論國際貿易“雙反”措施中雙重救濟問題的解決路徑與方法

胡建國，左海聰

(南開大學法學院，天津，300071)

論國際貿易“雙反”措施中雙重救濟問題的解決路徑與方法

胡建國，左海聰

(南開大學法學院，天津，300071)

雙重救濟產生于針對相同進口產品同時征收反傾銷反補貼稅的多種情形。世貿組織上訴機構在中美某些產品“雙反”(DS379)案中確認了雙重救濟的違法性，但沒有給出避免雙重救濟的具體方法。從理論與現有實踐來看，針對不同情形下產生的雙重救濟，存在兩種解決路徑和五種解決方法，即只征反傾銷稅、調低反補貼稅、從低征稅等三種回歸救濟本質的解決方法和調高出口價格、調低反傾銷稅等兩種回歸傾銷定義的解決方法。從理論、政策和效果等角度分析，先征反補貼稅后征反傾銷稅的從低征稅規則是解決雙重救濟問題的最佳選擇，反映了反傾銷和反補貼制度的救濟本質，彰顯了兩種制度的政策象征意義；如損害幅度認定科學，具有完全避免實質意義上的雙重救濟的效果。我們建議，中國應在多哈回合規則談判中支持在反傾銷和反補貼制度中引入從低征稅規則，并要求運用從低征稅規則避免雙重救濟。此外，美國避免雙重救濟的做法已基本成型，其中某些具體做法涉嫌違反WTO規則，必要時我國可訴諸WTO爭端解決機制。

“雙反”措施；雙重救濟；從低征稅規則；特殊市場狀況

近年來，我國出口產品頻繁遭遇“雙反”調查和“雙反”措施，即進口國調查機構針對我國出口的同一產品同時發起反傾銷和反補貼調查，并征收反傾銷稅和反補貼稅。“雙反”措施通常會導致雙重救濟，導致所征稅額不合理畸高，使我國出口企業遭受巨大經濟損失甚至失去出口國市場。中美某些產品“雙反”(DS379)案確認了雙重救濟的違法性。但是，如何解決“雙反”措施所導致的雙重救濟仍是一個復雜且亟待解決的問題。本文擬探討雙重救濟問題的五種解決辦法：只征反傾銷稅、調低反補貼稅、從低征稅、調高出口價格和調低反傾銷稅。由于強調實際救濟效果，前三種方法依循了回歸救濟本質的路徑；后兩種方法則依循回歸“傾銷”定義的路徑，強調不得將政府補貼導致的那部分傾銷幅度歸于企業傾銷行為。

一、解決雙重救濟問題的必要性

(一)雙重救濟產生于針對相同進口產品同時征收反傾銷和反補貼稅的多種情形

關于什么是雙重救濟，上訴機構在DS379案中指出，對同一產品同時征收反補貼稅和反傾銷稅有可能導致雙重救濟。但是，雙重救濟并不是指對同一產品同時征收反補貼稅和反傾銷稅這一事實。雙重救濟或重復計算是指對同一產品同時征收反補貼稅和反傾銷稅時至少在一定程度上兩次抵消同一補貼。①但是，上訴機構并未進一步闡述“兩次抵消同一補貼”的含義。一種理解是，“兩次抵消同一補貼”是指兩次抵消同一補貼對進口國國內產業造成的損害性影響，即實質意義上的雙重救濟。另一種理解是，“兩次抵消同一補貼”是指兩次抵消同一補貼的外在表現——同一補貼所導致的反映在傾銷和補貼計算中的傾銷幅度和補貼幅度，即形式意義上的雙重救濟。

政府補貼對進口國國內產業的影響最終會通過企業行為表現出來是雙重救濟產生的根本機理。[1]在反傾銷稅和反補貼稅以傾銷幅度和補貼幅度為基礎征收的背景下，雙重計算是導致雙重救濟的直接原因。一般來說，獲得政府補貼的企業會降低銷售或出口價格，或者維持低價銷售或出口。在反補貼調查中，補貼幅度的計算完全反映出政府補貼行為。在反傾銷調查中，調查機關會將觀察到的、反映了政府補貼降價影響的出口價格(通常為發票價格)作為傾銷幅度計算中的出口價格，并與不反映政府補貼降價影響的正常價值進行比較。結果，反傾銷調查中計算出來的傾銷幅度再次反映了政府補貼行為的全部或部分影響，導致雙重計算。如果依據傾銷幅度和補貼幅度征收“雙反”稅，必然導致雙重救濟。

我國出口產品在被征收“雙反”稅時面臨的雙重救濟問題多是由于美歐拒絕授予中國市場經濟地位，繼而在反傾銷調查中將第三國市場價格作為正常價值并計算出傾銷幅度。由于第三國市場價格并不反映國內補貼的降價影響，正常價值與出口價格的差額(即傾銷幅度)就反映出補貼對于出口價格的影響，從而導致傾銷幅度被人為抬高，部分補貼被“雙重計算”。

上訴機構僅討論了對非市場經濟體(Non-market Economy, NMEs)進口產品征收“雙反”稅導致雙重救濟的情形，但是，其他情形下征收“雙反”稅亦可能導致雙重救濟。具體而言，不論是在市場經濟還是在非市場經濟背景下，在涉及出口補貼或可訴補貼的情形下同時征收“雙反”稅而不對稅額進行調整都有可能導致雙重救濟。[1]雙重救濟問題也產生于市場經濟背景下——只要使用了并未反映補貼的替代價格(例如根據可獲得事實規則使用替代價格)，雙重救濟就可能產生。[2]此外，澳大利亞、歐盟等WTO成員近年來運用“特殊市場狀況”或稱“成本調整方法”，在計算結構正常價值時替代主要投入品的價格，在此基礎上征收“雙反”稅亦可能導致雙重救濟。

(二)雙重救濟與WTO規則不符，調查當局有義務采取適當措施避免雙重救濟

GATT第6.5條明文規定不得采取“雙反”措施抵消傾銷或出口補貼的相同情勢。該條確認，在涉及出口補貼的案件中，“雙反”措施可能導致的雙重救濟與GATT規則不符。實踐中美國、歐盟、澳大利亞等WTO成員均積極采取措施避免此種情況下產生的雙重救濟。

