我國反壟斷執法機構與政府產業規制部門的關系

孟雁北

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我國反壟斷執法機構與政府產業規制部門的關系

孟雁北

競爭政策與產業政策的關系、反壟斷法與產業規制法律制度的關系問題是探究反壟斷執法機構與政府產業規制部門關系的基礎。在我國，隨著簡政放權的政府職能改革，市場在資源配置中發揮著愈來愈重要的作用，競爭政策與產業政策的沖突會日漸減少，我國未來的發展方向是構建“競爭友好型”的產業政策，從而實現競爭政策與產業政策的融合，實現反壟斷法與產業規制法律制度的互動協調。從實現社會整體利益最大化的目標出發，反壟斷執法機構與政府產業規制部門之間并不存在根本利益上的沖突，在我國正在進行的政府與市場關系的重構過程中，反壟斷執法機構與政府產業規制部門會形成各司其職、約束制衡、重疊執法與互動協調并存的關系模式，并日漸走向執法融合。

反壟斷執法；產業規制；競爭友好型產業政策；執法融合

一、問題的提出

2010年11月3日，騰訊公司發布了《致廣大QQ用戶的一封信》，要求終端用戶在QQ軟件與360軟件之間只能選擇其一使用。由于社會公眾的廣泛關注，騰訊公司與奇虎公司在工業和信息化部主持下于2010年11月4日和解，QQ與360可以兼容。[1]國家工商總局隨后也約見了針對騰訊公司提交《反壟斷調查申請書》的北京律師，向其了解情況并收取了律師遞交的補充材料，但并未就此事件進行表態。*2014年10月8日我國最高人民法院對北京奇虎科技有限公司(360)訴騰訊科技有限公司(QQ)反壟斷糾紛作出二審判決，該案屬于反壟斷法的司法實施，具體論述可參見最高人民法院(2013)民三終字第4號民事判決書，而本論文所探討的反壟斷執法機構與政府產業規制部門的關系問題則屬于反壟斷法的行政執法實施范疇。在該事件的解決過程中，引發熱烈討論的是：政府產業規制部門是否有維護市場競爭的法定職權？在政府產業規制部門有效地對涉嫌壟斷的行為進行處置后，反壟斷執法機構的執法是否要保持必要的謙抑性？

2011年，國家發改委價格監督檢查與反壟斷局啟動了對中國電信、中國聯通的反壟斷調查案。針對中央電視臺“電信聯通遭反壟斷調查”的消息，工業和信息化部下屬的《人民郵電報》發表文章認為：“電信和聯通壟斷之說無處立腳”；另一家同樣由工業和信息化部主管的《通信產業報》刊文指出：“在互聯網接入這個市場上，電信和聯通具有市場支配地位本身并不違法。”[2]盡管工業和信息化部對此問題并未進行明確表態，但值得思考的是，在維護電信市場競爭的問題上，反壟斷執法機構和電信產業規制部門各自的權力邊界在哪里？是否存在執法上的重合或沖突？如果存在沖突，如何在執法實踐中予以解決？

政府與市場的關系問題是市場經濟的永恒話題，反壟斷執法和政府產業規制都會對市場運行產生影響。在我國，盡管在產業政策的定位及其法治化方面存在諸多問題，需要進一步改革完善，但是政府產業規制部門的作用不容忽視。目前，國家發改委、商務部、國家工商管理總局按照分工共同負責反壟斷執法工作*根據第十一屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案和《國務院關于機構設置的通知》(國發[2008]11號)的規定，國家發展和改革委員會、商務部、國家工商行政管理總局在反壟斷執法方面的職責分工為：國家發改委擁有“依法查處價格違法行為和價格壟斷行為”的職責；商務部負責“經營者集中的反壟斷審查等工作，并承擔國務院反壟斷委員會的具體工作”；國家工商行政管理總局則“負責壟斷協議、濫用市場支配地位、濫用行政權力排除限制競爭方面的反壟斷執法工作(價格壟斷行為除外)”。，同時，被規制的產業(銀行、電力、電信等)和依法(或依政策)在法律上或事實上具有特殊性的產業(石油、煙草等)，一般都設立了產業主管機關或監管機構，需要探討的是，在維護自由公平競爭的問題上，反壟斷執法機構與政府產業規制部門之間在管轄權上是否存在交叉？是否可能存在反壟斷執法機構與政府產業規制部門執法的融合？對上述問題的思考需要在厘清競爭政策與產業政策的關系、反壟斷法與產業規制法律制度的關系基礎上，在倡導放松管制與競爭中立理念的時代背景下，對如何準確地把握反壟斷執法機構與政府產業規制部門之間的關系問題進行理論探討以正本溯源。

