日本私立高等教育公益性的維護及對我國的啟示

陳文聯

（中南大學政治學院 湖南省教育科學民辦高等教育研究基地,湖南 長沙 410083）

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日本私立高等教育公益性的維護及對我國的啟示

陳文聯

（中南大學政治學院 湖南省教育科學民辦高等教育研究基地,湖南 長沙 410083）

合理的制度安排是實現私立高等教育公益性的前提和基礎。為有效促進私立高等教育公益性的實現,日本政府一方面構建了完備的私立高等教育法規體系,在私立學校的性質、設立、內部管理體制及其日常運作等方面均從法律上作出了具體而詳細的“公益性強制”;另一方面通過立法方式明確了政府對私立學校的財政資助責任,為私立高等教育公益性的實現提供了強有力的物質保障。依靠健全的法律法規體系與完善的財政資助制度,日本私立高校的公益性得以有效維護。這些經驗對于當前我國民辦高等教育的發展具有重要的借鑒意義。

民辦高等教育;私立高等教育;私立大學;公益性;日本

“公益性”是民辦高等教育理論和實踐中非常重要的一個概念。對于這個概念的含義,學術界尚存有爭議。但在民辦高等教育分類管理時代,我們可以重新將簡單且清晰的含義歸還給“公益性”:公益性首先意味著非營利性。據此,堅持非營利性的辦學原則,應是民辦高校公益性辦學的基本準則。①陳文聯:《公益性的持守:民辦高校不容放棄的使命》,《中國高等教育》2010年第18期,第59-60頁。

在日本,私立高等教育在整個高等教育發展中占據舉足輕重的地位。據日本文部科學省2013年8月發布的報告,私立高校占全部高校總數的77.5%,在校生數占全部在校生總數的73.5%。②肖念、郭兆龍:《探究日本私立高等院校辦學監督機制》,《中國教育報》2013年12月12日,第4版。要探究日本私立高等教育發展所取得的成績,不能不提及日本健全的法律法規體系與完善的財政資助制度。正是這兩大“利器”,有效維護了日本私立高校的公益性,使私立高等教育獲得了良性發展。基于此,本文擬從上述兩方面入手,剖析日本政府在維護私立高等教育公益性方面的制度安排,藉以作為探討我國民辦高等教育公益性保障機制之借鑒。

一、根本保障：健全的法律法規

在日本,私立高等教育立法體系可謂完備、系統。這一體系,以國會于1947年通過的《教育基本法》和《學校教育法》為基礎,以《私立學校法》（1949年）為核心,以《私立學校振興助成法》（1975年）以及由文部科學省制定的《私立學校法施行令》（1950年）、《學校法人會計基準》（1971年）、《私立學校振興援助法實行令》（1976年）等各種實施規則為輔助。正是依靠這種層次分明、完備嚴整的私立高等教育立法體系,才使日本政府依法治教，才使私立高校依法辦學,也為有效維護私立高等教育公益性提供了強有力的法律保障。

具體來說,在保障私立高等教育公益性方面,日本政府從私立學校的性質、設立、內部管理體制及其經營管理等各方面,均從法律上作出了具體的“公益性強制”,以維護私立高等教育的公益性。

（一）明確私立高等教育的公共屬性

日本非常重視私立大學的公益性與公共性。1947年的《教育基本法》首次以教育立法的形式明確規定了私立高校的公共性質。該法第6條明確指出：（學校教育）法律所承認的學校,是具有公共性質的。*國家教委情報室:《日本教育法規選編》,教育科學出版社1987年版,第2頁。1950年頒布的《私立學校法》,是指導戰后日本私立教育發展的基本法律。該法第1條開宗明義地規定了私立學校的自主性與公共性,明確該法的制定是“以尊重私立學校的自主性、提高私立學校的公共性,使私立學校得以健康發展為目的”，*轉引自董圣足、黃清云:《日本私立高校的治理機制》,《浙江樹人大學學報》2008年第11期,第26-31頁。再次從法律上明確了私立高等教育的公共屬性。

（二）對私立高校設置作出“公益性”規定

為確保私立高校辦學公益目的的實現,提高其公共性與自主性,并促進其穩定健康發展,日本政府還在法律上對學校設立標準作了“公益性”強制規定。日本《私立學校法》明確私立大學屬于捐資辦學性質,按“學校法人”進行依法登記注冊;強調學校法人才能設置私立學校,而學校法人的設置者必須是不以營利為目的的公益法人。*轉引自董圣足:《中外學校法人分類比較研究》,《國家教育行政學院學報》2010年第1期,第15-18頁。該法第30條還規定:欲設立學校法人者,必須以此為目的捐贈其財產,并依據一定程序,申請主管機關批準其捐贈財產的行為。*轉引自邵金榮:《中國民辦教育立法研究》,人民出版社2000年版,第173頁。也就是說,作為私立學校設置者的學校法人,是具有公共性質的非營利法人。