關于國內補貼，一般認為國內補貼對產品出口價格和國內售價產生相同的降價影響，此時采取“雙反”措施不會導致雙重救濟。但是，如果使用替代國價格確定正常價值，由于出口價格反映了國內補貼降低出口價格的效果，但替代國價格沒有反映國內補貼的降價效果，此時采取“雙反”措施很可能會導致雙重救濟。在DS379案中，上訴機構確認，同時征收反補貼稅和根據NME方法計算出來的反傾銷稅所導致的雙重救濟與《補貼與反補貼措施協定》(SCM協定)相關條款不符。關于雙重救濟問題，上訴機構做出了三項重要裁決：

第一，關于雙重救濟何時產生。上訴機構認為：“原則上，我們同意專家組的觀點，雙重救濟可能產生于同時適用根據NME方法計算出來的反傾銷稅和反補貼稅，但我們并不相信，雙重救濟必然產生于同時適用兩種稅收的每一情形。相反，這取決于國內補貼是否以及在多大程度上降低了產品出口價格，以及調查當局是否已經采取必要矯正步驟調整其方法以考慮這一事實情勢。”②因此，調查當局如采取適當計算或調整方法，可以有效阻止雙重救濟的發生。

第二，關于雙重救濟的合法性。上訴機構認為，同時征收反補貼稅和根據NME方法計算出來的反傾銷稅與SCM協定第19.3條關于征收“適當數額”反補貼稅的規定不符。

第三，關于避免雙重救濟的義務。上訴機構指出，“調查機構負有根據第19.3條確立適當金額的肯定性義務。這一義務包括足夠勤勉地‘調查’和尋求相關事實，使其認定基于記錄在案的積極證據。需要考慮的因素包括對同一進口產品同時征收反傾銷稅和反補貼稅時同一補貼是否以及在何種程度上被抵消了兩次”③，并認為該案中“美國商務部沒有嘗試證明其同時征收反補貼稅和按照非市場經濟方法計算出來的反傾銷稅是否以及在多大程度上會兩次抵消同一補貼”。④總之，調查當局有義務采取適當措施避免雙重救濟。

我們認為，雙重救濟違背了“一事不二罰”的基本原則，導致對國內產業的過度救濟和過度保護，嚴重偏離了反傾銷、反補貼制度的貿易救濟本質。上訴機構關于雙重救濟與WTO規則不符的結論不僅可以適用于針對NMEs進口產品采取“雙反”措施所可能導致的雙重救濟，亦可適用于“雙反”措施導致雙重救濟的所有其他情形。從實踐來看，歐盟和澳大利亞主動采取措施避免雙重救濟，意味著它們接受了上訴機構關于雙重救濟不合法的裁決。

但是，關于避免雙重救濟的方法，WTO涵蓋協定或者案例法并未提供任何具體指導，各成員可以自行選擇避免雙重救濟的方法。目前，美國、加拿大、澳大利亞和歐盟均對我國出口產品采取“雙反”措施，除加拿大沒有采取措施避免雙重救濟以回應DS379案外，美國、澳大利亞和歐盟均考慮并采取相應措施避免雙重救濟。⑤

二、解決雙重救濟問題的回歸救濟本質路徑及方法

回歸救濟本質路徑具有兩種含義。一種含義對應于形式意義上的雙重救濟概念，認為如果一項反傾銷稅已經抵消了補貼的全部或部分，則不得再次征收反補貼稅。調低反補貼稅的方法即屬此類。另一種含義對應于實質意義上的雙重救濟概念，認為所采取的“雙反”措施不能違背其應有的救濟屬性，即不得超過傾銷和補貼對進口國國內產業造成的損害幅度。從低征稅方法、只征反傾銷稅的方法屬此類。

(一)只征反傾銷稅

只征收反傾銷稅，即進口國不對進口產品發起反補貼調查，只展開反傾銷調查并征收反傾銷稅，即使明顯察覺到存在政府補貼。此種方法假定，反傾銷措施足以抵消企業傾銷和政府補貼的損害性影響，因此無需發起反補貼調查或采取反補貼措施。此種方法主要針對NME國家。由于對進口產品征收根據NME方法計算出來的反傾銷稅足以抵消傾銷和補貼的損害性影響，因此無需征收反補貼稅以抵消補貼的影響。《東京回合補貼守則》暗示了這一方法，美國則將其付諸實踐。

《東京回合補貼守則》規定，對來自NMEs的產品，在反傾銷、反補貼措施之間只能擇一而不能并行使用。⑥可以將第15條理解為通過禁止“雙反”措施避免雙重救濟。因此，《東京回合補貼守則》暗示：如果針對NMEs產品采取“雙反”措施，將可能產生雙重救濟；僅對NMEs產品征收反傾銷稅，足以救濟傾銷和補貼造成的損害。

美國國內實踐與《東京回合補貼守則》保持一致。美國《1930年關稅法》并未明確處理反補貼調查是否適用于NMEs進口產品的問題。美國商務部過去一直采取不對NMEs進口產品進行反補貼調查的政策，這一政策主要基于兩點理由：一是商務部缺乏向NMEs進口產品征收反補貼稅的明確授權；二是在NMEs政府干預經濟的背景下難以就補貼認定得出有意義的結論。⑦在1986年喬治敦鋼鐵案中，美國聯邦巡回上訴法院支持美國商務部的上述立場。法院認為，“國會……已經決定，防止美國市場受到非市場經濟體不合理低價銷售影響的適當方法是通過反傾銷法律……如果那一救濟不足以保護面臨外國競爭的美國產業，應由國會提供其認為適當的任何額外救濟。”⑧這表明，美國認為反傾銷措施足以防止NMEs進口產品低價銷售對國內產業的沖擊，也就是足以救濟NMEs產品低價銷售對國內產業造成的損害。

2006年美國商務部對華銅版紙產品發起反補貼調查⑨以前，美國商務部一直采取不對NMEs產品發起反補貼調查的政策，也就從根本上防止了“雙反”措施所可能導致的雙重救濟。2012年3月13日出臺的GPX立法第二節允許對NME產品適用反補貼稅法。但這并不意味著，只征反傾銷稅的方法沒有了用武之地。相反，GPX立法第1節重申，對于本質上由單一實體組成的NMEs，不得適用反補貼稅法，也就是只能采取反傾銷措施救濟國內產業。

