農村水資源管理的多元合作路徑

井岡山大學人文學院副教授 姚聲正

一、“公地悲劇”——農村水資源管理亂象

水資源是地球上最重要的自然資源之一，是人類和各種生物賴以生存的最基本條件。一直以來，水資源被認為是取之不盡、用之不竭的，因而遭受了掠奪式的使用、開發，以致水資源成為稀缺的自然資源，危及人類和其他生物的生存。

水資源是一種公共物品。公共物品在管理與使用過程中，如果缺乏科學的制度，則易產生“公地悲劇”。

人類文明的發展，總是伴隨著生態的災難。學者們在考察古代文明興衰后得出結論:這些文明的興起，與這些地區的水資源、土地資源、森林資源和野生動物資源豐富密切相關，而這些地區文明的衰敗，歸因于賴以生存的自然資源受到破壞。

環境危機主要表現為水土資源的危機以及水資源的破壞，正是因為水資源作為公共物品的稟性:一是水資源具有價值性。它是一切生物生存的根本。二是水資源具有稀缺性。人口的增加和經濟的發展，對水的需求不斷增加，水資源的污染已經超越了其再生能力，水資源的稀缺性本質日益顯現。三是水資源使用的競爭性與不可替代性。由于競爭性，一個人的使用會限制另一人的使用。由于不可替代性，水資源的過度使用會造成資源的緊缺。當水源始終處于公共物品的狀態下，社會成員能以零成本的方式獲得水的效益，在水權被確定之前，水的效益其實是無市場價值的，“公地悲劇”不可避免地發生。

二、“公地悲劇”產生的原因

傳統的公共物品理論認為，公共物品一般應由政府提供，但實踐已經證明了完全由政府提供常常又達不到預期理想的效率和效果。哈丁認為，有兩種途徑可以化解公地的悲劇:一是出售公有物，使其成為私有的財產，即所謂私有化;二是通過相互強制和互相協定的方式解決公有物的悲劇，其典型方式就是政府規制。

前者是指某些團體成員對某一財產享有排外的產權，對于后者，哈丁認為通過相互協議或政府強制來提供或保護公共產品，相互協議將面臨高昂的談判成本和監督成本，是不可能成功的;政府規制也面臨著界定公共產品的范圍問題，無法完全界定的產權，便留在了公共領域，成為公共產品。公共產品的非排他性和非競爭性特點，決定了對公共產品使用的收入流可變且無法預見，要制止“搭便車”、機會主義的成本非常高，政府規制也將因成本問題而導致規制失靈。

無論是私有化、公有化，還是公私合作，水資源管理問題都涉及水權問題。在水資源危機已經來臨之際，水權的界定以及水資源在不同個人和社會組織之間如何分配，決定了水資源管理的效益。

水權是一種具有公權性質的私權:一方面，水權客體具有公共物品和私人物品的雙重屬性;另一方面，水權的調整手段既有公法色彩又有私法色彩。水權制度本質上是一種調節和影響社會生活中人與自然、人與人、人與政府之間的行動規則，在水資源各項效益的沖突使用中，追求人、自然、社會各方效益的最大化。

水權制度正是基于這樣的目的，通過對水資源的占有、使用和轉讓權能的界定和劃分，確立水資源在不同個人和社會組織之間的分配機制。然而，水資源的各項權能的界定和分配是非常困難的，雖然正式的法律和制度中確認了國家的水權主體性，實際上國家卻沒有也無法進一步界定水權的權能范圍，也就無法實現在不同社會主體之間對水資源權利的界定、保護和行使。水資源管理的“公地悲劇”現象根源就在于水權界定與分配的模糊性。

三、治理農村水資源管理亂象的對策

措施一:公私合作——實質性與方法論的意義

面對化解“公地悲劇”的私有化和公有化措施的局限，20世紀90年代初美國著名學者埃莉諾·奧斯特羅姆提出了在解決“公地悲劇”時各方主體的利益博弈——制度創新的邏輯，從實質和方法論的層面強調了作為公權力主體的政府與私權利個人在提供、保護公共物品方面的重要性。

一方面，埃莉諾·奧斯特羅姆認為:在一定的自然條件下，面臨公共用地兩難處境的人們，可以確定他們自己的體制安排，來改變他們所處的情況結構。參與者自己設計了新的結構，使他們能夠按照生產性的方式使用公共資源。另一方面，在方法論的意義上，埃莉諾·奧斯特羅姆提出了理解制度的多級分析法，即從作業選擇、集體選擇和法規選擇等層面來規范。

一個涉及公共用地兩難處境模型的方法，將經歷從具體的作業選擇到抽象的法規制訂的演化過程。這個演化過程是一個不斷博弈的過程，不同層級的利益主體參與關系到制度的成敗。奧斯特羅姆理論是建立在“公用地的使用者也是公用地的管理者”的假設上的，并在此基礎上建立公私企業的、多中心的地方公共物品管理制度。

合作型環境治理，在廣義上被認為是融合工業、公民群體或者地方政府的探討、協約以及一系列的正式以及非正式的管理的治理類型，被認為是在公共與私人部門之間建立的伙伴關系，是形成環境政策的一個有力的政策手段。這一手段可以減輕公司投資的沖突，鼓勵公共部門及公民組織對這一投資發生作用，從而使得這一投資可以符合地方社會政策及基礎架構的需求。

在水資源管理中，涉及個人、企業、政府及其他社會組織之間的利益關系，多元合作滿足了不同中心主體利益的需要，在每一個中心既是水資源的使用者也是管理者的指導下，水資源的公私合作的伙伴關系是全球范圍的大趨勢。

有學者提議，根據中國水權制度的現狀，在中國水權和水資源配置的市場機制中引入“多層次水權交易制度”，多級理論與埃莉諾·奧斯特羅姆的多級分析法不謀而合:一級水權市場其實是立法問題，二級水權市場是以政府為集體的協商，三級市場就是消費者之間的交易。水資源管理的公私合作，更多的是在第三級市場中的各主體之間展開。

措施二:合作治理——政府推動機制創新

公私合作制理論的支持者代表了有效提供公共服務的公私主持創新者，反對者認為它只是意識形態所推動的一種陰謀，并將其更多的威脅轉化為各類呼吁。正因為合同實施中的復雜性與信息不對稱等因素存在制約了這一點。農村水資源的管理，公私合作制可以最廣泛地動用各種力量來參與生態環境的保護，但必須考慮到各種風險的分布以及政府的決策、農村社會關系模式和合約規則等因素。司法經濟是經營平等的身份關系所形成的利益關聯，在市場經濟中，司法經濟更能適應市場文化，調整行為策略，追求制度利益的最大化。

傳統理論認為，公共產品的屬性決定了物品由司法部門提供，信息由政府提供，而市場失靈以及政府失靈導致了公共產品的短缺，必須在市場和政府之間形成一種平衡、合作，通過司法來完成公共任務，這是一種可持續選擇。水資源價值變化會導致新的制度創新，這是一種自下而上的制度創新，因此需要由政府來推動，解決水資源管理的規模經濟和信息不完全問題。