尊嚴與權利:農民城鎮化的核心要素

黃文秀,向　勇,歐陽仁根

(嘉興學院,浙江 嘉興 314001)

尊嚴與權利:農民城鎮化的核心要素

黃文秀,向勇,歐陽仁根

(嘉興學院,浙江 嘉興 314001)

摘要：文章從法學角度研究人的城鎮化的核心要素問題,認為農民城鎮化的核心要素是農民的尊嚴和權利,并從城鎮化人本主義和法律社會原則兩方面加以論證。建議著重維護農民在城鎮居住、就業、教育、醫療、社保等方面的尊嚴和權利。

關鍵詞:農民;城鎮化;尊嚴;權利

一、 問題提出

“推進以人為核心的城鎮化”是中共中央關于城鎮化的基本要求。如何推進以人為核心的城鎮化,首先需要明確以人為核心的城鎮化系統的要素。要素是構成系統的基本單元。城鎮化要素相對它所在的城鎮化系統是要素,相對于構成它的要素則是系統。“人的城鎮化”是城鎮化系統的核心要素,已成共識。接下來的問題是：“人的城鎮化”系統的核心要素是什么。

在城鎮化系統要素問題上,學界一般認為,城鎮化涉及人、業、錢、地、房五大要素[1]。或者認為,中國特色城鎮化的要素包括“規劃布局、產業發展、交通路網、公共服務、生態保障、文化傳承”等六大要素[2]。在“人的城鎮化”系統要素問題上,有學者認為,城鄉基本公共服務一體化和城鄉土地制度一體化是關鍵問題[3]。另有學者認為,人的城鎮化,主要包括遷移流動人口的市民化，社會融合、福利和幸福以及人的發展和參與[4]。還有一種觀點認為,人的全面自由發展、個人的消費能力的提高和農民的可行能力范圍的拓寬是人的城鎮化推進的內在邏輯三要素[5]。也有人認為,“人的城鎮化”關鍵在于失地農民教育[6]。

眾說紛紜,主要是因為研究者的立場不同。站在“人的城鎮化”系統的組織者的立場,“公共服務均等化”的確是其核心要素,但站在“人的城鎮化”系統中“人”的立場,其要素應該是人的自由、福利、幸福等。但具體應如何提煉其核心要素,尚需深入研究。

迄今為止,政府強制拆遷導致惡性傷人事件時有發生。一些中小城市只顧擴大城區范圍，城市建成區面積的增長遠高于農民轉移人口市民化的增長,動輒形成“鬼城”“空城”現象,一些地方強制讓農民“上樓”,導致種田無地、就業無門的局面,諸如此類城鎮化弊端根源于地方政府的一廂情愿和錯誤的政績觀,根源于完全忽視了“被化之人”的尊嚴和權利。提出“人的城鎮化”的核心要素問題,目的在于樹立科學的城鎮化思想認識,切實保障農民的意愿和利益,實現以人為核心的城鎮化的目標。

本文著重論證為什么尊嚴和權利是“人的城鎮化”的核心要素,并在此基礎上提出如何維護農民尊嚴和權利的對策與建議。

二、 理論分析

以尊嚴和權利作為農民城鎮化的核心要素是城鎮化人本主義的必然要求。城鎮化人本主義是相對于物本主義而言。所謂“物本主義”是指注重城鎮發展的物質基礎,不重視城鎮發展的主體力量,不重視城鎮發展的文化精神力量,不重視城鎮發展中上層建筑的作用。而“人本主義”強調人的意愿和利益,強調城鎮發展的物質基礎服務于人的全面發展,強調法律、制度和文化的作用。在法律層面上,城鎮化人本主義表現為“城市法人性格的塑造”和“市民權的塑造”[7]。根據我國的實際情況,城鎮化人本主義重點在農業轉移人口的尊嚴維護和權利創新。

