強化“三條紅線”管理推進淮河流域節水型社會建設

淮河水利委員會副主任 顧洪

強化“三條紅線”管理推進淮河流域節水型社會建設

淮河水利委員會副主任 顧洪

隨著國家東部率先、中部崛起、中原經濟區等發展戰略的持續實施，淮河流域已經進入經濟社會快速發展的重要時期，流域整體上面臨越來越大的水資源短缺和水環境保護的壓力，建設節水型社會，促進水資源合理開發、優化配置和高效利用，保障經濟社會可持續發展，成為流域水利工作的一項基本任務。2002年水利部印發《開展節水型社會建設試點工作指導意見》，在全國范圍內先后批復實施100個節水型社會建設試點，通過不同類型地區的試點區建設，典型引路、以點帶面、示范推廣，為全面建設節水型社會提供實踐經驗。淮河流域的鄭州、徐州、淄博、淮北、泰州、廣饒和平頂山7個國家級試點區，通過試點工作，在健全和完善節水型社會的水資源管理體系、經濟結構體系、工程技術體系、社會行為規范體系等方面進行了有益探索和實踐，取得了許多寶貴經驗，對于全面推進淮河流域節水型社會建設，進一步落實最嚴格水資源管理制度，提升水資源管理水平，具有重要的現實意義。

一、淮河流域節水型社會建設經驗

淮河流域節水型社會建設的經驗，歸納起來主要有以下幾點。

（一）建立健全節水管理體制

1.加強地方配套法規和技術標準建設。試點期間，各試點區均配套完善了節約用水、取水許可、水資源費征收管理等方面的一系列地方規范性文件。

2.完善管理工作機制。各試點區根據自身特點與條件，建立了節水減排激勵機制、節水市場調節機制、水行政執法監督機制等，初步構建起節水管理制度框架體系，為實施節水管理提供了體制機制保障。

3.強化水資源統一管理職能。各試點區逐步建立起各方參與、職責明確、分工負責、運轉協調的水資源統一管理體系，進一步推進了水務一體化管理。

4.落實最嚴格水資源管理制度。在節水型社會的創建過程中，各試點區均以水資源管理“三條紅線”為核心，建立了一系列實施最嚴格水資源管理的工作制度，保證了節水型社會建設順利開展。

（二）促進經濟產業結構調整轉型

通過節水型社會建設，各試點區積極推進經濟結構調整和轉型升級，逐步構建與水資源、水環境承載能力相適應的產業結構。

例如，淮北市在緊抓煤炭及煤炭深加工產業不放的基礎上，根據自身資源稟賦，確立了發展食品加工、礦山機械制造和高新技術等產業，非煤工業產業比重大幅提升。泰州市以裝備制造傳統優勢產業與生物醫藥、電子信息和新能源三大新興產業以及一批新興產業群為重點的“1+3+N”產業發展格局，調整優化工業產業結構和布局。廣饒縣積極調整種植結構，改變種植模式，穩步提高糧棉等大宗農產品和特色園藝產品生產能力，特別是抓住蔬菜、草莓、林果、花卉苗木四大產業，發展現代高效生態節水型農業。

通過產業結構調整，各試點區三產結構和用水比例逐步趨于合理，各產業用水效率和效益得到明顯提升，節水防污型的社會經濟結構體系基本建立。

（三）積極開展高效節水載體建設

各試點區扎實推進各類節水工程建設，積極開展節水型企業、學校、單位等節水載體創建活動，水資源利用工程趨于高效。

例如，徐州市大力發展生態農業，推行“大田噴灌化、渠道防滲化、果菜微灌化、灌區企業化”的節水灌溉模式。淄博市積極推行工業高效冷卻節水技術、工藝水的深度處理回用、跨廠際串聯用水等節水工程，工業用水重復利用率得到有效提高，并且減少了廢污水排放量。平頂山市根據自身特點，積極探索非傳統水源利用，開展礦井疏干排水、雨水收集利用和中水回用等非傳統水源利用工程建設。

通過各類節水載體的建設，新技術、新工藝、新設備的推廣，水資源高效利用工程技術體系逐步構建完善，各試點區用水效率和效益得到大幅提高。

（四）高度重視水環境治理與保護工作

試點期間，各試點區高度重視水環境治理和水資源保護工作，以水環境整治和水污染防治為重點，以提高水生態系統健康水平為目標，堅持以人為本、生態優先，實現了經濟社會與資源環境的協調發展。

例如，徐州市劃分飲用水水源保護區，加強水源地水質監測，建立水源地應急管理及預警機制，落實飲水水源經常性檢查制度，排查水源地周圍污染源及其存在的安全隱患。泰州市大力推進骨干水利工程建設，全面實施中小河流治理，建設城區水循環體系，提高水資源和水環境調控能力；建立農村河道長效管理制度，重點河道實行“河長制”。廣饒縣大力開展水生態修復，推進實施了織女河～淄河、預備河、陽河人工濕地和小清河生態河道示范工程建設，進一步提高了河流的自凈能力。

通過一系列水環境治理和保護工作，各試點區河流、濕地、湖泊等水環境質量明顯提升，人民的居住環境條件得到顯著改善。

（五）廣泛開展宣傳教育活動

各試點區立足于節水型社會文化建設，面向社會，深入基層，廣泛開展節水宣傳教育活動。

例如，利用新聞媒體通過制作電視專題、刊發報紙專版、報道新聞事件等形式，大力宣傳水資源緊缺形勢和國家水資源管理法規政策。用水企業結合內部報紙、網站、公開欄、黑板報等開展節水教育，培養職工科學用水、節約用水的良好習慣。學校通過邀請有關專家舉行節水德育班會、組織學生集體參觀供水和污水處理設施等方式，加強校園節水文化建設。

