女更多享受優質民辦教育資源。在高等教育階段，盡管農村學生入學機會大幅增加，但主要分布在教育質量較弱的地方院校和?？圃盒?，其中有相當數量集中在民辦高校。由于財政投入嚴重不足、融資難等原因，民辦高校主要依靠學費實現滾動發展。根據國務院發展研究中心“中國民生指數研究”課題組2014年對全國8省(市)近萬戶居民進行的入戶問卷調查，高中以上學段就讀民辦學校的家庭負擔較重，不利于農村和貧困地區學子縱向流動。②佘宇:《城鄉家庭子女接受民辦教育情況調查報告》(內部報告)。

三、創新發展思路，適應與引領新常態

我國經濟發展進入新常態不是自動實現的，主要取決于國家的戰略和政策選擇，關鍵在改革——“能不能適應新常態，關鍵在于全面深化改革的力度”。③本刊評論員:《把新常態下的新要求落實到發展改革工作中》，《中國經貿導刊》2015年第3期，第1頁。在這方面，民辦教育要主動作為，創新發展思路，適應新常態、引領新常態，為促進經濟社會發展作出新貢獻。

一是轉變發展觀念，全面把握民辦教育的歷史方位。要明確民辦教育事業也是教育事業的主要組成部分，推進辦學主體和投資主體的多元化，落實民辦學校與公辦學校的平等地位，繼續保持公辦教育與民辦教育共同發展格局。要根據形勢的變化，找準民辦教育發展的著眼點:改革開放初期，發展民辦教育主要是彌補財政教育投入不足，當前發展民辦教育則主要是在政府提供公共教育產品的基礎上，滿足人民群眾對高質量、特色化、個性化的教育需求，同時擴大教育體系競爭和促進公辦教育變革。要對各級各類民辦教育的功能、重點、類型、層次、結構及比例等進行合理定位，從整體上規劃民辦教育事業的發展。基礎教育階段重在發展選擇性、高質量的民辦中小學;職業教育階段重在發展實用性強、特色鮮明的民辦職業學校;高等教育階段鼓勵發展多層次、有特色的民辦高校;非學歷教育方面，要引導發展各類緊缺型、實用型非學歷民辦教育機構。

二是轉變發展方式，更加注重內涵建設和質量提升。從辦學導向看，要充分發揮民辦教育風險意識強、機制靈活、快速反映市場需求的特殊優勢，更多引導民辦學校根據市場和社會的需求來辦學，建立基于需求驅動的內在發展機制，要從過去注重拼規模、拼數量、升格、“戴帽”轉到更加注重特色發展，合理定位、錯位發展，從而在激烈的學校競爭中找到適合自身的發展道路，贏得更廣闊的發展空間。從工作重點看，要把工作重心進一步聚集到學校的人才培養上來，加大教育教學投入，加強教師隊伍建設，改革人才培養模式、學科專業設置，遵循教育教學規律和人才成長規律，全面提高教育質量。要重點建設一批高水平的民辦學校，發揮示范、引領作用?！坝袨椴拍苡形弧?，只有民辦教育自身定位找準了，內涵提升了，才能真正拓展民辦教育在教育事業中的廣度和深度。

三是抓緊完善對民辦教育事業發展具有決定性作用的制度。要抓緊解決民辦學校的法律屬性、產權界定、分類管理、財務管理、教師身份及社會保障等一系列重大問題，最關鍵的是建立對民辦學校實行分類管理的制度。2015年1月，國務院常務會議審議通過了對《民辦教育促進法》進行修改的修正案草案，決定提請全國人大常委會審議，明確對民辦學校實行分類管理，允許興辦營利性民辦學校，在民辦教育基本制度建設上邁出了關鍵一步。其實，對于民辦學校分類的標準，在理論上并沒有太大的爭議，只是在舊制度下形成的模糊認識和權宜之計，造成了既有的利益格局，難以認定和處理。其中，關鍵是要在尊重民辦學校舉辦者歷史貢獻的前提下，選擇務實、靈活的改革策略，統籌兼顧各方面的利益關系，向新的制度平穩過渡。

四是轉變政府職能，推動民辦學校建立現代學校制度。教育行政部門要轉變對民辦學校的管理職能，放松對民辦學校招生計劃、招生方式、專業設置與調整的管制，強化行業自律管理，落實民辦學校辦學自主權;政府則集中精力做好宏觀指導、政策促進和行業管理，主要是嚴格執行民辦學校準入和辦學許可制度，對民辦學校教育教學實行業務指導和宏觀管理。民辦學校要完善自身治理機制，實行理(董)事會領導下的校長負責制，理(董)事會作為學校的決策機構，應由社會賢達、教育專業管理人員、舉辦者代表、學生(家長)代表、教職工代表及社區代表等組成，以體現社會公益性和代表性。理(董)事會定期商議學校發展的重大事項，確定校長人選，但不得隨意干涉校長工作。建立健全監事會、工會、黨團和教職工代表大會等組織機制。①單大圣:《非營利性民辦學校的困境與出路》，《現代教育管理》2013年第12期，第68－71頁。要培育一批具有崇高教育理想、真正懂教育的教育工作者，推動教育家辦民辦教育。

五是積極引導民辦學校提供普惠性服務。要更多鼓勵捐贈辦學，完善稅收優惠政策，在尊重捐贈者、出資者意愿的前提下，允許引入公益信托機構，依法通過基金運作籌集辦學經費。選擇一部分民辦教育服務比如流動人口教育、學前教育，由公共財政通過撥款進行資助、補貼或選擇重點購買，保持低收費水平，引導民辦學校提供普惠性服務。完善政府服務民辦教育的體系，確保民辦學校的受教育者享有與同級同類公辦學校受教育者的同等權利。