（三）對私立高校法人治理制度作出規定

私立高校法人治理制度應以實現私立高校的公共性為前提。基于此,日本《私立學校法》對私立學校治理結構作了許多明確的“公益性強制”,以彰顯學校治理的公共性。

1.理事會。理事會是日本私立大學法人的意志決策機關和最高管理機關。按照日本《私立學校法》要求,學校法人的業務必須由半數的理事來決定。為防止少數理事專斷,更多地體現學校法人的公共精神,該法從第35條到第40條對學校法人的成員作了相關規定。第38條對理事產生的范圍作了如下規定:（1）私立大學的校長;（2）評議員;（3）學校創建初期的功績者、有學識的經驗者、宗教團體的成員。理事的人數應在5人以上,可視學校規模大小而定。為防止理事會成員家族化,第38條還規定:學校理事會成員中,任何人的配偶和直系親屬都不許超過一人。*轉引自邵金榮:《中國民辦教育立法研究》,人民出版社2000年版,第175頁。而且,《學校教育法》第9條（不具備校長及教員資格情由）的規定適用于理事。*《學校教育法》第9條規定:“有下列各項情況之一者,不得擔任校長或教員:（1）禁治產者以及準禁治產者;（2）曾被處監禁以上刑罰者;（3）受沒收許可證處分未滿二年者;（4）自日本國憲法施行之日起,組織或者參加主張以暴力破壞日本國憲法或依據憲法成立之政府的政黨及團體者”。出自于邵金榮:《中國民辦教育立法研究》,人民出版社2000年版,第175頁。這些強制性規定被認為保證了學校法人的公共性,阻止了私立大學管理上的家族化。

2.評議員會。為了保障學校法人的公共性,日本《私立學校法》第42條規定,私立學校法人必須內設評議員會,由超過理事人員人數兩倍的評議員組成,作為學校法人的咨詢機構,但根據捐贈情況,該機構也可成為學校的決議機構。*轉引自董圣足、黃清云:《日本私立高校的治理機制》,《浙江樹人大學學報》2008年第11期,第26-31頁。關于評議員會的職能,按照《私立學校法》第42條的規定,理事長在下列情形下必須事先征求評議員會的意見:（1）預算、借款及重要資產處理事項;（2）合并;（3）捐贈行為的變更;（4）營利事業的重要事項;（5）由捐助人決定的重大事項。第43條規定:評議員會可就學校法人的業務、財產狀況或理事會成員完成業務的情況,向理事會成員申述意見、回答咨詢,或要求理事會成員作出報告。*轉引自邵金榮:《中國民辦教育立法研究》,人民出版社2000年版,第176頁。第46條還規定,學校法人決算必須在每個會計年度結束兩個月以內,由理事長向評議員會提出報告,征求意見。從以上規定中不難看出,評議員會雖然就性質而言是設置于學校法人內部的會議制咨詢機構,但就其職能而言,實際上對學校財產的使用和理事的業務執行行為仍具有一定的監督和制衡作用,從而成為日本學校法人治理結構中特殊的監督機制。*邵金榮:《中國民辦教育立法研究》,人民出版社2000年版,第176頁。

3.監事會。監事會是學校法人的法定監察機構。按照日本《私立學校法》的要求,私立學校法人必須設置2人以上的監事,其主要任務是監察學校法人的財產使用和理事的履職行為,具體事項包括以下三方面:第一,監察理事執行業務的狀況;第二,監察學校法人的財產;第三,發現學校理事或法人有不當問題時,向管轄者或評議員會報告。*轉引自吳海升:《日本私立學校法對我國民辦教育立法的啟示》,《池州師專學報》2001年第8期,第15-18頁。很明顯,學校法人監事對理事會具有一定的監督制衡職能。

（四）對私立高校辦學運行監督管理作出規定

對于私立大學法人辦學,日本政府和社會有責任監督其非營利性,確保其為公共社會服務，保證辦學水平和教育質量,從而維護高等教育的公共性與公益性,防止學生和家長、社會以及國家的利益受損。鑒于此,日本政府立法中對如何有效監督私立大學辦學的營利性也作出了許多具體規定,以保障教育公益性的實現。