1.城鎮化人本主義要求維護農民的尊嚴。人的城鎮化,看上去是一個比較簡單的“去身份”或“給身份”的運動。似乎只要去除農民工的農民身份,并給他一個城市戶口就能實現,但事實上,它遠比想象的要困難,因為“去身份”或“給身份”觸碰的是人的尊嚴問題。身份的本質是人對人的支配關系。這里的人包括自然人、法人、其它社會組織以及國家、集體等主體。這種支配關系在古代體現為主人對奴隸的勞動——即身體——的支配,在現代主要體現為對他人利益——勞動成果、勞動收益——的支配。變化的只是被支配的對象。被支配的對象從“身體”到“身體的勞動”再到“實物租”最后到“貨幣租”。不管被支配的對象以何種形式出現,均可認為人與人之間支配關系的客觀存在,即身份關系的存在。改變身份意味著改變人與人之間的支配關系。改變農民身份在當下的中國意味著改變國家、集體對農民的支配關系。客觀地看,多數農民不愿意改變目前的支配關系。因為在目前的支配關系中,農民享受到了最大的自由。農民可以自主決定自己經營承包地還是流轉承包地,可以自主決定使用甚至經營宅基地,可以自主決定到任何城市從事非農工作。理論上,國家對農民的支配和干預越少,農民的自由度越高。而自由是人最基本的尊嚴。可以說,農民在目前的支配關系中體會到了自由和“當家作主”的尊嚴。要想改變農民目前的身份,只能增強農民的尊嚴,而不能降低其尊嚴感。“人的城鎮化”政策在農民尊嚴問題上的考慮稍有不周,都可能引發城鎮化趨勢的逆轉。在這個意義上,人本主義的城鎮化必然要把農民尊嚴作為核心要素。

2.城鎮化人本主義要求創新農民的權利。人的權利是人本主義的題中之義。法律規定的權利,農民都有,但真正能推動數量龐大的農民工群體實現城鎮化的權利似乎還沒有。所謂推動城鎮化的權利,是指由法律保障的、增加農民城鎮化競爭能力的權利。權利是權利人意愿和利益的集中體現,是主體意愿和利益受到法律保障的標志。農民城鎮化的權利能給農民帶來穩定的預期和創造力。人的城鎮化,必須要為農民創新權利。缺乏“新權利”的城鎮化是“被動”的城鎮化,而賦予農民“新權利”的城鎮化才有可能成為“主動”的城鎮化。賦予農民新的權利,完善農民現有權利的權能,這種“賦權還能”的改革是解決農民城鎮化動力機制的根本舉措。現代法治國家,激勵民眾行為最好的動力機制就是權利。激勵農民城鎮化這種“集體行為”,需要構建相互配合的權利體系。農民現有的主要權利是農村集體成員權、家庭土地承包經營權以及宅基地使用權。這些權利旨在保障農民身份以及基于農民身份而產生的利益,它為農業生產和糧食安全服務。在農民工從農民身份向市民身份轉換的進程中,迫切需要創制服務于“人的城鎮化”的新權利。

以尊嚴和權利作為農民城鎮化的核心要素是“社會原則”的必然體現。“社會原則”要求法律給那些依賴于訂立合同,但由于經濟實力弱或缺乏業務經驗而無法以特有方式充分地維護自身利益的人提供法律保護。因為僅僅依靠每個人都具有的簽訂合同的法律上的可能性,還不足以保障每個人都能實現他在一般財產和服務交易方面的自決權[8]69。“社會原則”本質上是國家對私人自治的干預。國家干預涉及私人自由,會降低私人的尊嚴,但“社會原則”下的國家干預不是為了實現國家利益,旨在追求個體之間的實質平等和社會和諧,反而在實質意義上增強了弱者的自由,維護了弱者在市場行動中的尊嚴。只有在民事主體之間存在某種均勢,即他們實現權利的實力大體上相當時,才能期待每一方當事人都能在民事行為中實現自己的意志。而實際情況往往是,一些民事主體在實力懸殊的情形下與他人發生民事法律關系。聽任雙方的意思自治,就會無形中導致一方對另一方意志的支配,進而損害被支配一方的尊嚴。法的“社會原則”不能容忍這種有損一方尊嚴和利益的支配關系。基于“社會原則”,立法或司法往往通過維護弱勢一方利益和真實意志來維持平衡。農民城鎮化進程,自然要奉行法律的“社會原則”。眾所周知,農民群體是典型的弱勢群體,為新中國工業化發展和城鎮化發展做出了巨大貢獻和犧牲。當下,為扶持農民市民化,賦予農民城鎮化的權利既是對弱者的照顧,也是對貢獻者的補償。不能在農民權利缺失的狀況下將農民推向市場,而應維護農民的弱者身份并增加農民特有的權利來增強其市場競爭力。把尊嚴和權利作為農民城鎮化不可或缺的核心要素是有利于徹底貫徹法律的“社會原則”。