(二)調低反補貼稅

調低反補貼稅是指，在采取“雙反”措施時，如果征收等于傾銷幅度的反傾銷措施已經全部或部分抵消了補貼，那么就必須調低反補貼稅，從而避免兩次抵消同一補貼。此種方法假定，傾銷幅度全部或部分已經反映了補貼所導致的出口價格下降，如果征收等于傾銷幅度的反傾銷稅，就會全部或部分抵消補貼。如果再征收等于補貼幅度的反補貼稅，就會兩次抵消同一補貼，產生形式意義上的雙重救濟。例如，如果A公司獲得了相當于產品價格10%的國內補貼，該國內補貼以出口價格形式傳遞60%，那么可以推定，相應反傾銷稅的6%可歸因于該國內補貼所導致的此類價格下降。因此，如果商務部征收全額反傾銷稅(包括可歸因于國內補貼所致出口價格下降的6%)，并對相同補貼征收10%的反補貼稅，商務部將會施加雙重救濟。根據調低反補貼稅的方法，對于已被反傾銷稅抵消的那部分國內補貼(6%)，不得再征收反補貼稅，因此應當從10%的反補貼稅中扣除，結果是只能征收4%的反補貼稅。

調低反補貼稅的方法尚未有國家實踐，但中國和上訴機構在DS379案中都暗示過這一方法。在該案中，中國主張，如果同時征收反傾銷稅和反補貼稅，適用NME方法確定反傾銷稅就會導致兩次抵消相同補貼。中國進一步主張，此時再征收等于補貼幅度的反補貼稅，就會違反SCM協定第19.4條關于反補貼稅不得超過補貼幅度的規定。上訴機構認為，美國基于NME方法采取“雙反”措施但沒有處理“雙重救濟”問題的做法違反了《補貼與反補貼協定》第19.3條關于征收“適當數額”反補貼稅的規定，也暗示美國需要降低反補貼稅率。

(三)從低征稅

從低征稅規則本是歐盟、新西蘭、澳大利亞、巴西等WTO成員確定最終反傾銷稅率或反補貼稅率時所適用的規則，即以救濟國內產業損害為限征收反傾銷稅或反補貼稅。從低征稅規則旨在確保反傾銷稅或反補貼稅不得超過救濟國內產業損害所必需，體現了反傾銷或反補貼制度的救濟性質。從適用效果來看，從低征稅規則在歐盟的反傾銷、反補貼實踐中得到了廣泛應用，并實際起到了降低最終稅額的作用。例如，與美國相比，2005—2010年，在相同的產業部門，美國所征稅額平均是歐盟的三倍；就歐盟自身來說，從低征稅規則在反傾銷案件中的實際適用比例為55%，與假設不適用從低征稅的情況相比，平均降低了28%的稅額。⑩這一方法后來被歐盟和澳大利亞用于解決雙重救濟問題。

就解決雙重救濟而言，從低征稅是指最終征收的“雙反”數額不得超過傾銷和補貼對國內產業造成的損害幅度或者必須以救濟國內產業損害為限。如采取以損害幅度為限的從低征稅規則，存在兩種方法確定最終征收的反傾銷稅和反補貼稅：一種方法是先全額征收反傾銷稅，如所征反傾銷稅率尚未達到損害幅度，則以剩余的損害幅度為上限征收反補貼稅。另一種方法是先全額征收反補貼稅，如所征反補貼稅率尚未達到損害幅度，則以剩余的損害幅度為上限征收反傾銷稅。比較而言，第二種方法更為恰當。第一，由于觀察到的出口價格反映了補貼所導致的出口價格下降，據此計算出來的傾銷幅度往往較高。鑒于各國通常將價格因素作為國內產業損害程度的一個核心指標，就會導致傾銷幅度與損害幅度較為接近。適用第一種方法的結果是反補貼稅率非常低甚至為零，這將大大降低反補貼調查和反補貼措施的實際意義。第二，從最終結果上看，較低的反補貼稅率沒有真實地反映補貼的實際影響，反傾銷稅率則有過度反映企業傾銷行為的實際影響之嫌，從而導致“雙反”措施的政策象征意義大打折扣。采用第二種方法可以解決前述問題。第二種方法的不足之處在于預先假設補貼行為對國內產業造成了等于補貼幅度的損害性影響，可能會導致反補貼稅救濟超過了補貼的實際影響。無論如何，實踐中很難區分傾銷和補貼對國內產業造成了多大的損害性影響，第二種方法相比第一種方法更接近于反映補貼的實際影響，且具有很強的打擊政府補貼行為的象征意義，因此更為可取。

目前尚未有國內立法采納從低征稅規則解決雙重救濟問題。歐盟從低征稅規則本來適用于征收反傾銷稅或反補貼稅的情形，要求反傾銷稅或反補貼稅不得超過損害幅度。?[3]在對華第一起“雙反”案(銅版紙案)中，歐盟運用從低征收規則避免雙重救濟。從該案來看，歐盟采取了第二種方法，即“首先征收從反補貼調查中得出的稅收數額，如果在上述稅負水平和損害幅度之間尚存差距，該差距再由從反傾銷調查中得出的稅賦加以彌補”[4]。

歐盟先征反補貼稅后征反傾銷稅的做法不同于上訴機構所暗示的調低反補貼稅的方法。DS379案上訴機構裁決與反傾銷稅抵消國內補貼之后征收反補貼稅有關。[5]但是，根據上訴機構關于在征收反補貼稅時需要考慮已經征收的NME反傾銷稅的推理，在征收反傾銷稅時考慮已經征收的反補貼稅同樣可以滿足《反傾銷協定》關于以“適當數額”征收反傾銷稅的規定。從低稅規則避免雙重救濟的實際效果來看，截至目前，歐盟征收“雙反”稅的三個案件?都表明，歐盟確定的損害幅度都低于傾銷幅度，最終征收的反補貼稅和反傾銷稅總額等于傾銷幅度，這與僅發起反傾銷調查情況下征收等于損害幅度的反傾銷稅沒有什么不同。因此，歐盟當前實踐表明，運用從低征稅規則可以有效避免雙重救濟。

澳大利亞《傾銷稅法》規定了從低征稅規則，要求特定貨物的出口價格與“反傾銷稅”稅額之和不得超過不會造成損害的價格(non-injurious prices，NIP)。澳大利亞將出口至澳大利亞的貨物的NIP作為消除傾銷和/或補貼所導致的損害所必需的最低價格。澳大利亞反傾銷委員會通常會從不受壓制的銷售價格(unsuppressed selling price，USP)中獲得NIP。USP是指澳大利亞產業在沒有傾銷或補貼進口產品的情況下可以合理實現的銷售價格，USP并未反映包括公平進口競爭或者其他國內生產商競爭在內的其他損害原因的影響。反傾銷委員會按照以下順序確定USP：第一，優先使用未受傾銷影響時澳大利亞產業的銷售價格。第二，如果存在不運用前述方法的合理理由，可以基于產業制造和銷售成本并加上利潤推算一個價格。第三，如果前兩種方法都不適當，將會使用澳大利亞市場上沒有傾銷的進口產品的銷售價格。?