1.收益事業監管。日本《私立學校法》第26條規定,學校法人在不影響所設私立學校教育的前提下,可以從事以收益為目的事業,以其收益補充私立學校的經營,但所辦營利事業的范疇只能由主管機關在聽取審議會的意見后確定,并加以登記、公告;所辦營利事業單位的財務必須與學校財務分開,其盈余必須用于學校辦學而不得挪作他用。該法第61條還規定,當學校法人將營利事業獲得的收益用于私立學校以外的目的，或者該營利事業的繼續存在影響到學校教育時,主管機關有權責令停辦學校法人的營利事業。*轉引自邵金榮:《中國民辦教育立法研究》,人民出版社2000年版,第180頁。顯然,這些規定同樣保障了教育的公共性與公益性。

2.會計賬務監管。日本《私立學校法》等法律規定，國家可以對私立學校的發展給予資金補助。但是,為了保證補助的公平性和補助金的合理使用,日本文部科學省頒布了《學校法人會計基準》,要求學校法人必須按照該基準規定的會計科目、記錄方式和計算方法進行會計處理,對其中違反會計準則的學校,主管部門有權決定減少其補助金額。此外,學校法人還必須按照要求向主管部門提交會計報告并接受審查。《私立學校振興助成法》還賦予主管機關在是否補助及補助金額上相當大的自由裁量權,并且否認對私立學校進行經費補助是國家的義務。所以，主管機關可以利用補助金制度達到監管私立大學、維護公共利益之目的。

3.日常事務監督。法律還賦予日本文部科學省對學校日常事務執行中的不當行為進行監管。例如,針對曾經出現的以高額捐贈作為新生錄取條件的不公正現象,以及接受了國家經費資助但內部管理中存在明顯不當行為的部分私立大學,文部科學省采取了一系列監管措施:停發國家經費補助、要求歸還補助額;加強行政監督檢查,每年對學校法人內部管理工作組織運行狀況進行全面檢查;建立“學校法人管理檢查委員制度”,每年對私立學校的管理運行狀況進行一定數量的調查,并作必要的指導、建議工作,一旦發現違法或不當行為,及時采取強制和制裁措施。*董圣足、黃清云:《日本私立高校的治理機制》,《浙江樹人大學學報》2008年第11期,第26-31頁。

從上面的敘述中不難看出,為了保障私立教育的公共性與公益性,日本政府從法律上對私立學校的法人性質、內部管理體制以及辦學監督等方面均作了具體的“公益性強制”,從而有效地保障私立高校公益性的實現。

二、重要保障：完善的公共財政資助制度

政府公共財政資助對保障私立高校的非營利性與公共性具有非常重要的意義。一方面，公共財政資助不僅有助于減輕私立高校的財政壓力,保障教學投入的充足性,促使其集中精力提高教育教學質量,實現公益性辦學;另一方面,政府可通過制定獲得資助的條件對私立高校進行必要的監督與干預,使私立高校的作為不致偏離公民與社會的期望,保障私立高校辦學的公益性。基于此,日本政府從20世紀70年代開始，相繼制定了《私學振興財團法》（1970年）、《私立學校振興助成法》（1975年）、《私立學校振興援助法實行令》（1976年）以及《私立大學等經常費補助金分配基準》（1976年）等系列配套法規制度,明確對私立大學的資助辦法、方式與條件,為保障私立大學的公益性提供了強有力的財政基礎。

具體來說,日本政府對私立大學的資助制度有兩大鮮明特色。

（一）直接與間接:政府資助的主要方式

根據《私立學校振興助成法》的規定,日本政府對私立高校的資助包括直接資助與間接資助兩種方式。

1.直接補助。直接補助主要包括兩個方面:（1）私立高校經常性費用的補助。經常性費用的補助包括兩項:一是“一般補助”,指的是以各校在籍師生數給予的補助;二是“特殊補助”,指的是對私立高校學術研究或特定專業和課程的教學所給予的補助。經常性費用補助金是日本政府對私立高校最重要的資助款項,于1980年時達到最高點,占私立高校經常費用總額的29.5%,以后則逐年下降,但基本保持在10.0%以上。*胡建華:《日本私立大學的發展特點及其啟示》,《教育研究》2001年第8期,第73-76頁。（2）私立高校學費借貸事業的援助。對學生的資助主要通過育英獎學制度實施。“日本育英基金會”專門負責對學生獎貸資金的籌集和發放工作。*張愛華、于洪波:《戰后日本資助私立高等教育的策略與模式》,《山東師范大學學報》2005年第3期,第141-143頁。根據《日本育英會法實施條例》,私立高校學生不僅可以享受國立、公立高校學生的同等待遇,向育英會申請低息或無息貸款,而且每月的貸款金額還可高于國立、公立高校的學生,償還期限最長可達20年。*王康平:《高校學費政策的理論與實踐》,廈門大學出版社2001年版,第120頁。