三、 對策建議

1.維護農民居住的尊嚴和權利。農民進城定居的住宅條件不能太差,起碼不能低于農房的居住條件。眾所周知,農村土地家庭承包經營后,解放了農戶家庭剩余勞動力,使得農民可以在農村和城鎮之間往返從事“農業—工商業”兼業以獲取雙重收入。農民開始享受到有自尊的生活,這主要表現在農房的新建和翻建中。與住在城市“鴿子籠”的普通市民相比,農民感受到了居住條件方面的優越性。可以說,在居住條件方面,農民過上了有面子的居住生活。農民集中遷移定居城鎮的政策,應為農民保留有尊嚴的居住條件。為節約用地,農民集中居住的住宅占地面積肯定會減少,但應盡量維持其現有的住宅建筑面積,并在住房質量、美觀、配套、衛生和舒適度等方面全面趕超農房。只有提升了農民集中居住房屋的品質,才能維持甚至提升農民居住生活的面子。居住方面的面子是“人的城鎮化”的先決條件。維護農民居住權利在當前還可以通過完善農房所有權的方法來實現。農民對其房屋享有法定的所有權,但《物權法》并未規定房屋所有權的內容。房屋所有權人不能想當然地根據《物權法》第三十九條對房屋行使“占有、使用、收益和處分的權利”。物權的種類和內容由法律規定。《物權法》只規定房屋所有權的種類,卻不規定房屋所有權的內容,主要是因為房屋所有權,特別是農房所有權的處分權能受到宅基地使用權的限制。正因為這樣,《房屋登記辦法》第八十七條規定:“申請農村村民住房所有權轉移登記,受讓人不屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的,除法律、法規另有規定外,房屋登記機構應當不予辦理。”可見,農房所有權的自由交易還得不到法律的保障。然而,在城鎮化背景下,農民有了抵押房屋融資的迫切需求,完善并規定農房所有權的抵押權能,對農民而言無異于為他們的城鎮化增添了新的權利。早在1986年,浙江省瑞安市就推行農房所有權登記,到1999年,瑞安農村各房管所共辦理農村房屋交易4312件,辦理農房抵押登記22450件[9]。當前,一些地區農房抵押融資和農房上市交易的條件已經成熟,立法應及時回應社會需求,賦予農民農房所有權的處分權能。

2.維護農民就業的尊嚴和權利。農民工在城市普遍從事沒有什么技術含量的累活、苦活、臟活,連坐公交、進超市都遭人鄙視,很多時候還“同工不同酬”。在這種沒面子的狀態下,農民工之所以還能忍受,主要是因為他們在城市失去的尊嚴,能在鄉村拾回。在城里賺到錢后,農民工回到家鄉就可以翻新房子,添置電器、購買交通工具。蒸蒸日上的生活,是有面子、有盼頭的生活。他們知道,鄉村才是他們過“好日子”的根據地。再苦、再累、再掉價都無所謂,只要能掙錢回去,就可以在鄉村重拾尊嚴。農民工的生活圈子、交際圈子和朋友圈子主要還是在老鄉范圍。在城里過得好與不好不重要,重要的是在鄉村過得怎樣,在老鄉的眼里過得怎樣。有了鄉村這塊維系農民工尊嚴的據點,農民工就能忍受城市的工作壓力。因此,城鎮化政策,一方面要切實提高農民工的工資待遇,另一方面不能輕易剝離農民工的鄉村農民身份。在當前形勢下,大幅提高農民工工資水平不現實,維持農民工的農民身份就顯得尤為重要。城鎮化改革可以賦予農民統一的城市戶籍,但要在相當時期內保留全家進城落戶的農民工的鄉村身份。這是因為,保留農民工的農民身份,就是尊重農民尊嚴本身。“人與他的權利范圍不可分離”是傳統民法人格理論的一項基本理念。基于康德的倫理人格主義哲學,德國民法學家拉倫茨認為,應該把“法律上的人”看做是其所享有的“權利范圍”的核心。所謂權利范圍是指這個人全部的權利或受法律保護的利益的總和。把人視為權利范圍的核心,要比把人視為權利和義務的“載體”的流行觀點更切中要害。不能在理念上把人簡單地從他的權利范圍中分離出來。損害人的權利范圍,也間接地損害人本身[8]48。“人與他的權利范圍不可分離”理念,把人的尊嚴與人的權利范圍緊密結合在一起,彰顯了人權尊嚴的思想。剝奪一個人全部的權利,實際上等于剝奪了他作為人的全部尊嚴和資格。正因為如此,所有現代國家的刑法即使剝奪一個罪犯終身的政治權利,也不會輕易剝奪其民事權利。推進農民城鎮化,不以農民現有的土地權利作為交換條件,不以農民身份的消滅為交換條件,實質上是對農民尊嚴的維護,間接地,可以消解農民工在城鎮就業方面“沒面子”的消極影響。在農民工進城落戶后,為農民工保留基于農民身份而存在的財產權利,可以為農民工家庭積累更多的資本。

