社會治理亮“絕招” 助推城市發展

李勇

近期召開的十八屆四中全會，從依法治國的高度，根據推進法治社會建設的基本要求，進一步提出了“推進多層次多領域依法治理。”從十八屆三中全會明確治理能力現代化，到十八屆四中全會對依法治理的深化，各地推進社會治理的實踐如春風沐浴。為及時借鑒各地開展社會治理的經驗，杭州市社會治理研究與評價中心近期對上海、深圳、廈門的相關情況進行了專題考察調研，滬、深、廈三地積極開展社會治理。

當前各地推進社會治理的主要動因

首先，是貫徹落實中央關于改革和發展的新要求。十八屆三中全會明確了推進改革和發展的總目標，是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”同時，把發展社會主義市場經濟、發揮市場對資源調配的決定作用和加強社會建設及提升社會治理能力放在同等重要的地位。這是黨中央審時度勢，根據30余年來我國改革開放的新形勢、新情況所作出的正確決斷。自十八屆三中全會以來，全國各地尤其是各地大中型城市開展社會建設及社會治理創新可以說是方興未艾、浪潮迭起；改革和發展的積極性與主動性得到了充分發揮，地方及基層推動改革和發展的能量得到了一定釋放。目前，在我們走訪調研的滬、深、廈等城市，社會治理既是廣為宣傳和傳播的熱詞，也是當地黨委政府當前實際工作的重要著力點之一。

其次，為有效應對新形勢下的新問題。經濟發展不可能單兵獨進，必須得到社會發展的支撐和支持，而后者不僅僅是經濟發展本身的必然要求，也是與之相關聯的政治、文化等領域互動發展的必然要求。我國現狀是：首先我國目前的城鄉布局、人口總量與結構、社會架構與組織體系、社會政策等，已與改革開放30余年來經濟社會發展所產生的變化嚴重不相適應。其次，目前的基層社會建設也已嚴重滯后。諸如干部來源不足、渠道狹窄，缺力量配備、缺薪酬保障，缺運作機制等問題，均已十分突出。再次，頻發的群體性、突發性事件也直接挑戰各地的區域管理能力。

最后，為積極回應歷史性變革和創新的需求。改革開放三十余年來，我國經濟社會歷史性變革和創新的需求越來越凸顯。任何一種變革或創新，無論來自頂層設計還是源于基層實踐，其成功的關鍵乃在于現實、歷史和認知、舉措的有機統一。變傳統的管理為現代治理，已經成為各方面的高度共識。對于一個具有兩千多年集權統制傳統的國家和民族而言，要從垂直、單向的“金字塔”型的經濟社會運行，轉向現代的平行互動、多方參與合作的運行方式，無疑是一次歷史性的變革和創新。這樣的歷史性需求，既蘊含著來自傳統、現實利益格局以及人們習慣等負面力量的嚴峻挑戰，也包含著變革和創新力量生長以及人們對美好生活熱切期待所產生的巨大能量及機遇。

滬、深、廈開展社會治理亮“絕招”

滬、深、廈三地推進社會治理，既有相同或相似的原因和做法，又因各地情況不一、所要解決的問題不盡相同而各有特色。我們在走訪調研基礎上，根據開展社會治理的側重點，把三地的主要做法分別概括為以下類型：

上海：以提升專業化為特色的社會治理

上海作為國際化大都市，有良好條件并且實際上已經在許多領域充分借鑒了國外的先進經驗及做法。在當前積極開展社會治理的進程中，上海針對其社會領域專業人員缺失、相關運行機構亟待建立、運作機制亟待完善的突出需求，基于其經濟社會發展水平較高所具備的有利因素，在社會領域直接嘗試并推進專業的社會治理方法和手段。一是通過運作孵化基地，大力發展社會組織。上海首先在城區運行社會組織孵化基地，各區均已建立了孵化平臺。通過發揮孵化功能，各類社會組織如雨后春筍般成長。以浦東區為例，現在僅對接各類社會服務需求的公益性社團（協會）已達到344家、民辦非企業單位達到1108家。二是通過運作孵化平臺，做好社會供給和社會需求對接。上海的社會組織孵化基地，不但具有孵化社會組織的作用，而且通過進一步搭建平臺，發揮社會組織和社會需求互動對接的功能。這樣，既培育了社會事業及社會服務的主體，又明確了社會供給的對象，使社會事業進入有效、常態、可持續的健康發展軌道。近年來，上海社會組織的收入總額在逐年提高，資金來源也日趨穩定、合理。三是通過運作基金會服務園，培育社會組織自我平衡的造血能力。基金會服務園是為各類基金會提供專業化支持的園區，旨在搭建政府、企業、社會等均可進入的公益資源（尤其是公益資金）整合平臺，推動社會組織和基金會聯動協作，提升社會組織的自我運行能力，推動社會事業可持續發展。在上述意義上，基金會服務園堪稱是各類基金會的孵化基地。它通過相關專業機構開展運作，為基金會或處于籌備和初創期的基金會提供包括能力建設、戰略規劃、活動運行、社會組織交流、財務、人事托管及注冊協助等各項培育服務；進而通過基金會的培育，為社會組織構建專業的公益資源（資金）運作機制，達到社會組織規范、持續的發展。四是通過拓寬社會招聘渠道，增強社會組織的力量配備。從我們了解到的情況看，上海社會組織及相關社會機構的力量配備已進入社會招聘渠道。由于進入正規的社會招聘運行，不但保證了充足來源，而且有效提升了從業人員的素質及專業化能力。據2011年對上海浦東新區社會組織狀況進行統計，從業人員總數為26527人，同比增長8.86%，其中專職人員為20103人，所占比例為75.78%；從年齡層次看，35-50歲年齡段的從業人員最多；從學歷結構看，高學歷、具有專業技術資格的從業人員數量日益提升，社會團體中專科以上學歷者約占61%，民辦非企業單位中約占52%。我們還發現，相當數量的原企業高管及白領開始流向社會公益領域從業，不僅帶來較為超前的理念，而且帶來了先進的運營方法，為社會事業植入了運營活力。這是一個值得關注的重要趨向。