2.間接補助。日本政府對私立高校的間接補助,主要有稅收優惠、長期低息貸款等。（1）稅收優惠政策。為保證私立高校的公共性和公益性,日本政府對私立學校實行稅收優惠政策,主要包括:一是免稅。比如,學校法人經營非營利事業時,免除法人事業稅;學校法人在開具合同時,免除印花稅;學校法人直接用于不動產及學生宿舍的,免除不動產所得稅等。二是減稅或降低稅率。如,日本所有以營利為目的的企業法人都必須交納37.5%的法人稅,而學校法人在經營營利事業時,享受減免稅待遇,由37.5%的稅率減為27.0%。同時,日本政府還根據不同情況實施不同的稅率。三是稅前捐贈享受優惠稅收政策。如,個人向私立高校捐款的可以從所得稅中扣除捐款額度,上限額為該個人所得的25.0%。*張愛華、于洪波:《戰后日本資助私立高等教育的策略與模式》,《山東師范大學學報》2005年第3期,第141-143頁。（2）長期低息貸款。日本私立學校振興會及地方團體對私立學校的校舍維修與新建以及土地、教學設備的購置等項目發放長期低息貸款。貸款經費主要來自國家撥款和財政金融投資,所以對私立高校而言,這種貸款也可以理解為政府的間接財政資助。據統計，2006年至2010年，日本私立大學的長期貸款金約一半來自私立學校振興會，而短期貸款金3/4來自商業銀行。以2010年為例，日本私立大學當年從私立學校振興會獲得的長期貸款總額約為4 180.6億元,短期貸款僅為489.7億元。*劉權：《日本私立大學借貸融資問題研究》，《教育與經濟》2012年第4期，第62-67頁。從這一個側面，反映了私學振興財團貸款項目對于私立高校改善辦學條件起著積極的作用。

（二）公益性與公共性:政府資助的主要目的

對于政府資助私立學校的目的,《私立學校振興助成法》明確規定:一是提高和改善教育條件,提高私立大學的教育質量;二是減輕學生家庭負擔;三是促進私立學校經營的健全化,提升學校的公共性與公益性。為了將上述目的落到實處,該法對政府資助私立高校的條件也作了許多規定：首先,學校法人必須自覺完善自身的財政基礎,減輕學生經濟負擔,不斷提升辦學水平與教學質量。其次,學校法人必須按照《學校法人會計基準》的要求進行會計處理,定期將學校資產表、收支計算表等有關報表呈送主管部門。第三,受到補助的私立高校必須接受主管部門的強制監督,提供報告并接受質問等。如果私立高校違反或對抗命令、教學條件或管理運營欠佳、財政狀況不健全以及超出或未達到限定的辦學規模時,該補助金將被削減或取消。*吳忠魁:《私立學校比較研究》,北京師范大學出版社1999年版,第111頁。從某種程度上說,日本政府對私立學校的財政扶助政策,也是“在切實把握這些私立學校的財政狀況及其經濟行動的方法后,為了維護社會整體的公共利益與教育公益性,考慮需要公共扶助后才決定的”*夏藝:《日本私立高等教育行政的特點和啟示》,《大學教育科學》2006年第5期,第15-18頁。。顯然,更好地維護私立高等教育的公共性與公益性,促進其良性發展,是日本政府資助私立高校最主要的目的。

三、對維護我國民辦高等教育公益性的啟示

公益性是高等教育的本質屬性,是民辦高校持續健康發展的戰略性問題,起著方向性的作用。但在現實辦學中,受制度建設滯后與不足等多重因素影響,我國部分民辦高校在辦學過程中出現了營利性行為,有些民辦高校追求經濟利益最大化,只注重教育的經濟效益,忽視了教育的社會效益,諸如虛假廣告、欺騙招生等各種有悖于教育公益性的現象屢有發生。如何確保民辦高等教育的公益性,成為社會各界廣泛關注的重要問題。從日本政府維護私立高等教育公益性方面的努力來看,完善的法規體系與健全的公共財政資助制度,是值得我國學習和借鑒的兩個抓手。

（一）構建健全的民辦高等教育法規體系

完善的法規政策對維護民辦高等教育公益性、促進其持續健康發展具有重要意義。如前所述,日本私立高等教育法規體系相當完備，且具有很強的操作性,而且這些法規秉承教育“公共性”與“公益性”理念,對私立學校的法人性質、內部管理體制和辦學監督等各方面,均在法律上作出了具體的“公益性強制”。正是依靠完備的法規制度,日本私立高等教育的公益性才得到了切實、有效的維護。