3.維護農民教育的尊嚴和權利。農民工可以忍受自己就業方面的不利狀況,卻無法忍受子女在受教育方面的不利形勢。農民工進城落戶的最大心愿無非是想子女有更好的未來,而農二代、農三代的未來最終取決于他們能接受怎樣的教育。目前為止,他們在農村接受的義務教育質量顯然不如城鎮。到城鎮后,如果他們依然無法享受到基本公平的義務教育,這不僅會讓農民工感覺臉上無光,還會有對子孫后代的負疚感。這種面子上的缺失會形成一種強大的對抗城鎮化的心理。所以,城鎮化政策應把農民工子女教育方面的面子問題擺在首位。可以這樣說,即使就業差一點,收入低一點,居住環境惡劣些,只要子女能享受到公平的教育機會,多數農民工是愿意為了子女的未來而坦然進城落戶的。此外,中職、高職教育應充分考慮農民工的經濟狀況及其子女的實際需要。有條件的地區,可以推行中職、高職教育學費減免、政府聯合企業出資定向培養職業技術人員等面向農民工子女的優惠政策。

4.維護農民健康的尊嚴和權利。健康權是最基本的人權之一,我國醫療資源的配置在城鄉之間不均衡是一個不爭的事實。在農民城鎮化進程中,尊重、保障和實現億萬農民的健康的尊嚴和權利,是必然的選擇,而農民“病有所醫”是其最為重要的方面。農民“病有所醫”的內涵不僅僅是指有地方看病、有地方接受治療,更強調農民能享受到有尊嚴的醫療,合理行使自己的醫療權利。當前“醫患”矛盾和沖突之所以時有發生,根源在于尊重不夠、權利不夠。除了加強保障醫護人員的尊嚴和權利之外,還要著重維護農民醫療的尊嚴和權利。一方面,應加強農民就醫時的“導醫”“掛號”“看病”“付款”“取藥”“住院”“復診”等環節的服務和教育工作,讓農民充分體會到醫院“治病救人”“為人民服務”的真誠態度,同時也增加農民的就醫常識,進而能體諒醫護人員工作的特殊性。另一方面,應增加農民醫療權利,切實落實農民的知情權、選擇權、公平就醫權。尤其是可查可不查的“前期檢查”,一定要保證農民有自主選擇權。醫療機構為更好地服務于農民的醫療自主選擇權,應及時建立醫學常識顧問,專門為農民的選擇提供幫助。

5.維護農民社會保障的尊嚴和權利。農民最低生活保障、新型合作醫療、農民養老保障等制度的初步建立以及農村五保供養、扶貧攻堅計劃的持續實施,是統籌城鄉社會保障制度改革的重大進步。但農民社會保障制度的設計對維護農民的尊嚴和權利仍然存在較大不足。一個月五、六十元的農民養老保障兜底,說起來好像已經為農民建立了養老保障制度,但杯水車薪的補貼不足以保證農民的基本尊嚴。社會保障尊嚴的底線是要滿足農民“吃、穿、住、行、醫”等基本生存需要。要維護農民社會保障的權利,除了適時擴大農民的社會保障面、提高農民的社會保障水平之外,還要在程序上維護農民的社保知情權、規范和簡化實現社會保障權的繁瑣程序。在農民流動趨勢日益擴大的過程中,特別是要建立異地銜接的方便民眾實現社會保障權的配套制度。領取社保金是農民的權利,不是某個單位、部門對農民個人的恩賜。相關單位和部門要履行法定義務,配合農民行使社會保障權。

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(責任編輯彭何芬)

Dignity and Right: The Core Elements Urbanization for Farmers

HUANG Wen-xiu, XIANG Yong, OUYANG Ren-gen

(JiaxingUniversity,ZhejiangJiaxing314001,China)

Abstract:This paper, from a legal perspective study of the core elements of the urbanization issues, holds that the core element of the urbanization of farmers is dignity and rights and demonstrates the issue from the urbanization principles of humanism and the Law Society. It suggest protecting the rights of farmers living in cities and towns, employment, education, health, social security and other aspects of the dignity and rights.

Key words:farmers; urbanization; dignity; rights

中圖分類號：C911

文獻標志碼：A

文章編號：1009-1505(2015)01-0124-06

作者簡介：黃文秀,男,嘉興學院教授，主要從事城鄉一體化研究;向勇,男,嘉興學院文法學院副教授,主要從事物權法、土地法研究;歐陽仁根,男,嘉興學院文法學院教授，主要從事三農法治研究。

基金項目：海鹽縣委托項目“就地城鎮化的海鹽模式研究”

收稿日期：2014-10-11