荷蘭、德國水資源管理綜述及啟示

王春陽 萬楓

荷蘭、德國水資源管理綜述及啟示

王春陽 萬楓

筆者近期曾赴荷蘭、德國進行短期的專業交流學習活動，內容涉及水資源綜合管理與水行政管理、洪水危機管理、基于洪水風險管理的堤防管理系統，萊茵河保護委員會的組織協調機制，城市雨水資源利用體系等。總體來看，荷蘭、德國及萊茵河保護委員會在水資源管理工作中注重人水和諧理念、注重科學規范管理、注重防洪工程建設、注重先進科學支撐，這些做法對淮河流域的水旱災害防御和水資源管理工作有一定借鑒意義。

一、荷蘭、德國水資源管理的主要經驗

1.完善的水利工程系統

荷蘭地勢較低，歷史上屢遭洪、澇、潮等災害，防洪工程標準很高，城市防洪10000年一遇，海岸防洪4000年一遇，河道防洪1250年一遇。在河道防洪方面，由于大部分河流的河床一般都比地面高，通常采取開挖河道，加固修復河堤等工程措施；在農田除澇方面，通過興建四通八達的排水和運河系統，由計算機控制的泵站把農田積水迅速排到運河，送到海中；在防治海潮災害方面，舉全國之力興建大型系統工程。最著名的工程有圍海造陸工程、“三角洲”工程和移動式防洪大壩。

2.科學和諧的治水思路

20世紀90年代，萊茵河流域曾發生過一次較大規模的洪水。此后，荷蘭、德國等歐盟國家提出了國家洪水管理戰略。歐盟國家水利管理層面認識到：自然界洪水不能根除，人類社會要盡可能適應洪水，與其共同生存。這種思想促進了歐盟國家從以工程為主的流域防洪管理階段，進入到以適應洪水自然屬性、加強社會減災責任的流域防洪管理及水資源利用的新階段。

為尋求與洪水和平共存的方式，荷蘭專門啟動了“還河流空間”項目（Room for the River），采取拓寬挖深河道、復育洪泛平原、清理水利工程障礙設施、疏浚兩岸的沼澤地和水洼地等十項措施，以加大河流的蓄洪泄洪能力，恢復河流的生態環境。項目建設范圍覆蓋荷蘭境內地勢低洼的萊茵河流域，最終實現防洪、整體景觀美化及改善生態環境等多個綜合目標，主要采用土地利用管理方式而非水利工程來降低水患風險，并改善生態環境質量，從而為社會發展創造安全舒適的自然環境。這種人、水、自然相互和諧的治水理念，是目前經濟發達國家治水的基本要求和主要特征。

3.權責分明的水資源管理體系

荷蘭對水資源實行統一管理。由國家、省、水董事會（或稱水務局）對國家水資源實行三級管理。具體工作由交通部、公共工程和水資源部的水資源總局負責。水資源總局在全國設有10個地區分局，負責國家管理的大江大河、主要運河、河口、領海的水量、水質管理，以及防洪、防潮大壩、大堤管理和航運管理。省政府水資源局負責制定區域和地方的地表水和地下水的戰略規劃，制定省的水管理計劃，負責地下水的管理，確定水董事會的防洪和水管理任務，確定非國家管理的水體的功能。

特別值得一提的是水董事會，這是一個非政府的、公眾參與的、經濟獨立自主的組織，水董事會對轄區內地表水資源實行水務一體化管理。水董事會的主要任務是：防洪排水，即負責堤防的建設和維護及管理，農田、低地和運河的排水。水董事會必須根據國家的水管理法規制訂水管理計劃以及家庭生活污水和工業廢水處理的水質控制計劃，并負責污水處理廠的建設運行。

4.上下游協作，共同治理萊茵河

流經德國、荷蘭等國的萊茵河，經歷了先污染、后治理的過程。在這個過程中保護萊茵河國際委員會（ICPR）發揮了巨大的作用。ICPR成立于1950年。自成立以來，成員國先后簽署了一系列的萊茵河環保協議，所有成員國家協調一致，采取行動完成協議確定的目標。ICPR不僅為流域各國提供定期的交流和協商平臺，也對流域治理目標的完成進行監督，對階段治理行動的效果進行評估，這對流域環境管理起到很好的促進作用。同時，萊茵河各國為了能在萊茵河水資源共享方面加強交流與合作，從20世紀70年代開始定期召開萊茵部長會議，并通過談判、調解、仲裁和司法解決等手段處理環境矛盾，以達到信任和共同發展的目的。