澳大利亞反傾銷委員會2013年12月最新公布的《傾銷和補貼手冊》詳述了涉及出口補貼和國內補貼情況下“雙反”稅是否會導致雙重計算以及如何運用從低征稅規則避免雙重計算。?關于國內補貼，澳大利亞推定其會同樣影響國內和出口成本/價格，因此應在遵守從低征稅規則的前提下征收等于傾銷幅度的反傾銷稅和等于補貼幅度的反補貼稅。然而，澳大利亞認為，如果運用“替代國”信息確定正常價值，出口價格將會包含國內補貼的降價效應，替代國正常價值卻不會包括這一降價效應。出口價格與替代國正常價值之差(傾銷幅度)因此會更高。在此種情況下，由于推定國內補貼的降價影響已經反映在傾銷幅度之中，反傾銷委員會將會確保不會存在任何雙重計算，不會征收等于傾銷幅度的反傾銷稅。?但是，《傾銷和補貼手冊》并未闡述此種情況下應該如何避免雙重計算。從澳大利亞對華征收“雙反”稅的當前實踐?來看，如果計算結構正常價值時使用了替代國信息(澳大利亞一般僅對一種或幾種重要投入品使用替代國價格)，在遵守從低征稅規則的前提下，澳大利亞首先征收等于補貼率的反補貼稅，然后征收較低的反傾銷稅(即在傾銷率中扣除計算結構正常價值時使用了替代國信息的補貼項目的補貼數額)。

歐盟與澳大利亞的從低征稅規則存在一定差異：澳大利亞采取NIP概念，要求出口價格與“雙反”稅額之和不得超過NIP；歐盟采取損害幅度概念，要求“雙反”稅總額不得超過損害幅度。無論如何，歐盟和澳大利亞都承認上訴機構關于雙重救濟違反WTO規則的裁決，并積極運用從低征稅規則避免“雙反”措施可能導致的雙重救濟——即使國內法并未明確規定從低征稅規則適用于針對NME進口產品采取“雙反”措施所可能導致的雙重計算或雙重救濟。

三、解決雙重救濟問題的回歸傾銷定義路徑及方法

回歸傾銷定義路徑的避免雙重救濟的各種方法假定，企業傾銷和政府補貼是兩種不同性質的行為，反傾銷和反補貼制度旨在分別打擊這兩種不公平貿易做法。因此，采取“雙反”措施時必須盡量識別兩種性質的行為，或者所采取的“雙反”措施必須盡量反映傾銷和補貼行為。調高反傾銷調查中的出口價格與調低反傾銷稅都反映了回歸傾銷定義的避免雙重救濟的思路。

(一)調高出口價格

按照此種方法，如對同一產品發起反傾銷和反補貼調查，在反補貼調查中確定補貼數額之后，在反傾銷調查中需要將這一補貼數額的全部或部分增加到觀察到的出口價格之中，作為用于確定傾銷幅度的出口價格。此種方法假定，補貼會導致出口價格下降。因此，認定企業傾銷幅度時就不得考慮補貼所導致的此類出口價格下降。通過將補貼所導致的出口價格下降數額增加到觀察到的出口價格之中，就可以確定企業真實的傾銷幅度。此種方法因此可被視為一種回歸傾銷定義的避免雙重救濟的方法。

美國商務部在涉及出口補貼的“雙反”調查中運用此種方法避免雙重救濟。?例如，假設A國向其出口商提供20美元/單位的出口補貼，該出口商產品的國內市場售價為100美元/單位，出口至美國市場的價格為70美元/單位。當美國商務部征收20美元/單位的反補貼稅后，該數額將會增加到觀察到的實際出口價格70美元/單位之中，導致出口價格變成90美元/單位，傾銷幅度為10美元/單位。美國商務部解釋說，此舉是為了避免同時進行的貿易調查產生雙重救濟。但該方法僅限于出口補貼情形，因為商務部認為國內補貼同時影響出口價格和正常價值因而傾銷幅度的計算結果并不因此受影響也就無需調整。[6]上訴機構在DS379案也認為，“原則上國內補貼會以同樣的方式并在相同程度上影響生產者的國內市場和出口市場銷售價格。由于任何歸因于補貼的價格下降都會反映在傾銷幅度計算等式的兩側，因此整體傾銷幅度不會受到影響。”?

我們認為，調高反傾銷調查中出口價格的方法可以適用于導致雙重救濟的所有情形，包括但不限于：①出口補貼情形下采取“雙反”措施。②國內補貼并非以相同方式在相同程度上影響生產者的國內市場和出口市場銷售價格，此種情形下采取“雙反”措施。③針對NME國家產品的“雙反”措施。[1]運用這一方法的難點在于如何認定補貼對于出口價格的影響程度。在出口補貼情況下，美國商務部假定企業將出口補貼全部用于降低出口價格。在其他情況下，此種假定并不一定恰當。

(二)調低反傾銷稅

調低反傾銷稅，即在最終認定的反傾銷稅率中全部或部分扣除最終認定的反補貼稅率。這一方法的核心假設是，補貼導致出口價格下降，后者導致傾銷幅度和反傾銷稅率增加，因此需要在最終確定的反傾銷稅率中扣除補貼所導致的反傾銷稅率增加部分。調低后的反傾銷稅反映了企業傾銷行為的程度，沒有將補貼導致的出口價格下降認定為企業的傾銷行為。因此，調低反傾銷稅實質上是一種回歸傾銷定義的避免雙重救濟的方法。