在我國,民辦高等教育法律制度建設相對滯后。直至2002年,《民辦教育促進法》才出臺;之后,又頒布了《民辦教育促進法實施條例》（2004年）和《民辦高等學校辦學管理若干管理條例》（2007年）。盡管這些法規政策對于促進民辦高等教育的發展具有積極意義，但不得不指出,目前民辦高等教育法規政策環境尚不健全,法規條例的規定相當模糊、籠統。如,對于民辦高校的產權歸屬、財政資助以及稅收優惠等一些重大問題,《民辦教育促進法》及其“實施條例”并沒有作出具體規定,這種政策的不確定性和模糊性,“致使民辦學校發展中的短期行為嚴重的現象頻頻發生”*徐冬青:《從依附性發展走向均衡發展》,《民辦教育研究》2004年第4期,第4-7頁。。一些民辦高校突破立法的公益性強制，行營利性之實。因此,當前政府應借鑒日本政府“法律行政”的經驗,盡快完善民辦高等教育法律政策體系,從法律上對民辦高校的法人性質、產權制度、內部管理體制以及辦學監督等方面作出“公益性強制”,為我國民辦高等教育“公益性”的實現提供法律保障。

（二）健全公共財政資助體系

作為非營利性組織,民辦高等教育公益性的實現離不開公共財政的資助。缺少公共財政資助,必將導致一些私立高校為維持生存而不得不犧牲辦學質量和高等教育公益精神,片面追求低成本辦學。在這方面,日本的經驗更值得我們借鑒。為了減輕私立高校的財政負擔,提升私立高等教育的公共性,日本政府先后制定了《私立學校振興助成法》等五個法規制度,從法律上對國家援助資金的來源、援助的范圍、計算方法以及援助要求等方面作了詳細規定,形成了一整套公共財政資助制度。日本私立高校從而獲得了大量的政府財政援助金,極大地減輕了經濟負擔,有助于學校辦學條件的改善與教育質量的提升;而且,政府巧妙地利用財政資助這一手段，將國家意志滲透到私立高校中,有效地遏制了私立高校的營利行為,保證了私立高等教育的公共性與公益性。這一經驗對于當前我國民辦高校的發展具有借鑒意義。

當前,我國絕大多數民辦高校與政府財政撥款基本無緣,導致我國民辦高校的辦學行為日趨市場化,財務風險不斷加劇，甚至出現倒閉危機。同時,由于缺乏財政調控手段,我國民辦高等教育的秩序顯得較為混亂。一些民辦高校為了維持發展，犧牲辦學質量和高等教育公益精神,追求低成本辦學,導致高等教育的公益性嚴重受損。因此,我國政府應借鑒日本政府的做法,進一步細化對民辦高校的財政資助政策,構建完備的民辦高校公共財政資助制度。要通過財政資助手段,減輕民辦高校的經費負擔,改善辦學條件,促使其集中精神提高教育教學質量,實現公益性辦學;要通過制定獲得資助的相關條件,對民辦高校進行必要的監督與有效的干預,使民辦高校的作為不致偏離民眾與社會的期望,保障民辦高校辦學的公益性。

（責任編輯 毛紅霞）

Public Welfare Maintenance by Private Higher Educationin Japan and Its Enlightenment for China

CHEN Wenlian

（PoliticsSchoolofCentralSouthUniversity,HunanEducationandScientificBaseof
Non-governmentalHigherEducation,Changsha,Hunan, 410083,China）

Adequate policy arrangements are the premise and foundation for achieving public welfare in private higher education. To effectively maintain public welfare, the Japanese government has built a comprehensive legal system for private higher education by making specific and detailed “public welfare enforcement” in aspects of the nature, the establishment, the internal management system, the monitoring and the operation of private universities. It has also made clear on the government’s responsibility for private education’s financial support through legislation, providing a strong material guarantee for the realization of public welfare in private higher education. It is due to the sound legal system and the fiscal subsidy that the public welfare in Japanese private universities is effectively maintained. These arrangements can be an important reference for the current implementation of public welfare of non-governmental higher education in China.

non-governmental higher education; private higher education; private university; public welfare; Japan

2014-11-13

湖南省2013年度教育科學“十二五”規劃基金項目（XJK013CJG002）;湖南省教育科學民辦高等教育研究基地項目

陳文聯,男,湖南衡陽人,教授,碩士生導師,社會學博士后,研究方向:教育政治學。

10.3969/j.issn.1671-2714.2014.00.035

在線優先出版日期:2015-01-28