在廣泛宣傳教育和制度建設影響下，公眾的節水意識明顯增強，在全社會形成了珍惜水、節約水、保護水的良好風尚，自覺節水的社會行為規范體系基本建立。

二、新時期加強節水型社會建設的重要性

習近平總書記提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的16字治水方針，充分顯示了新時期加強節水型社會建設的重要性。

（一）“節水優先”指出了節水的極端重要性

習近平總書記強調，當前治水的關鍵環節是節水，從觀念、意識、措施等各方面都要把節水放在優先位置。淮河流域人均水資源占有量只有全國平均水平的1/4，正常年份河道內外總缺水量達74.6億立方米。目前，流域內用水方式還比較粗放，萬元工業增加值用水量和農田灌溉水有效利用系數均遠低于全國先進水平。因此，必須始終堅持并嚴格落實節水優先方針。

（二）“空間均衡”明確了優化產業結構體系的必要性

長期以來，淮河流域水資源分布與流域人口和耕地分布、礦產和能源開發等生產力布局不匹配，經濟社會發展與水環境承載能力不協調，與資源環境保護的矛盾突出。因此，要強化產業引導，把調整優化經濟結構作為加快轉變經濟發展方式、推進產業轉型升級的主線，積極構建節水型社會的產業結構體系。

（三）“系統治理”強調了水環境治理與保護的重要性

山水林田湖是一個生命共同體，治水要統籌自然生態的各個要素。隨著淮河流域的經濟快速發展，許多地方重開發建設、輕生態保護，造成生態系統嚴重損害。因此，必須要協調好生產與生態用水，牢牢抓住節水型社會建設生態指標，在經濟快速發展的同時，切實做好水環境治理與保護工作，將生態環境改善作為節水型社會建設獲得公認和實踐檢驗的目標。

（四）“兩手發力”點明了政府與市場的分工協作關系

節水型社會建設是一項綜合性的社會系統工程，涉及各行各業和千家萬戶，既需要政府加強宏觀調控和組織領導，又需要政府各部門的密切配合和全社會的共同參與。同時要充分發揮市場在水資源配置中的基礎性作用，通過經濟手段的運用，在全社會建立節約用水的內在激勵機制，加快建立水權水價機制，讓政府和市場“兩只手”相輔相成、相得益彰。

三、全面建設淮河流域節水型社會的關鍵舉措

習近平總書記的重要治水思想，深刻回答了我國水治理中的重大理論和現實問題，是全面建設淮河流域節水型社會的行動指南。

（一）要進一步突出“節水優先”

在農業節水方面，積極推廣高效農業節水灌溉技術；在工業節水方面，新建、改建、擴建的建設項目必須落實節水“三同時”制度；在城市節水方面，要加快城市供水管網技術改造，減少“跑、冒、滴、漏”；全面推廣使用節水型器具，嚴格規范高耗水服務行業用水管理；鼓勵地方及建設項目利用非常規水源。

（二）要繼續強化“三條紅線”管理

堅持以水定需、量水而行、因水制宜，全面落實最嚴格水資源管理制度。加強源頭控制，加快建立覆蓋淮河流域的水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污“三條紅線”，進一步落實水資源論證、取水許可等制度。強化需求管理，把水資源條件作為區域發展、城市建設、產業布局等相關規劃審批的重要前提，從嚴控制高耗水項目。

（三）要著力破解水資源監控能力薄弱的突出障礙

繼續實施國家水資源監控能力建設，提高流域水資源監測監控的覆蓋面；工業用水大戶的計量監測設施要盡快實現全覆蓋；淮河流域農業用水一直占據總用水量的60%以上，因此特別要加強農業灌溉用水的計量監控工作，不斷提高水資源監控計量覆蓋率；要以水資源管理信息系統為龍頭，加強數據整合和共享，大幅提高水資源管理信息化水平。

（四）要加快水權制度建設

水權制度建設是節水型社會建設試點的重點要求，也是深化水利改革的主要內容。淮河流域要繼續加快開展江河水量分配，將用水總量控制指標落實到江河控制斷面，明晰初始水權。定期評估流域各省用水定額標準的覆蓋性、合理性、實用性與先進性，建立用水總量控制與定額管理相結合的管理制度。大力培育水市場，加快建立完善有利于發揮市場作用的水權交易平臺，明確交易規則，維護良性運行的交易秩序。

淮河流域節水型社會建設雖然取得了一定的成績，但也存在一些問題，如部分地區在經濟社會發展過程中考慮水資源和水環境承載能力不夠，經濟增長方式粗放，經濟結構不合理，產業布局和城市發展與水資源和環境的承載能力不協調；促進節約用水的法規體系不夠健全完善，難以有效規范和監督管理經濟社會用水活動；節水資金投入和全社會節水意識還有待進一步加強等。必須從戰略高度去審視和推動淮河流域節水型社會建設工作，要充分認識到節水型社會建設是解決我國主要水問題的根本途徑和關鍵措施，也是樹立和落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的必然選擇。要不斷強化節約用水觀念，完善法規政策和技術標準，全面推進淮河流域節水型社會建設，不斷提高用水效率，為淮河流域社會經濟可持續發展提供水資源保障