美國商務部在履行國際貿易法院GPX案判決時曾使用過這一方法。在該案中，國際貿易法院判決美國商務部必須采取額外的政策和程序避免雙重救濟。?商務部重審后采取了抵消方法，即以反補貼稅率抵消反傾銷現金保證金率。例如，對于GPX/興茂輪胎公司，商務部用14%的反補貼稅率抵消29.93%的反傾銷稅率，導致反傾銷現金保證金率為15.93%。法院認為，運用抵消方法，反補貼稅率和非市場經濟反傾銷現金保證金率的總和等于未作改變之前的非市場經濟反傾銷稅率，這一結果導致同時存在的反補貼和反傾銷調查沒有必要，因為純粹進行非市場經濟反傾銷調查就可以實現相同的價格調整。法院進一步認為，“強迫外國第三方花費數月和大量金錢完成這些調查(調查結果是計算反補貼稅率)、接著又在某些同時進行的反傾銷調查中抵消該結果”是不合理的。商務部現在適用的抵消方法也沒有遵守美國法規。法院最后判定，商務部必須停止針對非市場經濟國家的產品征收反補貼稅。?我們并不完全贊同國際貿易法院的推理。第一，法院忽略了美國商務部方法的象征意義。第二，美國商務部在出口補貼情況下就是這么干的。無論如何，GPX立法以及美國商務部適用該法的實踐表明，在補貼部分傳遞或部分影響出口價格的情況下，運用此種方法不會存在關于反補貼調查無用的疑慮。

為了回應美國聯邦巡回上訴法院關于美國商務部不得對NME產品適用反補貼稅法的決定，為了執行DS379案關于雙重救濟的上訴機構裁決，美國國會于2012年3月13日制定了所謂的“GPX立法”。GPX立法第二節確立了調低反傾銷稅避免雙重救濟的基本方法。根據第二節，如果反傾銷案件的一家外國出口商能夠證明，由于可反的國內補貼與替代價值方法的使用，其出口價格存在下降(也就是傾銷幅度存在增加)，商務部將會自行決定是否能夠對傾銷幅度的增加程度做出一項合理的估計，如果可以，則對傾銷幅度做出相應的扣除。?美國國會認為，在NME方法下，補貼的存在可能會導致反傾銷調查中出口價格的下降，從而導致傾銷幅度的增加，因此需要調低反傾銷稅。

GPX立法第二節確立的避免雙重救濟的方法在美國商務部執行DS379案裁決的過程中得到首次應用。從為執行DS379案雙重救濟裁決而做出的四個第129節決定來看，美國商務部調整反傾銷稅的核心是確定特定行業的補貼傳遞率，即補貼影響出口價格的程度。在四起調查中，美國商務部依據中國政府提供的制造業數據，確定了63.07%的中國制造業補貼傳遞率，并將其作為四起調查所涉四種產品的行業補貼傳遞率。以特定投入品的補貼幅度乘以補貼傳遞率，即算出特定投入品補貼所導致的出口價格下降幅度，也就是特定投入品補貼所導致的傾銷幅度增加額。從反傾銷稅率中減去前述各種投入品的傾銷幅度增加總額，得出需要征收的最終反傾銷稅率。在第二次適用GPX立法的對華不銹鋼水槽“雙反”案中，由于在案證據并不支持針對強制應訴企業計算特定公司的補貼傳遞率，美國商務部采取了61.01%的不銹鋼水槽產業補貼傳遞率。?

如果補貼傳遞率計算得當，調低反傾銷稅的方法可以有效解決形式意義上的雙重救濟問題。但是，此種方法揭示出根據補貼幅度征收反補貼稅的一個重大弊端。按此方法，36.93%的國內補貼沒有影響出口價格。如果國內補貼對進口國國內產業的影響必須通過產品低價銷售，那么根據補貼幅度征收全額反補貼稅就會導致36.93%的懲罰性關稅。

美國在執行DS379案裁決時沒有遵守上訴機構暗示的通過調整反補貼稅數額解決雙重問題的思路，而是選擇了調整反傾銷稅數額的方法。調低反傾銷稅以避免雙重救濟的方法雖然偏離了上訴機構裁決，但方法本身并無問題，可以解決中國對于“雙反”措施可能導致的雙重救濟問題的關注。實際上，上訴機構本來可以根據《反傾銷協定》第9.2條中的“適當數額”一詞處理雙重救濟問題；同時，《反傾銷協定》和《補貼與反補貼措施協定》都沒有規定避免雙重救濟的具體方法。

四、兩種路徑及各種具體方法利弊分析

回歸救濟本質和回歸傾銷定義是目前解決雙重救濟的兩大思路。雖然兩種路徑一個注重結果、一個注重源頭，但二者殊途同歸，都是為了解決雙重救濟問題。我們認為，從理論、政策、可操作性和效果等方面分析，兩種路徑及各種具體方法各有優劣。

第一，理論上的邏輯性和政策上的針對性。理論上看，傾銷乃企業行為，有別于政府補貼行為。因此，政府補貼所導致的出口價格下降不能歸因于企業，政府補貼所導致的那部分“傾銷幅度”不應反映在最終傾銷幅度中，應當調高出口價格或者調低反傾銷稅，使最終征收的反傾銷稅和反補貼稅能夠準確反映企業傾銷和政府補貼的程度。回歸傾銷定義路徑具有理論說服力。在涉及出口補貼的案件中，美國會在出口交易價格上增加出口補貼額度，作為計算傾銷幅度的出口價格；在涉及國內補貼的案件中，美國會計算有多少補貼“傳遞”到出口價格上，據此調低反傾銷稅。回歸傾銷路徑下兩種方法的操作思路是將補貼的降價影響從傾銷幅度計算中扣除，最終征收的反傾銷稅數額在理論上都能夠有理有據。

從政策上講，回歸傾銷定義路徑具有精準打擊傾銷和補貼行為的政策象征意義。相比之下，只征反傾銷稅和調低反補貼稅均注重反傾銷稅的實際抵消效果；由于沒有反補貼稅或者反補貼稅率較低，完全或部分掩蓋了政府補貼行為，弱化了反補貼稅的政策象征意義。例如，即使基于NME方法的反傾銷稅可以完全救濟補貼所導致的國內產業損害，保留反補貼稅制度仍舊具有重要的打擊政府補貼的象征意義。[1]如采用調低反補貼稅的方法，則較低的反補貼稅無法真實反映較高的政府補貼幅度，政策效果欠佳。