二、動態變化中的我國競爭政策與產業政策：構建競爭友好型的產業政策

競爭政策一般是指市場經濟國家為保護和促進市場競爭而實施的一項基本經濟政策，其核心目標是通過保護和促進市場競爭，確保競爭機制在市場中發揮作用，從而提高資源配置效率，增進消費者福利。[3]產業政策作為國家促進產業發展所采取的一種措施，它的主要作用是在市場機制充分調節市場供求關系的前提下，干預市場調節過程，以推動產業間的協調發展，實現產業結構的合理化、現代化，是國家宏觀調控的重要手段。廣義的產業政策被認為包括了競爭政策的內容。*關于競爭政策和產業政策關系問題的研究需要關注一個概念界定的問題，那就是產業政策不應該作為競爭政策的對立面而存在。當多數觀點將產業政策分為產業結構政策、產業組織政策、產業技術政策和產業布局政策時，產業組織政策的實質就是競爭政策，兩者本身就是融合在一起的。市場經濟國家會同時使用競爭政策和產業政策這兩種政策手段，即便是在官方文件中從未出現“產業政策”字樣并且對產業政策有抵觸的美國，也存在強調產業技術政策的“事實上的產業政策”。[4]作為一國經濟政策體系的兩個重要組成部分，競爭政策與產業政策在大多數的情形下目標是一致的，但也存在沖突的可能性。隨著我國簡政放權的政府職能改革，市場在資源配置中發揮著愈來愈重要的作用，競爭政策與產業政策的沖突會日漸減少，我國未來的發展方向是構建競爭友好型的產業政策(competition-friendly industrial policy)，從而實現競爭政策與產業政策的融合。

第一，競爭政策與產業政策在大多數情形下具有一致性。[5](P19-21)首先，競爭政策與產業政策有共同的理論依據，都是政府干預經濟以彌補市場失靈的產物。競爭政策是借助政府干預來預防和消除壟斷行為與不正當競爭行為；產業政策是借助政府干預對市場資源配置無效或低效的情況進行糾正，對市場機制進行引導。其次，競爭政策與產業政策的最終目標是相同的，都是要提高資源配置效率，實現社會經濟穩定發展。競爭政策是通過維護自由的市場競爭機制和公平的市場競爭秩序來實現社會經濟穩定發展*在美國，芝加哥學派甚至宣稱，反托拉斯(競爭政策)的唯一目標就是經濟效率。；產業政策是通過合理配置產業間和產業內的社會資源，實現產業結構的合理化并改善產業組織規模，以此促進產業發展和社會經濟穩定增長。再次，競爭政策與產業政策在內容上會存在交叉和重合。競爭政策在維護競爭的過程中會關注產業結構、競爭狀況以及產業的發展；產業政策中的產業組織政策目的在于改善產業內的市場競爭狀況，通過規范企業的市場行為和控制市場結構，實現產業組織的有效競爭。

第二，競爭政策與產業政策的差異性使兩者間存在沖突的可能性。首先，競爭政策與產業政策實現最終目標的路徑不同。競爭政策通過對壟斷行為、不正當競爭行為的規制來促進市場機制作用的發揮，是在創造條件讓市場機制發揮配置資源的作用；產業政策實際上是用直接或間接的政府干預來代替或影響市場機制配置資源的作用。其次，競爭政策與產業政策的適用范圍不同。競爭政策是一種普遍性政策，沒有明確的產業指向；產業政策有直接的產業關注對象，是政府根據本國的經濟和產業發展狀況來確定其試圖要促進、保護、扶持、限制的產業。再次，競爭政策與產業政策的實施工具不同。競爭政策的實施工具是禁止和處罰壟斷行為、不正當競爭行為；產業政策的實施工具常常是財政、稅收、金融、價格、外匯等手段。最后，競爭政策與產業政策的實施節點不同。競爭政策的實施更多的是事后規制，少數是事先規制*經營者集中的反壟斷審查就屬于事先規制的范疇。；而產業政策的實施更多的是事先規制，少數是事后規制。

