淮河流域節水型社會建設成效剖析

欣金彪 袁鋒臣

淮河流域節水型社會建設成效剖析

欣金彪 袁鋒臣

淮河流域地處我國南北過渡帶，水資源年際年內及地區間分布不均勻，淮河流域多年平均水資源總量為794億m3，由于人口眾多、耕地率高，人均、畝均水資源占有量只有全國人均的1/5和畝均的1/4，僅為世界人均的1/15和畝均的1/8，屬于嚴重缺水地區。近些年來淮河流域經濟社會快速發展，水資源短缺的矛盾和問題更加突出，流域內各個地區不同程度地存在著資源型缺水、工程型缺水和水質型缺水問題。如何保障流域經濟持續穩定的發展，解決不斷增大的用水需求，是當前迫切需要解決的問題。

2002年2月，水利部印發了《關于開展節水型社會建設試點工作指導意見》，指出“為加強水資源管理，提高水的利用效率，建設節水型社會，決定開展節水型社會建設試點工作。通過實踐建設，取得經驗，逐步推廣，力爭用10年左右時間，初步建立起我國節水型社會的法律法規、行政管理、經濟技術政策和宣傳教育體系”，強調了試點工作的重要性。2014年隨著全國第四批節水型社會建設試點驗收完成，標志著全國建設100個節水型社會建設試點工作圓滿結束。

四批全國節水型社會建設試點淮河流域共涉及七個地市（縣），包括第一批試點河南鄭州市、山東淄博市、江蘇徐州市，第二批試點安徽淮北市，第三批試點江蘇泰州市，第四批試點河南平頂山市、山東廣饒縣。缺水類型涵蓋了資源型缺水、工程型缺水和水質型缺水等方面，如南水北調東中線受水區的徐州、鄭州、淄博市落實國務院“先節水后調水，先治污后通水，先環保后用水”的要求，著力解決水資源短缺和水污染嚴重的問題；泰州市屬豐水地區節水模式的代表，以節水減污，修復水生態為主；廣饒縣是沿海地區，主要加強非常規水源的利用為主，解決地表水、地下水短缺的問題。通過淮河流域內七個試點城市的驗收和取得的豐碩成果可以看出，節約用水，節水優先，提高水的利用效率和效益，建設節水型社會是解決水資源短缺問題最根本、最有效的措施，是淮河流域水資源可持續利用和經濟社會可持續發展的必然要求。

一、淮河流域節水型社會建設取得的經驗

1.管理體制與機制建設方面

各試點城市根據自身特點，注重水資源管理體制的改革和建設，取得的主要經驗為：一是成立市政府牽頭的領導機構和工作班子，充分發揮政府主導作用，把節水型社會建設納入政府的重要議事日程，確保試點工作順利進行；二是加強法規和制度建設，完善節水型社會管理體系，促使節水工作邁入法制化軌道，是節水型社會建設順利開展的有力保證；三是充分發揮市場的調節作用，注重節水示范工程投入，拓寬資金來源渠道，公益性項目發揮政府投資主渠道作用，完善節水型社會建設的投融資體系；四是嚴格執行取水許可和水資源費征收等相關管理制度。

2.經濟結構體系建設方面

建立與水資源承載能力相適應的經濟結構體系是節水型社會建設的關鍵。各試點城市立足于區域的潛在資源優勢和產業優勢，通過經濟結構調整，發展節水高效產業，引導水資源向高效益行業流轉，提高水資源的利用效益。主要經驗：一是根據區域水資源承載能力和河流水系水功能區目標以及水環境容量的約束，合理確定城鎮規模和產業結構；二是調整三產結構比例，加大工業結構調整，進一步優化農業結構，提高第三產業比重；三是優化經濟發展模式，大力推行清潔生產，推廣應用企業內部、產業園區和社會的串聯用水、循環用水和廢水回用及“零排放”技術，減少污染排放，構建循環經濟結構。

3.節水工程與技術體系建設方面

在節水型社會建設中，節水工程及節水技術體系建設具有基礎性支撐作用。各試點都十分注重基礎設施建設，構筑與水資源優化配置相適應的水工程和節水技術體系。主要做法：一是建設水資源高效利用工程體系，大力發展雨洪水利用工程、礦坑水、中水回用技術和高效輸水管渠，從源頭上節水增效；二是大力推行先進節水技術、節水器具，提高用水效率；三是以節水型企業、節水型農業、節水型高校、節水型社區等為抓手，搞好示范工程，推動節水型社會建設。

4.節水文化體系建設方面

各試點城市通過建設節水文化，培育全社會良好的用水素質和節水、愛水的水文化理念，提高人們對用水的良好意識和價值觀，為節約型社會的實施打下基礎。各試點加強節水宣傳，提高公眾參與度，主要做法：一是緊緊圍繞宣傳主題，開展節水宣傳活動；二是定期召開節水工作座談會總結經驗，部署下一階段節水工作任務；三是開展內容豐富、形式多樣的宣傳活動，不斷提高全體市民的節水意識；四是面向社會，深入基層做好宣傳活動。