先征反補貼稅后征反傾銷稅的從低征稅方法具有較強的政策象征意義，反補貼稅打擊政府補貼行為，反傾銷稅打擊企業傾銷行為。

第二，可操作性。從可操作性角度看，只征反傾銷稅、調高出口價格都具有較強的可操作性。只征收反傾銷稅僅僅需要放棄對NME產品進行反補貼調查，調高出口價格也只需在觀察到的出口價格上增加出口補貼幅度。相比之下，調低反補貼稅和調低反傾銷稅均需依賴“補貼傳遞率”，從低征稅方法則需要依賴“損害幅度”，而這兩類數據都很難獲取，本身也極具爭議。

第三，解決雙重救濟的效果。五種方法理論上都可以有效避免雙重救濟。只征反傾銷稅從根本上阻止了雙重救濟的發生，因為如無“雙反”措施，就不會導致雙重救濟。調低反補貼稅、調高出口價格和調低反傾銷稅均可有效解決形式意義上的雙重救濟，不會抵消同一補貼兩次。根據傾銷幅度全額征收反傾銷稅后調低反補貼稅的結果是，反傾銷稅抵消了傾銷以及已經傳遞到出口價格上的那部分補貼，反補貼稅則繼續抵消剩余補貼。調高出口價格和調低反傾銷稅試圖準確識別政府補貼行為和企業傾銷行為，并以反傾銷稅抵消傾銷、反補貼稅抵消補貼。從低征稅方法則不問形式上是抵消了傾銷還是抵消了補貼，而是以救濟國內產業損害為限征收“雙反”稅，如損害幅度認定得當，可以有效避免實質意義上的雙重救濟，即避免對相同補貼造成的進口國國內產業損害進行二次救濟。

從低征稅方法使“雙反”措施回歸其貿易救濟屬性，值得提倡。與《保障措施協定》明確要求各成員須在防止或救濟嚴重損害并便利國內產業調整的必要限度內采取保障措施不同，《反傾銷協定》和SCM協定規定反傾銷稅或反補貼稅不得超過傾銷幅度或補貼幅度，同時鼓勵各成員，如果較低稅率足以消除國內產業損害，則宜采取較低稅率。因此，《反傾銷協定》和SCM協定并未嚴格強調反傾銷措施或反補貼措施的貿易救濟性質。由于實踐中大多數成員都征收等于傾銷幅度或補貼幅度的反傾銷稅或反補貼稅，這導致反傾銷或反補貼制度具有一定程度的懲罰性質。歐盟、新西蘭、澳大利亞、巴西等WTO成員響應反傾銷協定和SCM協定號召，在國內立法中引入了從低征稅規則，要求反傾銷稅或反補貼稅以消除國內產業損害為限。例如，歐盟采用“貿易防御工具”術語來囊括反傾銷、反補貼和保障措施這三大貿易救濟措施，其中“防御”一詞體現了相應措施的救濟性質。歐盟反傾銷法和反補貼法的具體規則進一步體現了反傾銷稅和反補貼稅的救濟性質。歐盟《基本反傾銷條例》第9(4)條和《基本反補貼條例》第15(1)條均明確規定，反傾銷稅或反補貼稅數額不應超過確定的傾銷幅度或補貼幅度，但是，如果較低稅率足以消除對共同體產業的損害，則應該低于傾銷幅度或補貼幅度。此即所謂的從低征稅規則。《基本反傾銷條例》第7(2)條和《基本反補貼條例》第12(1)條對臨時反傾銷稅或反補貼稅也提出了相同要求。歐盟在實踐中引入了損害幅度概念，并以損害幅度為上限征收反傾銷稅或反補貼稅。

調低反補貼稅或反傾銷稅所依賴的補貼傳遞率概念表明，即使國內補貼沒有影響出口價格進而影響進口國國內產業，也會被征收反補貼稅，這一定程度上彰顯了征收等于補貼幅度的反補貼稅的懲罰性質。我們建議，中國應在多哈回合規則談判中支持在反傾銷和反補貼制度中引入從低征稅規則，并要求運用從低征稅規則避免雙重救濟。

五、結論與展望

雙重救濟可能產生于針對相同產品同時采取“雙反”措施的多種情形。雙重救濟具有不合理性，與WTO規則不符。從當前實踐來看，存在五種避免雙重救濟的方法：只征反傾銷稅、調低反補貼稅、“從低征稅”、調高出口價格和調低反傾銷稅。從理論、政策和效果上看，先征反補貼稅后征反傾銷稅的“從低征稅”方法是最佳選擇，反映了反傾銷和反補貼制度的救濟本質，彰顯了“雙反”稅的政策象征意義；如損害幅度認定科學，具有完全的避免實質意義上的雙重救濟的效果。調高反傾銷調查中的出口價格與調低反傾銷稅是解決雙重救濟問題的兩種次佳選擇。這兩種解決方法雖然旨在回歸傾銷定義，具有政策象征意義且可避免形式意義上的雙重救濟，但也彰顯了WTO現行反傾銷和反補貼制度過度救濟國內產業的弊端。