第三，當競爭政策與產業政策發生一定的沖突時，兩者的互動協調仍具有理論和實踐基礎。首先，競爭政策與產業政策最終目標的一致性使兩者的互動協調具有理論基礎。社會整體利益是社會作為一個系統所具有的共同利益，區別于社會成員個體的利益與部分社會成員所組成的群體的利益，是競爭政策與產業政策要實現的最終目標。其次，競爭政策與產業政策的協調互動具有法律基礎。我國《反壟斷法》第56條規定的“農業生產者及農村經濟組織在農產品生產、加工、銷售、運輸、儲存等經營活動中實施的聯合或者協同行為，不適用本法”，就是競爭政策與產業政策在立法上互動協調的例證。美國也存在相似的情形。在Sound v.AT & T案中，被告美國電話申報公司涉嫌針對那些希望與其電話線路互聯互通的企業實施了排擠性行為，美國法院認定對這種排擠性行為適用反壟斷法與政府管制并無矛盾。[6]再次，市場機制的局限和政府產業規制的不足也對競爭政策與產業政策的互動協調提出了理論和現實需求。國家在運用市場無形之手對經濟進行調節的情況下，隨著市場經濟向縱深發展，妨害競爭、外部效應、公共物品、信息不對稱等問題越來越突出，從而使市場調節的無形之手很難有效地發揮作用；與此同時，諸如公平分配、幣值穩定等問題，也是市場機制不能有效解決的，從而產生了市場失靈問題。在市場失靈的情況下，是否必然導致國家的介入和彌補，學者的認識不盡相同，因為政府在對資源配置進行干預或影響的過程中，由于信息不足、濫用權力、腐敗尋租、體制不健全、多頭管理等諸多方面的原因，政府在資源配置上也可能是低效甚至是無效的，政府也會出現失靈。[7](P7)因此，無論是市場機制，還是政府產業規制，都需要受到必要的約束制衡，從而產生了以維護市場機制為目標的競爭政策與體現政府產業規制目標的產業政策互動協調的理論和現實需求。

第四，產業政策在我國經濟生活中的地位淡化會強化競爭政策的作用，也會逐步減少競爭政策和產業政策沖突的可能性，進而通過構建競爭友好型的產業政策，實現我國競爭政策和產業政策的融合。關于產業政策的有效性和必要性的爭議在各國從來就沒有停止過，產業政策是否有效取決于一個國家的經濟體制、發展水平、歷史文化等諸多因素，也取決于對產業政策內涵和外延的界定，因此，正如阿吉翁(Aghion)等學者所強調的那樣，政策制定者不應再繼續關于發展中的經濟體“需要”或者“不需要”產業政策的二元化爭論，而應將工作的重點轉向如何科學設計和如何有效實施合理的產業政策上來。[8]黨的十八屆三中全會決議指出：經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。[9]2014年7月發布的《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》也指出：“圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題，堅持放管并重，實行寬進嚴管，激發市場主體活力，平等保護各類市場主體合法權益，維護公平競爭的市場秩序，促進經濟社會持續健康發展。”[10]隨著我國經濟領域政府職能轉變的改革，我國會“在所有可能的地方引入競爭，只在不可避免的地方實行規制”。政府應當減少對資源的直接配置，加大發揮市場作用的廣度和深度，依據市場規則、市場價格、市場競爭實現資源配置的效益最大化和效率最優化。[11]而以市場競爭機制為基礎、以充分發揮市場競爭機制的作用為目標來制定和實施的我國產業政策必然會逐漸成為競爭友好型的產業政策，競爭政策與產業政策也會因此而呈現不斷融合的發展趨勢。

三、法治化進程中的我國反壟斷法與產業規制法律制度：構建互動協調的法律體系

反壟斷法是核心競爭政策的法律化，產業規制法律制度體現的是產業政策，因此，競爭政策與產業政策的關系會對反壟斷法與產業規制法律制度的關系產生重要影響。競爭政策與產業政策在具體目標、實施路徑上的差異性使反壟斷法與產業規制法律制度在大多數情況下會各自獨立地發揮作用，但也存在發生沖突的可能性。如果競爭政策和產業政策能夠不斷融合，產業政策就不再是純粹的產業政策，而是競爭友好型的產業政策，那么反壟斷法與產業規制法律制度就存在著廣闊的互動協調空間，進而形成互動協調的法律體系。

第一，中國的法治化進程會推動產業政策的法治化，也會實現產業政策與競爭政策的互動協調。2014年10月23日，中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“社會主義市場經濟本質上是法治經濟。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，必須以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，完善社會主義市場經濟法律制度。”[12]在依法治國理念的指引下，由于我國一些政府產業規制行為的實施依據還是規章、政策甚至是文件，因此，產業政策的法治化進程必然會加快。產業政策的法治化可以制約政府權力對經濟的干預，可以減少政府影響經濟的主觀性、隨意性，也可以制約產業政策的濫用。在這方面，我們應當借鑒域外產業政策法治化的經驗。例如，美國政府在重視保護農業的同時，亦將相關農業保護政策法治化，使政府對產業的影響具有合法性，使產業政策具有透明性、公正性和法律上的可問責性，并隨著經濟社會的發展而修改。美國國會1933年通過的《農業調整法》就在1936年、1949年、1954年、1973年、1990年、1996年和2002年分別進行了修改和補充。[13]當然，在產業政策法治化的過程中，產業政策與競爭政策的互動協調會在立法中實現，從而有助于反壟斷法與產業規制法律制度的互動協調。