二、淮河流域節水型社會建設成效

淮河流域各試點城市在制度建設方面都取得了很大成效，主要體現在：一是節水型社會建設過程中各試點均成立了節水型社會組織機構，進一步理順水資源管理體制，許多市區縣政府部門先后成立了水務局，推進了水務一體化改革進程，水資源統一管理的職能和地位廣泛得到加強；建立完善用水評估與考核制度，加強用水節水指標考核；加強法規和制度建設，使水行政主管部門有法可依，為節水型社會建設的全面推進提供了法律保障。二是各試點城市首先從規劃入手，確定相應的控制目標，再根據目標制訂管理制度和措施，形成工作方案，逐步落實，初步建立了實施最嚴格水資源管理制度體系框架，三條紅線四項制度基本形成。三是以水資源論證和取水許可為抓手的取水管理制度更加完善，初步形成計劃用水、節約用水制度。四是形成了以“累進加價收費”為杠桿的計劃用水、節約用水的考核評估獎懲機制。五是構建了以保障河湖水域水功能區達標為控制目標的排水控制制度。六是形成了以節水宣傳為手段、全民參與為目的的節水型社會建設文化氛圍。

三、目前存在主要問題

淮河流域各試點在積極推進節水型社會建設過程中取得的成效顯著，在取水控制管理、節水管理、改善水環境、節水載體、節水文化建設等方面都取得了突破性進展，但在體制與機制方面也存在一些深層次問題，需要在今后工作中逐步加以解決。

1.水務管理體制改革任重道遠

各試點城市在節水型社會建設試點期間積極推進水務管理體制改革，在提高行政效率、統一配置水資源、統籌安排防洪、河道整治、排水、水污染防治等方面取得了明顯成效。但統一的水管理還處于起步階段，仍存在著諸如上下級管理縱向職能不對口、相關部門人員對實行水務一體化管理存在片面認識等問題，同時受過去水資源分割管理體制和“行業立法”的影響，涉及水管理問題的不同部門政策、法規不盡一致，有關配套法規和行業技術規范有待進一步制定和修訂。

2.市場配置資源的經濟調節機制不夠完善

各試點建立了超定額累進加價、階梯式計量水價等機制作為促進節水的杠桿，利用市場機制來調節水資源需求，尤其是調節生產用水，充分利用市場“無形之手”來優化配置水資源。但是總體看來，由于各市的水價仍然偏低，不能發揮應有的調節作用；水資源費在水價中比例太小，農業緩征水資源費，不利于水資源的有效保護。

3.節水型社會建設籌資渠道還比較單一

節水型社會建設是一項長期工作，穩定的多渠道投入機制的建立是重要保障。盡管國家采取了眾多宏觀調控政策鼓勵社會資金投入水利行業，但由于節水型社會建設項目公益性強，節水型社會建設項目的投資回報達不到社會平均投資回報率，社會資金一般不愿投入節水型社會建設項目，難以吸引更多的社會投資。

4.公眾的水憂患意識還不強，缺少制度和規范

人們還沒有將節水與水資源保護行為上升為道德規范、文明的生活習慣和生活方式。這些特征對于水資源相對豐富地區更為明顯，制約了節水型社會建設向更高層次邁進，缺少制度和規范。各試點在節水宣傳和公眾參與方面做了很多工作，但缺乏針對節水行為的制度和規范，未能建立節水教育、日常習慣、法規、獎懲等一系列的約束制度體系。

四、幾點思考

1.建立健全節水政策和管理制度

節水型社會建設是一種社會行為，只有制定和完善促進節約用水和良好用水習慣的政策、法規和用水管理制度，才能推動全社會共同參與節水型社會建設?；春恿饔蛩Y源緊缺，水污染嚴重，同時存在浪費水的現象，全社會節水意識還比較弱，動力不足，所以需要加緊制定出臺鼓勵節約用水的相關政策；另外，節水管理制度建設是節水型社會建設的關鍵所在，應在實踐工作和理論探索的基礎上，著重加強節水管理制度建設，制定工業農業和生活節水的規章制度，建立健全節水型社會建設法規體系，為節水型社會建設工作深入開展提供保障。

2.積極開展節水型社會載體示范建設

積極開展節水型社會載體示范建設，如節水型社區、節水型學校、節水型企業、節水型機關和事業單位等，以示范點的建設帶動區域節水型社會建設，增強不同層次、不同領域人群的節水意識，把“要我節水”變成“我要節水”的自覺行動，促進全流域節水型社會建設的穩步開展。

3.提倡節水優先，加強節水管理和考核

習近平總書記強調，要善用系統思維統籌水的全過程治理，分清主次、因果關系，當前的關鍵環節是節水，從觀念、意識、措施等各方面都要把節水放在優先位置。要充分認識節水的極端重要性，始終堅持并嚴格落實節水優先方針，像抓節能減排一樣抓好節水工作。對于節水成績顯著的地區、單位和個人應予以表彰和獎勵，對于進展緩慢、不能按期完成任務的地區應予以警告和批評。應將節水型社會建設指標納入政府考核目標以及最嚴格水資源管理制度考核，進一步提升節水型社會建設工作的地位與作用

（作者單位：淮河水利委員會233001）