五種方法的運用前景各不相同。第一，針對NMEs產品只征收反傾銷稅的方法在美國尚有一定的運用空間。GPX立法第一節重申，美國反補貼稅法不適用于本質上由單一實體組成的NME。但是，鑒于此類NME很難與WTO多邊體制相容且正在逐步轉型，僅針對此類NME適用反傾銷法的情況將十分少見。同時，美歐等WTO成員不太可能回歸不對中國等NMEs適用反補貼調查、僅對NME出口產品采取反傾銷措施的立場。第二，調低反補貼稅的方法僅在DS379案中被討論過，尚無國家實踐。鑒于GPX立法確立了調低反傾銷稅以避免雙重救濟的方法，且此種方法原則上與WTO規則或者上訴機構裁決并無不符，預計美國未來也不會運用調低反補貼稅的方法。第三，出于避免雙重救濟目的的從低征稅規則尚未進入WTO任何成員的國內立法，未來實踐如何尚難預料。從結果看，如果傾銷幅度高于損害幅度，只發起反傾銷調查情況下征收的反傾銷數額與發起“雙反”調查情況下征收的“雙反”稅數額相同，這導致申請人同時申請發起的反補貼調查的實際意義不大。因此，歐盟對華“雙反”的未來走向如何并不確定。值得注意的是，雖然從低征稅規則的實踐應用更加廣泛且在WTO層面有一定的影響力，但從低征稅規則的發展與推廣路途坎坷，即使是歐盟自身也在這一規則上急流勇退。歐盟委員會2013年4月公布了修改《基本反傾銷條例》的草案，縮小了從低征稅規則的適用范圍，規定在結構性原材料價格扭曲(例如原材料出口限制或者原材料雙重定價)的案件中不得適用從低征收規則。?目前尚不清楚此種修改是否會影響到涉及原材料價格結構扭曲的“雙反”案件中為了避免雙重救濟而適用從低征稅規則。如不予適用，則仍會存在雙重救濟。第四，美國將繼續運用涉及出口補貼的“雙反”調查中調高反傾銷調查中的出口價格的方法，以及調低反傾銷稅以避免雙重救濟的方法。與從低征稅規則不同，補貼傳遞率概念的引入意味著，只要國內補貼沒有進行百分之百的傳遞，最終的“雙反”稅數額就會高于只發起反傾銷調查情況下征收的反傾銷稅數額，這客觀上會鼓勵申請人提出“雙反”調查申請。

隨著2016年中國市場經濟地位問題的解決，“雙反”措施導致雙重救濟的情形將會大大減少，這反過來會減少避免雙重救濟的需要。但是，仍存在“雙反”措施導致雙重救濟的其他情形，避免雙重救濟的相關方法仍具有一定價值。尤其值得注意的是，澳大利亞“特殊市場狀況”方法與市場經濟地位問題無關，如果其他國家仿效，除導致替代國問題外，也會導致雙重救濟問題。中國除了需要反對濫用“特殊市場狀況”方法外，也需要密切關注，一旦運用了“特殊市場狀況”方法，進口國是否采取措施避免了可能存在的雙重救濟。

目前，美國、加拿大、歐盟和澳大利亞均對中國采取“雙反”措施。DS379案裁決通過之后，美國明確制定了避免雙重救濟的GPX立法，澳大利亞在《傾銷和補貼守則》中明確表示要避免雙重計算，歐盟雖無明確的政策聲明，但在對華“雙反”實踐中運用從低征稅規則避免雙重計算。美國、歐盟和澳大利亞避免“雙重救濟”的相關做法目前已基本成型，其中美國的某些具體做法涉嫌違反WTO規則或者上訴機構裁決。例如，GPX立法僅僅適用于一種或幾種主要的投入品補貼，美國商務部將舉證責任幾乎全部推給強制應訴企業?，針對反傾銷稅和反補貼稅均為最高的反傾銷調查中的全國稅率企業，依據適用于反補貼調查中強制應訴企業的最低投入品傳遞數額做出反傾銷調整。?這些做法導致我出口企業獲得的反傾銷調減數額非常有限，甚至導致我出口企業今后難以獲得反傾銷稅調整，并且其中有些做法還導致了十分荒謬的結果。美國商務部日益從嚴適用GPX立法第二節，使我國在DS379案中獲得的有利WTO裁決的實際效果大打折扣，嚴重影響到我國企業的出口利益。因此，我們建議必要時可將美國訴至WTO，敦促美國糾正不恰當的相關做法。

此外，相比美國、歐盟和澳大利亞根據DS379案裁決積極采取措施避免雙重救濟，對華發起“雙反”調查和對華采取“雙反”措施數量第二多的加拿大目前仍未對上訴機構的雙重救濟裁決做出任何回應。我國可通過雙邊渠道施加壓力或者將其訴諸WTO爭端解決機制，要求加拿大采取措施避免對華“雙反”措施可能導致的雙重救濟。

注釋：

① Appellate Body Report on US-ADs and CVDs(China)，WT/DS379/AB/R，para.541.

② See, ibid, para. 599.

③ Ibid, para. 602.

④ Ibid, para. 604.

⑤ 值得注意的是，美國、歐盟和加拿大均不承認我市場經濟地位，往往使用替代國價格或成本確定反傾銷調查中的正常價值，如采取“雙反”措施，極易導致雙重救濟。澳大利亞雖然承認中國的市場經濟地位，但澳大利亞在反傾銷調查實踐中運用“特殊市場狀況”理論，仍使用替代國價格確定反傾銷調查中的結構正常價值，從而導致“雙反”措施可能導致雙重救濟。值得注意的是，澳大利亞并非對所有投入品都使用替代國價格信息，通常只是對某一種或幾種重要投入品使用替代國價格信息。因此，雙重計算僅僅產生于對特定投入品使用替代國價格信息的情形。

⑥ 第15條就“特殊情形”規定：1．如果來自總協定《注釋和補充條款》(附件I，第6條第1款第2點)所描述的國家的進口產品造成了聲稱的損害，進口協議簽署方的程序和措施可以依據：(a)本協定，或者，作為一種替代選擇；(b)《關于實施GATT第6條的協定》。

⑦ See US Government Accountability Office, U.S.－China Trade: Commerce Faces Practical and Legal Challenges in Applying Countervailing Duties, June 2005, Highlights, http://www.gao. gov/products/GAO-05-474.

⑧ See Georgetown Steel Corp. v. United States, 801 F.2d 1308 (Fed. Cir. 1986), p. 1318.

⑨ See Issues and Decision Memorandum for the Final Determination of the Less-Than-Fair-Value Investigation of Coated Free Sheet Paper from the Republic of China, October 17, 2007.

⑩ Bkp. Development Research & Consulting. Evaluation of the European Union’s Trade Defence Instruments Contract NO. Sl2. 581682, 27 Feb. 2012. Vol.1, p. 76.

?損害幅度是歐盟適用“從低征稅”規則的核心因素，目前歐盟主要采取削價法和低價法計算損害幅度。

?2011年5月14日征收“雙反”稅的銅版紙案、2013年3月15日征收“雙反”稅的有機涂層鋼案和2013年12月5日征收“雙反”稅的太陽能電池板案。

?See Australia Government Anti-Dumping Commission, DUMPING AND SUBSIDY MANUAL, December 2013, p. 128.