第二，反壟斷法與產業規制法律制度的立法可以甚至已經在一些制度構建中實現了較好的互動協調，并且還會在法律體系的完善過程中進一步互動協調。首先，產業規制法律制度在相關立法過程中可以實現與反壟斷法的互動協調，其中立法優先咨詢和競爭評估就是比較有效的實現立法互動協調的工具。所謂立法優先咨詢(Prior Statutory Consultation)，是指政府產業規制部門在制定涉及競爭問題的法律(政策)時，需要事前咨詢或聽取競爭主管機構的意見，以最大限度地確保競爭不被扭曲。在這方面，韓國有很多經驗可供借鑒。*韓國《規制壟斷與公平交易法》第63條規定，有關行業監管機構的行政長官，在希望制定或者修訂以決定價格、不正當的共同行為等限制競爭事項為內容的法令時，需事先咨詢公平交易委員會的意見。公平交易委員會將檢查相關立法草案是否包含與競爭法沖突的條款，諸如確定貿易條件、價格，限制市場進入，限制企業行為等。如果發現問題，公平交易委員會將向相關機構提出修改建議，并且確保它的建議在整個立法過程中得到最大限度的反映。轉引自張占江：《競爭倡導研究》，載《法學研究》，2010(5)。所謂競爭評估(Competition Assessment)，是指反壟斷執法機構或其他相關機構通過分析、評價擬定中的(或現行)的法律可能(或已經)產生的競爭影響，提出不妨礙政策目標實現而對競爭損害最小的替代方案的行為。目前，越來越多的國家在構建競爭評估制度，并取得了很好的效果。*為了最大限度地推廣對公共政策進行競爭評估的經驗，經濟合作與發展組織(OECD)專門頒布了《競爭評估工具》(2007)、《競爭評估指南》(2010)、《競爭評估原則》(2010)、《競爭評估步驟》(2010)等文件，闡明了競爭評估范圍、方法、流程等制度要素，為各國制度構建提供參考。其次，我國反壟斷法在立法中已經合理地兼容了產業政策，實現了反壟斷法與產業規制法律制度的互動協調。例如，《反壟斷法》第7條規定：“國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護，并對經營者的經營行為及其商品和服務的價格依法實施監管和調控，維護消費者利益，促進技術進步。”再次，我國反壟斷法頒布實施后，還應當根據反壟斷法的規定對相關的產業規制法律制度進行系統梳理并及時予以廢、改、立。我國臺灣地區公平交易委員會就在“公平交易法”正式實施后，主動與各主管部門協商成立了“四六一專案小組”，對違反“公平交易法”精神的其他法律進行匯整、列舉并予以逐項檢討，共計檢討了250種法規，計340個條文，并和十多個部門主管機構協商修法。“四六一專案計劃”的實施，既是自由公平競爭精神的一次有力推廣，也在很大程度上促進了行業管制法規向競爭精神的靠攏。[14](P231)在政府職能轉變和依法治國的背景下，我國的諸多法律存在修訂的必要性、可行性和緊迫性，也因此為反壟斷法與產業規制法律制度的互動協調提供了契機。例如，2013年7月，我國在第五輪中美戰略與經濟對話中，同意以準入前國民待遇和負面清單為基礎與美方進行投資協定的實質性談判。[15]2013年11月，李克強總理同歐洲理事會主席范龍佩、歐盟委員會主席巴羅佐舉行第十六次中國歐盟領導人會晤并發表了《中歐合作2020戰略規劃》，宣布啟動中歐投資協定談判[16]，準入前國民待遇和負面清單問題也是談判的基礎。從投資協定談判的現實要求出發，我國必須對現行的法律、行政法規、部門規章、部門規范性文件等根據美國投資保護協定2012范本規定項進行梳理和研判，而這樣的法律法規梳理和研判工作也有助于實現產業規制法律制度與反壟斷法的互動協調。