深圳：以支撐城市更新為重點的社會治理

作為一座與中國改革開放共生長的新興城市，深圳的發展脈絡清晰可見。從初期以“三來一補”、加工貿易為主的經濟發展，到如今先進制造業及第三產業統領江山；隨之同步而來的，是城市人口的高速增長和流動，以及城鄉布局及社會結構、社會關系等史無前例的重塑。這一切的突出表現，是這座城市日新月異的更新。我們在實地考察中強烈感受到了與此相關的氛圍和指向。一是通過行業協會商會的“去行政化”、“去壟斷化”，為產業提升及經濟發展釋放新的活力。深圳針對以往眾多行業協會商會與政府主管部門政社不分、行政色彩濃厚的現狀，探索形成以“四無”（無行政級別、無行政事業編制、無行政業務主管部門、無行政機關工作人員兼職）、“五自”（自愿發起、自選會長、自籌經費、自聘人員、自主會務）為核心的行業管理體制機制。這一做法有效提升了行業自治的能力與水平，大大釋放了行業發展的活力。但是，另一方面，政府在中國現階段仍擁有強大的管理資源和眾多職能，在其與行業及社會各自分界運行的趨勢和條件下，前者不但要做到將后者“扶上馬”，還要做到“送一程”。為此，就既要區分政府與行業之間的邊界，又要高度重視政府與行業之間的協同就顯得尤為重要。二是通過“社區自治”，為經濟社會全面發展釋放新的活力。深圳圍繞基層社會建設，針對以往存在的社區行政化或“公司化”問題，積極探索黨政企社群社區共治，構建社區的自治機制。目前，深圳社區治理的整體情況可以用“一市一制，一區一策，一社一色”來形容。雖說全市各區，乃至不同的社區，從各自不同情況出發形成了豐富多樣的社區治理經驗和做法，但“社區自治”作為深圳社區體制改革的方向，始終是其推進社區治理的主旋律。“社區自治”有效促進了深圳的經濟社會運行擺脫過去單一行政管理或單一經濟驅動“捉襟見肘”、難以為繼的尷尬局面，極大釋放了經濟社會的發展活力，為城市更新提供了良序發展的有力支撐。三是通過構建“智慧社區”，推進基層社會有序運行。深圳針對移民為主人、現代小區為主流的新興城市現狀，以打造“智慧社區”為載體，著力建設規范發展的新型社區。以羅湖區為例，該區從2013年開始，按照全市的統一部署，在社區推進“織網工程”，通過建設社區綜合信息系統、全區統一的電子政務網以及社區服務網絡平臺，結合施行全國的網格化管理方法，實現了基層社區信息暢通無阻，辦事透明高效，服務互動便捷，運行規范有序，使深圳經濟特區這個最早開發的城區向現代的規范化運行邁出了堅實步伐。“社區自治”+“智慧社區”，有力支撐了羅湖區作為深圳金融中心、商貿中心和全國最大的黃金珠寶首飾加工制造基地的重要地位。