?Ibid, pp. 110 - 113.

?Ibid, p. 113.

?截至目前，澳大利亞在五起對華“雙反”調查中征收過“雙反”稅：中空結構管件案、鋁合金輪轂案、鍍鋅板和鍍鋁鋅板案以及鋁擠壓材料案、熱軋鋼板案。在前三個案件中，澳大利亞計算正常價值時都使用了替代國信息，因此也采取了相應措施避免雙重計算。

?GATT隱含禁止出口補貼情形下“雙反”措施所導致的雙重救濟。GATT第6.5條規定：“在任何締約方領土的產品進口至任何其他締約方領土時，不得同時征收反傾銷稅和反補貼稅以補傾銷或出口補貼所造成的相同情況。”一般認為，該條并不禁止“雙反”措施。該條只是禁止采取“雙反”措施抵消傾銷或補貼所造成的相同情況，實質上是禁止采取會導致雙重救濟的“雙反”措施。但是，該條并未告訴GATT締約方應該如何遵守其規定。

?Appellate Body Report on US-ADs and CVDs(China)，WT/DS379/AB/R, para. 568.

?See GPX International Co. v. United States, Slip Op.09-103 (Ct. Int’l Trade, 2009).

?See GPX International Co. v. United States, Slip Op.10-84(Ct. Int’l Trade, 2010).

?Summary of “A bill to apply the Countervailing Duty Provisions of the Tariff Act of 1930 to Nonmarket Economy Countries, and For Other Purposes”.

?See, Decision Memorandum for Preliminary Determination for the Antidumping Duty Investigation of Drawn Stainless Steel Sinks from the People's Republic of China, September 27, 2012.

?See, European Commission, Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Council Regulation (EC)No 1225/2009 on protection against dumped imports from countries not members of the European Community and Council Regulation (EC)No 597/2009 on protection against subsidized imports from countries not members of the European Community, COM (2013)192 final, 10 April 2013.

?在執行DS379案雙重救濟裁決過程中，美國商務部僅要求中國政府提供相關產業數據。依據中國政府提供的有限數據，商務部計算出63.07%的中國制造業補貼傳遞率，并根據特定投入品的補貼數額做出了相應反傾銷稅調整。商務部此時尚未明確舉證責任。在第二次適用GPX立法的不銹鋼水槽“雙反”調查中，商務部將舉證責任幾乎全部推給了反傾銷調查中的強制應訴企業，要求這些企業證明：第一，特定投入品補貼影響到產品的制造成本，并且企業回應這些成本變化做出了價格調整(補貼-成本-價格聯系)；第二，單個強制應訴企業的投入品補貼傳遞率，否則使用不銹鋼水槽產業的補貼傳遞率。其中一家強制應訴企業由于沒有證明第一點，美國商務部決定不對其進行反傾銷稅調整。在第三次適用GPX立法的硬木膠合板案中，由于兩家強制應訴企業均未證明補貼—成本—價格聯系，美國商務部決定不做出任何反傾銷稅調整。

?在DS379案涉及的非公路用輪胎“雙反”調查以及不銹鋼水槽案中，由于適用于反補貼調查中一家強制應訴企業的投入品補貼傳遞額為零，商務部決定不對反傾銷調查中的全國稅率企業做出反傾銷稅調整，即使這些企業面臨最高的反傾銷稅和反補貼稅，這是極為不合理的。特別是，在非公路用輪胎“雙反”調查中，強制應訴企業投入品補貼傳遞額為零的原因是該家企業沒有獲得相關投入品補貼。這意味著，美國商務部因為反補貼調查中的一家強制應訴企業沒有獲得補貼而懲罰了反傾銷調查中的全國稅率企業，這是十分荒謬和不合理的。

[1] 胡建國. 論反傾銷和反補貼措施中的‘雙重救濟’問題——以中美某些產品‘雙反’案為例[J]. WTO法與中國論叢, 2012, 201(1): 124?143.

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On the approaches to and the methods of resolving the double-remedy problem in the context of ADs and CVDs

HU Jianguo, ZUO Haicong
(School of Law, Nankai University, Tianjin 300071, China)

Double remedies arose from various situations where concurrent AD and CVD were imposed on the same imported products. The Appellate Body of WTO confirmed the illegality of double remedies in DS379, but did not articulate any specific method of resolving this problem. Based on the theories and relevant practices, there exist twoapproaches to and five specific methods of resolving the double-remedy problem which may occur in different situations. The first approach responds to the substantial aspect of double remedies and touches upon the remedial nature of AD and CVD regime, including three methods: AD only, decreasing CVD and lesser duties rules. The second approach responds to the formal aspect of double remedies and touches upon the substance/definition of dumping, including two methods: increasing export prices and decreasing AD. Viewed from the perspective of theory, policy and effect, lesser duty rule of the kind of CVD first and AD second is the best policy option, reflecting the remedial essence of AD and CVD regimes and manifesting their policy symbolic significance; if the extent of injury is scientifically determined, this method can totally eliminate the double remedies in the substantial sense. China should support the incorporation of lesser duty rule into the AD and CVD regimes in the Doha Round rule negotiations and call for WTO members to use this rule to avoid the double remedies. In addition, the practice of solving the double remedies of the United States is almost shaped and some specific aspects of it may conflict with the WTO rules, so China should resort to the WTO dispute settlement system when necessary.

ADs and CVDs; double remedies; lesser duty rule; particular market situation

D996.1

A

1672-3104(2015)04?0066?10

[編輯: 蘇慧]

2015?01?21；

2015?04?03

2014年國家社科基金青年項目“世貿組織裁決的國內執行問題研究”(14CFX081)；中國法學會2014年度部級法學研究課題一般項目“2016年后涉華反傾銷中的正常價值認定問題研究”[CLS(2014)C49]

胡建國(1979?)，男，湖北宜昌人，武漢大學法學博士，南開大學法學院講師，主要研究方向：國際經濟法，世界貿易組織法；左海聰(1966?)，男，湖南郴州人，武漢大學法學博士，南開大學法學院教授，主要研究方向：國際經濟法，國際商法，世界貿易組織法