第三，反壟斷法與產業規制法律制度在大多數情況下各自獨立發揮作用，有時的重疊規制并不必然導致兩法的沖突或影響兩法的互動協調。反壟斷法與產業規制法律制度的立法目標、調整范圍、調整手段的不同決定了兩者對于國家經濟發展影響的差異性和作用的獨立性*《中華人民共和國反壟斷法》第1條：“為了預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經濟健康發展。”《中華人民共和國郵政法》第1條：“為了保障郵政普遍服務，加強對郵政市場的監督管理，維護郵政通信與信息安全，保護通信自由和通信秘密，保護用戶合法權益，促進郵政業健康發展，適應經濟社會發展和人民生活需要。”，因此，在大多數情況下，反壟斷法與產業規制法律制度都會按照各自的立法目標，運用相同或不同的調整手段，獨立地調整經濟領域的產業及經營行為。面對產業中的競爭問題，反壟斷法與產業規制法律制度都在進行調整，但只要不存在沖突，重疊規制并不會影響反壟斷法與產業規制法律制度的實施。即便在自由市場經濟國家，反壟斷法與產業規制法律制度也是各有分工，各有定位的。在這些國家，由于整個社會經濟是以市場為核心的，產業規制法律制度作用的發揮建立在市場良好運作的基礎上，此時，產業規制法律制度是市場機制的有效補充，而不是替代，以維護市場機制為目的的反壟斷法占據絕對的主導地位。與此同時，對于反壟斷法力所不能及的部分，則是產業規制法律制度應當充分發揮作用的地方。*相同的觀點可參見李劍：《反壟斷法實施與產業政策的協調——產業政策與反壟斷法的沖突與選擇》，載《東方法學》，2011(1)。在我國現階段，反壟斷法與產業規制法律制度都有其存在的理由和價值，也都有各自的局限性，不可能完全替代對方，只是兩者發揮作用的領域與典型市場經濟國家既有相同之處，也存在一定程度的差異。

第四，反壟斷法與產業規制法律制度的約束制衡并不影響兩法的互動協調，甚至有助于兩法的互動協調。不論是基于政治意識形態、總體經濟規劃與調節、對特定產業的經濟輔助的考量，還是為了滿足政府自身的需求，政府對市場競爭總是采取或多或少、或強或弱的限制，此種來自政府部門對競爭的介入，傳統上均被容忍甚至大力鼓吹。[17]但是，隨著政府放松管制，各國政府已經認識到政府產業規制行為可能對市場競爭造成損害，而以維護競爭為己任的反壟斷法可以并已經開始將政府對經濟的不當影響加以規制，歐盟競爭法對國家援助行為的調整就體現了這種趨勢，我國反壟斷法對“濫用行政權力，排除、限制競爭行為”的禁止更是有效地制約了政府產業規制行為。與此同時，產業規制法律制度也會限制反壟斷法的適用范圍，當政府相關部門對產業進行市場準入控制、限定或者控制價格，允許經營者從事某些反壟斷法通常禁止的行為時，有合法依據的政府產業規制行為會使反壟斷法的適用范圍受到限制。*根據我國《反壟斷法》的規定，即便是產業主管機關的行為構成“濫用行政權力，排除、限制競爭行為”，反壟斷法對其的規制也是有限的，反壟斷執法機構也只有“向有關上級機關提出依法處理的建議”的權力，而沒有對產業主管機關直接進行反壟斷執法和處罰的權力。如果政府產業規制行為有充分的法律依據，就可以被推定為不適用反壟斷法。從這個角度講，產業規制法律制度可以或明或暗地排除反壟斷法的適用，使反壟斷法的適用范圍受到一定的限制。[18]反壟斷法與產業規制法律制度之間的約束制衡并不影響兩法的互動協調，與之相反的是，由于約束制衡機制的存在，反壟斷法和產業規制法律制度的立法構建及實施卻會保持必要的謙抑性和自我克制性，不僅從另一側面凸顯了兩法互動協調的重要性，而且也在一定程度上推動了兩法的互動協調。

四、政府與市場關系重構中的反壟斷執法機構與政府產業規制部門：日漸走向執法融合

盡管有學者認為，反壟斷法體現的是對市場的推崇和對政府產業干預本身的謹慎，而產業規制法律制度體現的則是對競爭的取代和獲取完美競爭結果的野心。這樣的制度本質、反壟斷法的“經濟性憲法”地位以及反壟斷執法機構相比政府產業規制部門在處理競爭問題時具有更大的權威性，決定了反壟斷執法機構在干預競爭中擁有主導權的正當性、合法性。[19]但是，從實現社會整體利益最大化的目標出發，反壟斷執法機構與政府產業規制部門并不存在根本利益上的沖突，在我國目前正在進行的政府與市場關系的重構過程中，反壟斷執法機構和政府產業規制部門會形成各司其職、約束制衡、重疊執法與互動協調并存的關系模式，并日漸走向執法融合。

