法治理念下的可持續水事管理

德國萊比錫大學和亥姆霍茲聯合會環境研究中心教授、博士 沈百鑫

就水法與水污染法的概念而言，國內與國外是不同的。國內講水法和水污染防治法，國外將水法和水污染法的理念分開，是一種綜合的水質管理。國內把水法歸到資源法，水污染防治法歸到環境法，其實應該將水法的實施和治理同時進行。水質管理中的一般概念在中國被認為是指水，而在國外更多指的是水體，包括岸、岸邊的動植物以及內部的生態系統，這樣才能系統性地治理好，就水論水并治水不可能把水治好。以下主要從七個方面來論述。

一、水的重要性、水體使用權益的時代性和水治理的復雜性

1.水的重要性。一方面水是自然界和人類的生存之本，人依賴于自然界，如果自然系統遭到破壞，那么人類社會也會遭到破壞，使人類無法生存;另一方面水也是維系整個生態系統的根本，歐盟和德國的水法都提到了水對生態系統的重要作用。水是生命之源，生態之基，生產之要。

2.水體使用權益的時代性。隨著社會的發展，水體的使用權益也在發生變化，如農田灌溉、水污染治理等各種權益都是新出來的，具有時代性。在不同時代水有不同的地位，而在當代，水污染防治成為最重要的問題。工業化時代的水體治理，一方面需要工業管理制度，另一方面管理制度和傳統的工程治水是不一樣的，管理是根本的。人在從傳統用水到現在用水的過程中，需要達到一個制度的平衡。

3.水治理的復雜性。水治理涉及灌溉、漁業、工業用水和生活用水，涉及面廣泛且復雜。同時，河道兩岸需要防洪固堤以及用地，在水治理中需要空間治理，因此水治理是一個相當復雜的系統性問題。如地表水和地下水的治理、水量和水質的生態治理、水環境和水資源的根治，這些都是將同一物體的不同功能區分開來，在實踐中可能相對簡單，但在社會學中將其區分開來是比較復雜的。

二、依法治水的重要性

1.水事法治的成就與意義。以前提到中國的水法，會被認為是外形性的，從外部移植過來的。而實際上水法是內增型的，已經演變成需要用有效率的法律來治理。

2.水事法治面臨的不足與挑戰。水事法治的不足體現在法律上的不成系統，如水污染防治法、防洪法和水法這幾種法律之間不存在一個有效、完善的系統。往往是部門間相互獨立，水法可能是水利部門以其利益來考慮的，而水污染防治法是環保部門主導的。

三、水事領域的立法權限與行政權限

中國的領土面積大，實際上南北方的水問題也是不一樣的，中央立法下的地方立法也需要時時跟進。地方的立法要有地方特色，不能由中央統一立法代替地方的立法，應根據當地的實際情況立法。

“治水”必須要有各個部門派出代表來單獨行使行政權限，最重要的還是協調問題，不能把“九龍治水”看成一個問題。

四、流域管理與行政管理的關系及二元水循環理論

水管理需要綜合管理，流域管理是歐盟水空間指令最早提出來的，中國向其學習。一般來說，只能按照行政來管理、很難按照流域來管理。行政管理是基礎，需要在這個基礎上考慮資源間的整體性、系統性。流域管理要在行政管理的基礎上進行。中國的流域管理制度是復雜的，自上而下治理流域的各個部位，但流域管理與流域管理理念又是不同的。流域管理最重要的是面面協調，而不是由中央派機構來進行管理。

人類在用水、取水的過程中對水體造成影響，如果把影響降到最低就能夠保護自然水體。自然保護區理論在普遍保護的基礎上建立保護制度是很有必要的，但整體的水體保護區達到標準了再制定更嚴格的標準，自然形成的保護應在社會用水、取水的過程中考慮到排水的問題。水在社會內部的循環一般涉及自然水體排放、挖河道等，都是需要一定工業等級的，而不是只有取水需要等級，人類對水體、社會對水體都會造成影響。

五、綜合規劃管理與水事信息管理

1.綜合規劃管理。中國雖然在很多事情上有規劃，但往往效果不理想，一方面是達不到規劃的質量，另一方面是規劃的制度沒有保障。規劃一定程度上也是一種法律，可以執行就是規劃，不可執行就是有理論缺陷。

2.水利基礎設施網絡與信息匯集共享。不管是土地局還是環保局，往往很多時候都會有信息不足的情況。在中國，雖然有足夠的信息量，但是沒有河道檢測點，就追究不到企業排污，最后還是涉及信息的采集問題。

六、行政監管制度、市場手段和社會(公眾)參與

就水治理而言，行政監管是一種傳統的管理制度，是根本的市場手段和社會經濟管理手段。社會參與是有效保障，市場機制能提高水治理的效率。

環境法和環保法的實施有一個環境質量標準、環境目標導向。政府在實施水體排放、行政監管的過程中也應根據整個區域的環境質量來制定目標，把目標管理和環境達標排放相結合。

不管是流域管理還是行政區域管理，綜合水體管理制度是根本的。系統性的協調都應該考慮到水體穩定綜合性問題，因為水涉及太多的利益，各方面的利益要有一個綜合考量才能把各方面的利益保護好，才能可持續發展。法律要涉及各個方面的利益，若法律沒有制度協調，只有立法和執法，這個立法是無法實行的。中國的水法和水污染防治法是兩個部門的立法，有時甚至是沖突的，各部門根據自己的法律來管理，相互獨立，這是不可能實施的。