廈門：以區域社會和諧發展為目標的社會治理

廈門作為閩東南沿海城市，歷史上即以鮮明的族群文化締造了其聞名遐邇的和諧繁榮。但是發生在廈門卻影響至全國的重大民生事（案）件，如同散布在鷺島上空揮之不去的云霧，給廈門的發展造成了濃重陰影。從2013年7月起，廈門市委、市政府針對本地發展實際，圍繞中央關于創新社會治理的要求，著手制定《美麗廈門發展規劃》，并在該市的思明、滄海兩區率先啟動了“美麗廈門·共同締造”的試點工作。我們以重點走訪調研的思明區前埔北社區為案例，介紹廈門的社會治理開展情況。一是“民晴”領航。“民晴”即是良好的民情民意。具體做法，是在社區實施“民晴”領航員計劃，即從若干樓宇中選出領航員，設立領航員信箱，定期開啟獲取信息，再由社區的網格員每周1次與領航員接洽了解本區域的民情民意動態，并對相關問題逐個予以協調處理。二是優化空間。社區通過征得大多數居民的意見，在小區開辟居民活動的公共空間和為民服務的公共項目，并進一步優化小區的公共環境，努力創造更加和諧優美的居住條件。三是自治共管。通過理順社區中黨組織、業委會、居委會、物業公司、居民五者關系，探索構建“五位一體”自治共管機制。具體做法是“兩組兩會”。第一，在社區黨委領導下，基于社區居民代表大會選舉，成立由四方代表組成的“社區共同締造小組”和“社區議事小組”；前者為議事協商機構，后者為咨詢評議監督機構，并建立兩組定期的聯席會議制度。第二，定期召開社區議事小組會議，共商小區管理的重點難點問題，并引導居民參與討論，形成居民公約；再是定期召開聯席會議，聯席會議還可根據需要，要求社區所在區域的相關職能部門、業務管理部門參會，配合社區處理重點難點問題。四是豐富文化。通過譜寫社區之歌、運作“文體超市”、舉辦文化沙龍等，著力培育凝聚社區潛移默化的文化力量。特別值得一提的是，在創新社會治理的大環境帶動下，基于社會各界積極主動的參與，傳承于閩東南地區民間活態的優良文化得到了較好恢復和弘揚。這一點，我們在考察廈門的前埔北、曾厝垵、鼓浪嶼等地時均能強烈地感受到。

關于推行“美麗廈門·共同締造”試點工作的成效，廈門市委市政府從以下五個方面進行了總結：一是辦了一批與群眾密切相關的實事好事，改善了社區環境和品質，構建了“五位一體”的社區自治共管機制；二是促進了社區和諧，增強了居民對社區、對廈門的認同感和歸屬感；三是培育了市民的參與意識、責任意識和義務觀念，初步形成了“勤勉自律、互信互助、開放包容、共建共享”的共同精神；四是密切了群眾和政府的關系，從“你”和“我”變成了“我們”；五是轉變了政府角色及干部作風，使政府從以往社會管理的“包辦人”轉變為社會治理的參與者、“引領人”，初步實現了政府和社會的良性互動。

開展社會治理幾點啟示

基于現代治理理念的社會建設及社會治理，其實質是社會各主體的參與共治。這一道理已經得到社會各方面越來越多的稱許和認同。但是，如何使之成為現實中的發展需求以及發展的現實呢？或許，最好的答案就在實踐之中。我們認為，滬、深、廈三地開展的社會治理實踐，至少有如下啟示：

首先，發展是經濟社會各領域關聯的產物。滬、深、廈三地的實踐，首先都有一個十分明確的共同指向，這就是無論經濟發展還是區域發展，都離不開社會建設及社會治理。我們在本報告第一部分先行指出了這一已經實踐檢驗的結論，“事實證明，經濟發展不可能單兵獨進，必須得到社會發展的支撐和支持，而后者不僅僅是經濟發展本身的必然要求，也是與之相關聯的政治、文化等領域互動發展的必然要求。”基于對當前社會治理實踐的基本判斷，我們或可以更進一步認為，在市場和社會兩者的作用上，社會對發展具有更加重要的意義。它不但決定了經濟發展的目的，而且決定了市場對經濟發揮作用的邊界。

其次，社會治理必然帶來有序及更好的發展。滬、深、廈三地的實踐表明，社會治理不是矛盾和沖突，而是社會不同主體之間的參與、合作與共贏。而且，社會治理的專業化程度越高，相關方合作的要求以及合作的水平也越規范、越高。因此，社會治理非但不會損害發展的秩序，相反恰恰是有序發展、更好發展的重要前提和基礎。在我國，中國共產黨的領導地位為社會各主體開展有序合作、有效整合的現代治理提供了重要的政治保障；在現階段發展中，黨和政府既是不同社會主體相互關聯、平等合作的重要一方，同時也應是社會治理及各領域自治共管的重要引領人和積極推動者。

最后，社會治理是經濟社會內在和永續的發展動力。社會建設及社會治理在本質上是公益事業，它有益于滿足社會中每個成員的合理需求和更好生活。而正如古人所云：“功到成處，便是有德；事到濟處，便是有理。”發展社會公益事業與合理滿足經濟及個體利益的需求，其實并不對立。當前，我們縱觀浙江改革開放三十余年的發展軌跡，不論是前一波的個體與民營經濟發展浪潮，還是當今的“浙江公益”異軍突起，都表明浙江的經濟社會發展，由于其文化傳統和民間力量，而有著極強的社會內生性和擴展性。因此，我們完全有理由相信：伴隨“推進國家治理體系和治理能力現代化”——這一歷史性的變革和創新，浙江的明天必定會在社會建設及社會治理這個嶄新的起點上更加絢麗輝煌！

（作者單位系杭州市社會治理研究與評價中心）