第一，我國反壟斷執法機構與政府產業規制部門的關系模式之一：各司其職。反壟斷執法主要是保障市場競爭機制發揮作用，政府產業規制關注許多與競爭無關的制度內容(如產業安全規制、技術標準規制等)，因此，我國反壟斷執法機構與政府產業規制部門會依法各司其職。例如，我國交通運輸部的職責包括：組織擬訂并監督實施公路、水路、民航等行業規劃、政策和標準；參與擬訂物流業發展戰略和規劃，擬訂有關政策和標準并監督實施；指導公路、水路行業有關體制改革工作等。[20]我國農業部的職責包括：研究擬訂農業的產業政策，引導農業產業結構的合理調整、農業資源的合理配置和產品品質的改善；組織起草種植業、畜牧業、漁業、鄉鎮企業等農業各產業(以下簡稱農業各產業)的法律、法規草案等。[21]可見，政府產業規制部門與反壟斷執法機構更多的是根據自己的職責范圍，運用相同或不同的調整手段，獨立地調整經濟領域的產業及經營行為。以經營者并購行為的規制為例，經營者集中反壟斷審查制度與外資并購境內企業的國家安全審查制度就是反壟斷執法機構與政府產業規制部門各司其職的樣本。

第二，我國反壟斷執法機構與政府產業規制部門的關系模式之二：約束制衡。從立法視角看，反壟斷法與產業規制法律制度已經蘊含了相互制衡的要素，不僅反壟斷法會規制不合法、不合理的政府產業規制行為，產業規制法律制度也會對反壟斷執法的范圍有一定的限制作用，因此，反壟斷執法機構與政府產業規制部門通過相互制衡以實現社會整體利益最大化。當政府產業規制行為超過合理合法的限度時，反壟斷執法會對政府產業規制行為予以制衡。例如，國家發改委官員在2014年9月11日國務院新聞辦的反壟斷專題會上介紹，根據韓國大使館的舉報，河北省交通廳、物價局、財政廳規定河北省客運企業享受過路過橋費半價優惠，其他省份的企業在當地則不能享受這一優惠。對此，國家發改委作為反壟斷執法機構已向河北省人民政府發出執法建議函，建議立即責令三部門改正錯誤。[22]2014年9月23日，河北省交通廳、物價局、財政廳及時調整之前僅對本省客運班車實行通行費優惠政策的做法，聯合下發《關于調整我省客運班車通行費優惠政策的通知》(冀交公[2014]407號)，明確規定自2014年10月1日起，省際客運班線中與河北省客運班車互營對開的外省(市、區)籍客運班車，享受與河北省客運班車同樣的通行費優惠政策。[23]當然，反壟斷執法機構也需要尊重立法機構對“競爭與管制”邊界的界定，正像California Retail Liquor Dealers Association v.Midcal Aluminum，Inc.案所指出的那樣：反壟斷執法機構無權也不必劃分“競爭與管制”的邊界，而只需要努力“維護競爭”。[24]而政府產業規制部門也可以從產業的視角，對反壟斷執法機構的執法行為提出意見、建議等。

第三，我國反壟斷執法機構與政府產業規制部門的關系模式之三：重疊執法。反壟斷執法與政府產業規制行為并不必然存在沖突，重疊執法具有可行性。所謂重疊執法，是指由于反壟斷法和產業規制法律制度在維護競爭問題上具有重合的規定，在反壟斷執法機構依據反壟斷法對損害、限制競爭的行為進行執法的同時，政府產業規制部門也可以依據產業規制法律制度對該產業損害、限制競爭的行為進行執法，于是，在執法管轄權上就出現了重疊的現象。這種現象的出現是正常的，例如，英國在2000年3月生效的《競爭法》第4節中就規定，受“管制之產業”(regulated industries)在適用本法時，目的事業管制機關與競爭法之主管機關公平交易局(Office of Fair Trading)擁有“共同執法權”(concurrent enforcing powers)。[25]英國通信辦公室雖然是負責管理英國商業電視、電臺廣播、有線和移動電話、無線電頻譜的規制機構，但其內部有專設的競爭政策工作組負責制訂市場政策以促進競爭，并對相關產業的經營者違反競爭規則的行為進行調查，對企業間的競爭爭議進行裁判，與英國公平貿易局聯合執行競爭法，還滾動出版“競爭與消費者執法公告”，專門刊載處理競爭執法及其他案件的詳細情況與最新進展。[26]美國在電信、電力、金融和航空業領域成立了監管機構，如聯邦通信委員會(FCC)負責電信領域的監管工作，根據1996年新《電信法》的規定，電信市場企業并購行為的審查并不是聯邦通信委員會的專屬權限，司法部反托拉斯局和聯邦貿易委員會也有權審查電信市場的并購行為，而且聯邦通信委員會在審查電信市場的企業并購行為時，必須要依據反托拉斯法。[27](P424)我國在一些法律法規中也將反壟斷的執法職能賦予了行業主管機構，例如，《電信條例》第4條規定：電信監督管理遵循政企分開、破除壟斷、鼓勵競爭、促進發展和公開、公平、公正的原則。