5.先進的城市雨水利用體系

現代城市雨水利用從20世紀80年代開始引起世界各國的關注，德國是歐洲極力主張并積極開展雨水利用工程最好的國家之一。德國對城市雨水采用政府管制制度。1989年德國制定了屋面雨水利用設施標準（DINl989），1995年頒布了第一個歐洲標準“室外排水溝和排水管道”，1997年頒布了另一個更嚴格的法規，要求在合流制溢流池中，設置隔板、格柵或其他措施對污染物進行處理。德國還征收雨水排放費，對于雨水利用設立相應的經濟激勵措施。目前，德國城市雨水利用技術己進入標準化、產業化階段，并逐步向集成化、綜合化方向發展。柏林等一些城市己將城市雨水利用和城市環境、城市生態建設等結合起來進行設計，己建或正在建成一批各具特色的生態小區雨水利用系統。

6.重視基礎能力建設和國際合作交流

在江河治理方面，荷蘭一些工程的構思、設計和建造都十分獨特。在這些工程的背后，有強大的科研力量和雄厚的機械制造能力作后盾。荷蘭在主要政府部門和私立研究中心、高校和技術教育學院間創立了融會貫通的合作網，這些機構在與水務直接或間接相關的各個領域中進行了廣泛的應用型基礎研究。各機構還與在荷蘭的國際化私營企業和國際組織建立了緊密的聯系，以便通過研究國外的治水課題獲得經驗。

二、啟示

1.研究踐行流域水資源管理一體化

流域水行政管理體制尚未完全理順，淮委作為流域機構全面落實管理職責還存在一定的難度，缺乏有效的調控手段。與流域健康發展息息相關的工農業布局、污染控制、資源開發、水產養殖、生態保護等由其他部門依法進行管理。各部門從單一目標、局部利益出發，對水域某些資源片面開發、壟斷管理，并缺乏有效的信息溝通和協商機制，難以有效解決流域當前急需解決的資源、環境和生態問題。

因此，在淮河流域研究實行水資源管理一體化，是指將水資源放在社會—經濟—環境所組成的復合系統中，用綜合的系統方法對水資源進行高效管理。旨在實現對水資源的開發利用和保護并重，對水量和水質進行統一管理，對地表水和地下水進行統一調度，對原水和再生水進行綜合利用等，確保水的利用能夠促進區域社會和經濟發展，而且發展不以損害重要的生態系統為代價或者危及子孫后代對水資源的需要。

2.探索行蓄洪區的合理布局和科學管理方法

淮河流域行蓄洪區作為流域防洪體系重要組成部分，在流域防洪中發揮著重要作用。目前淮委正在開展淮干行蓄洪區的調整工作，以達到既能有效地蓄泄洪水、又能為群眾創造較好的生存環境目的，具有重大意義。淮河流域行蓄洪區調整與“還河流空間”項目有許多相似之處，都以科學和諧的治水理念為基礎，通過歸還河流空間等一系列舉措，擴大河道的行洪過流能力，以解決人水爭地的矛盾。

可以借鑒荷蘭的成功經驗，結合我國國情和淮河流域實際情況，進一步厘清淮河行蓄洪區管理與淮河干流治理之間的關系，合理安排行蓄洪區的布局和調整，在重視安全建設的同時，也應加強生態和環境建設，建立行蓄洪區的科學管理和調度方案，為促進行蓄洪區內經濟社會發展、改善區內群眾生產生活創造有利條件。

3.加強雨水資源利用，緩解城市防洪及水資源短缺壓力

中國城市雨水利用起步較晚，目前主要在缺水地區有一些小型、局部的非標準性應用。大中城市的雨水利用基本處于探索與研究階段，但已顯示出良好的發展勢頭。通過雨水的合理收集與利用，補充地下水源，削減城市洪峰流量，有效控制地面水體的污染，對改善城市生態環境、緩解水資源緊張局面有重要的現實意義。

目前我國沒有強制性的管制制度，加之水價偏低，僅從經濟投資效益角度來看似乎不可行，但其能夠很大程度上緩解城市防洪的壓力，蘊藏著巨大的社會效益、環境效益，值得廣泛推廣。國家應加強研究工作，建立雨水利用的標準體系，在一些重點大中城市率先建成一批示范工程，展現雨水利用工程的效益，從而提高全國城市對雨水利用的重視；加強雨水利用工程技術和產品的研發工作，開發集成化、多功能的成套設備和產品，降低工程基本設備的造價，并形成雨水工程的相關市場和產業；探索并建立城市雨水利用的強制制度，加大資金投入力度，對于雨水利用工程建設采取一定的補償措施，形成政府強制、全社會參與、企業和民眾配合的積極態勢，同時通過各種渠道加以宣傳，進行公眾教育，轉變觀眾觀念，喚起民眾的認識和支持。

（作者單位：淮河水利委員會233001）