第四，我國反壟斷執法機構與政府產業規制部門的關系模式之四：互動協調。反壟斷執法機構與政府產業規制部門的最終目標均是實現社會整體利益最大化，目標的一致性是兩者協調互動的基礎之一，而反壟斷理論與管制理論的互動發展則是反壟斷執法機構與政府產業規制部門協調互動的理論支撐。例如，管制捕獲理論就強調管制對競爭和經濟的負面作用，促進了放松管制運動的興起，從而使得原來的政府產業管制領域進入到反壟斷法的管轄范圍。[28](P187)而從執法角度觀察，反壟斷執法機構與政府產業規制部門具有不同的專業優勢，也使反壟斷執法機構與政府產業規制部門的互動協調具有來自實踐的理由。在反壟斷執法過程中，由于反壟斷法律制度具有不確定性、相對模糊性、專業性和隱蔽性等特點，反壟斷執法機構對于違法信息的掌控、違法事實的調查以及行為是否違法的判斷等執法工作，都需要進行大量的經濟分析，因此，反壟斷執法機構具有反壟斷執法知識和經驗方面的優勢。政府產業規制部門的執法優勢在于，一些產業的技術性、專業性日趨復雜，處理這些領域的競爭規制問題，如關鍵設施的使用、網絡型產業的互通互聯、技術標準的制定、經營方式的創新等，只有通過長期、密切的關注，掌握特定產業領域的歷史數據，理解相關技術應用對該產業競爭秩序的影響，才能在這些產業準確地實施反壟斷法。因此，反壟斷執法機構與政府產業規制部門在執法過程中加強合作，加強信息交流和溝通，甚至規定強制性的磋商和提供意見的程序，是非常必要的。反壟斷執法機構在產業問題的具體判斷上有義務聽取政府產業規制部門的意見，反壟斷執法機構也有義務向政府產業規制部門提出與競爭有關的意見并提交非強制性的專家報告。例如，德國就規定行業監管部門有義務接受反壟斷執法機構關于“相關市場界定”和“市場支配地位”的結論，澳大利亞、法國等規定了強制性的磋商程序。[29](P49-56)我國國家反壟斷委員會的組成也可以看做是反壟斷執法機構與政府產業規制部門的互動協調機構，而不僅僅是三個反壟斷執法機構的互動協調機構。

五、結論

不同的產業，同一產業的不同發展階段，競爭政策與產業政策的關系是不同的；不同國家，因為經濟發展階段不同、競爭政策與產業政策的法治化程度不同，反壟斷法與產業規制法律制度的關系也具有一定的差異性。在我國，反壟斷執法與政府產業規制行為的關系問題還與經濟體制改革、政治體制改革密切相關，與壟斷行業改革的進度和措施相關，與產業政策的法治化進程相關。

總體來看，不僅反壟斷執法機構具有維護市場競爭的法定職權，政府產業規制部門也具有維護市場競爭的法定職權。政府產業規制部門在反壟斷執法機構對涉嫌壟斷行為進行執法時，要主動配合，且在必要的時候保持一定的謙抑性；同樣，在政府產業規制部門能夠有效地對涉嫌壟斷行為采取產業規制措施時，反壟斷執法機構的執法也需要保持必要的謙抑性。反壟斷執法機構與政府產業規制部門之間會形成各司其職、約束制衡、重疊執法與互動協調并存的關系模式，這些關系模式會同時存在，而不是選擇性地非此即彼存在，也不是一成不變的。從實現社會整體利益最大化的目標出發，反壟斷執法機構與政府產業規制部門在執法過程中并不存在根本利益上的沖突和矛盾，即便他們在依法行使職權時出現執法權限上的重疊或者沖突，通過構建競爭友好型產業政策且使之法治化，通過實現反壟斷法與產業規制法律制度的互動協調，不僅可以實現反壟斷執法機構與政府產業規制部門的執法協調，還可以實現反壟斷執法機構與政府產業規制部門的執法融合。

[1] 工業和信息化部：《關于批評北京奇虎科技有限公司和深圳市騰訊計算機系統有限公司的通報》，http://www.antimonopolylaw.org/article/default.asp?id=2355。

[2] 趙謹、李蕾：《工信部下屬兩家媒體駁電信聯通涉嫌壟斷報道》，http://finance.jrj.com.cn/tech/2011/11/12072611543388.shtml。

[3] 王先林：《試論競爭政策與貿易政策的關系》，載《河北法學》，2006(1)。

[4] 賓雪花、何強：《美國產業政策立法及對中國的三啟示》，載《法學雜志》，2013(8)。

[5] 劉桂清：《反壟斷法中的產業政策與競爭政策》，北京，北京大學出版社，2010。

[6] Sound Inc.v.AT & T, 631 F. 2d 1324 (8thCir. 1980).

[7] 張守文：《經濟法總論》，北京，中國人民大學出版社，2009。

[8] 轉引自王文、孫早、牛澤東：《產業政策、市場競爭與資源錯配》，載《經濟學家》，2014(9)。

[9] 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過)，http://www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16c_118166672.htm。

[10] 《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》(國發〔2014〕20號)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-07/08/content_8926.htm。

[11] 時建中：《論競爭政策在經濟政策體系中的地位——兼論反壟斷法在管制型產業的適用》，載《價格理論與實踐》，2014(7)。

[12] 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過)，http://news.xinhuanet.com.ziliao/2014-10/30c_127159908.htm。

[13] 賓雪花、何強：《美國產業政策立法及對中國的三啟示》，載《法學雜志》，2013(8)。

[14] 蘇永欽：《走入新世紀的私法自治》，北京，中國政法大學出版社，2002。

[15] 《商務部就中美積極推進投資協定談判發表講話》，http://world.people.com.cn/n/2013/0712/c1002-22182739.html。

[16] 《李克強同范龍佩、巴羅佐主持第16次中國歐盟領導人會晤》，http://www.gov.cn/ldhd/2013-11/21/content_2532154.htm。

[17] 劉孔中：《公務部門行為適用公平交易法之范圍》，載《政大法學評論》，1996(55)。

[18] 孟雁北：《我國〈反壟斷法〉之于壟斷行業適用范圍問題研究》，載《法學家》，2012(6)。

[19] 張占江：《競爭倡導研究》，載《法學研究》，2010(5)。

[20] 《交通運輸部主要職責》，http://www.moc.gov.cn/zhuzhan/zuzhijigou/zhuyaozhize/。

[21] 《農業部主要職責》，http://www.moa.gov.cn/zwllm/nybgk/201006/t20100618_1583296.htm。

[22] 《河北省政府遭反壟斷調查信號：重點排查行政壟斷》，http://finance.ifeng.com/a/20140914/13111279_0.shtml。

[23] 《河北省對互營對開客運班車在通行費上給予同等待遇》，http://jjs.ndrc.gov.cn/gzdt/201410/t20141030_635205.html。

[24] California Retail Liquor Dealers Association v. Midcal Aluminum, Inc., 445 U.S. 97, 100 S. Ct. 937, 63 L. Ed. 2d 233(1980).

[25] 史際春、肖竹：《〈反壟斷法〉與行業立法、反壟斷機構與行業監管機構的關系之比較研究及立法建議》，載《政法論叢》，2005(4)。

[26] 李俊峰：《產業規制視角下的中國反壟斷執法架構》，載《法商研究》，2010(2)。

[27] 王曉曄：《競爭法學》，北京，社會科學文獻出版社，2007。

[28] 張江莉：《反壟斷制度與政府管制》，北京，北京師范大學出版社，2011。

[29] 李鳳琴：《銀行業反壟斷執法問題研究》，載《亞洲競爭法論壇(2009)論文集》。

(責任編輯 李 理)

On the Relationship between the Antimonopoly Law Enforcement Agencies and the Government Industry Regulation Organs

MENG Yan-bei

(School of Law, Renmin University of China, Beijing 100872)

A probe into the relationship between competition policy and industrial policy, anti-monopoly law and industry regulatory law lays the ground for the analysis of the relationship between anti-monopoly law enforcement agencies and government industry regulation organs. In China, following the reform of streamlining administration and institute decentralization from government, the market is playing an increasingly significant role in resource allocation; the conflict between competition policy and industrial policy can be expected to dwindle. The development trend for China is to formulate competition-friendly industrial policies in the country, so as to achieve both the integration of competition policy and industrial policy and the interactive coordination of anti-monopoly law and industry regulatory law. From the perspective of maximizing overall social interest, there exist no clashes of ultimate goals between antimonopoly law enforcement agencies and government industry regulation organs. In the process of re-establishing the relation between government and market in China, antimonopoly law enforcement agencies and government industry regulation organs will form a harmonious relation pattern which features in functioning respectively, restraining and balancing, overlapping law enforcement, interaction and coordination, thus gradually develop into law enforcement integration.

antimonopoly law enforcement; industry regulation; competition-friendly industrial policy; law enforcement integration

教育部人文社會科學研究青年項目“壟斷行業改革法律問題研究：以石油天然氣產業為例證”(10YJC820083)；國家社會科學基金一般項目“壟斷行業反壟斷執法問題研究”(12BFX097)

孟雁北：法學博士，中國人民大學法學院副教授(北京 100872)