南四湖生態(tài)應(yīng)急調(diào)水下的水資源管理思考

李素

南四湖生態(tài)應(yīng)急調(diào)水下的水資源管理思考

李素

一、南四湖生態(tài)應(yīng)急調(diào)水回顧

2014年入汛以來(lái)，沂沭泗流域降雨較常年同期偏少，流域湖泊蓄水量持續(xù)減少，6月12日，下級(jí)湖水位降至31.5m死水位以下，6月22日，上級(jí)湖水位降至33.0m死水位以下，7月14日下級(jí)湖水位降至最低生態(tài)水位（31.05m）以下，7月28日水位降至30.77m，低于最低生態(tài)水位0.28m。南四湖上下級(jí)湖水位均為2003年以來(lái)同期最低值，下級(jí)湖蓄水量不足1.2億km3，較常年同期偏少74%，部分湖區(qū)湖底裸露干裂，湖區(qū)生態(tài)環(huán)境及群眾生活生產(chǎn)用水受到嚴(yán)重威脅。為加強(qiáng)水資源管理、保護(hù)河湖生態(tài)，沂沭泗局多次召開(kāi)專題會(huì)議安排部署，采取積極措施應(yīng)對(duì)旱情，并函告相關(guān)地方政府及水行政主管部門積極開(kāi)展節(jié)約用水。

針對(duì)南四湖嚴(yán)峻的旱情形勢(shì)，國(guó)家防總副總指揮、水利部部長(zhǎng)陳雷主持會(huì)商會(huì)，研究部署水量調(diào)度工作。8月1日，國(guó)家防總緊急召集國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦公室、淮河防總、山東省和江蘇省防指等單位的負(fù)責(zé)同志，研究制定了2014年南四湖生態(tài)應(yīng)急調(diào)水方案，決定自8月5日起通過(guò)南水北調(diào)東線從長(zhǎng)江向南四湖實(shí)施生態(tài)應(yīng)急調(diào)水，計(jì)劃調(diào)水8000萬(wàn)km3。

8月5日16時(shí)37分，隨著藺家壩泵站中控室3號(hào)泵控制鍵的開(kāi)啟，標(biāo)志著南四湖2014年生態(tài)應(yīng)急調(diào)水正式啟動(dòng)，這是南水北調(diào)東線工程藺家壩泵站正式投入運(yùn)行后第一次正式調(diào)水，也是南四湖自2002年以來(lái)第二次生態(tài)應(yīng)急調(diào)水。8月24日16時(shí)10分，藺家壩泵站機(jī)組停止運(yùn)行，標(biāo)志著南四湖生態(tài)應(yīng)急調(diào)水圓滿結(jié)束。此次調(diào)水歷時(shí)19d，累計(jì)調(diào)入南四湖下級(jí)湖水量8069萬(wàn)km3。8月24日14時(shí)，下級(jí)湖水位31.21m，較7月28日最低水位上漲0.44m，高于最低生態(tài)水位0.16m，湖區(qū)水面面積為315 km2，較調(diào)水前增加約99 km2，已達(dá)正常蓄水面積的55%。湖區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善，群眾正常生活生產(chǎn)用水得到有效保障，調(diào)水沿線航運(yùn)緊張狀況得到有效緩解，調(diào)水的生態(tài)和社會(huì)效益十分顯著，既定的調(diào)水目標(biāo)圓滿完成。

二、流域直管區(qū)水資源管理現(xiàn)狀

南四湖生態(tài)應(yīng)急調(diào)水前期與實(shí)施過(guò)程中，沂沭泗局加強(qiáng)了南四湖地區(qū)水資源監(jiān)管巡查力度，特別是對(duì)各取水口門的運(yùn)行情況做到了經(jīng)常性巡查；南四湖上下級(jí)湖水位降至死水位以下后，南四湖地區(qū)水資源巡查更加頻繁，各基層局都成立了水資源巡查小組，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)水資源巡查工作，調(diào)水期間更是對(duì)南四湖所有取用水口門全天候巡查，每天報(bào)告，并落實(shí)了巡查責(zé)任制。水資源監(jiān)管巡查保證了應(yīng)急生態(tài)調(diào)水的圓滿成功，有效緩解了旱情，保護(hù)了河湖生態(tài)。但南四湖嚴(yán)重旱情的發(fā)生，也引起了我們對(duì)流域直管區(qū)的水資源管理的反思，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)直管區(qū)水資源管理，強(qiáng)化流域水資源統(tǒng)一管理，節(jié)約用水。而目前直管區(qū)水資源管理仍存在以下問(wèn)題。

1.個(gè)別地方性法規(guī)與法律、部規(guī)章存在沖突

部分地方性政策法規(guī)與上位法相抵觸，越權(quán)將流域水資源管理權(quán)重復(fù)授予區(qū)域水行政管理機(jī)構(gòu)，形成重復(fù)管理、交叉管理、越位管理。1994年水利部《關(guān)于授權(quán)淮河水利委員會(huì)取水許可管理權(quán)限的通知》，明確了沂沭泗直管范圍內(nèi)的取水許可管理實(shí)施主體是淮委，并且是全額管理，而一些地方性法規(guī)把流域全額管理權(quán)限變成為限額管理，將應(yīng)屬流域機(jī)構(gòu)的管理事權(quán)劃歸地方水行政主管部門。

2.流域與區(qū)域水資源管理事權(quán)劃分尚待清晰

在水資源管理體制方面，存在著水資源管理?xiàng)l塊分割、相互制約、職責(zé)交叉、權(quán)屬不清的問(wèn)題。在水資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，上下游、左右岸、干支流之間存在不同的利益需求，水資源管理工作需要協(xié)調(diào)的關(guān)系復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度較大。取水許可和水資源論證越權(quán)審批、越權(quán)管理問(wèn)題依然突出，南四湖管理范圍內(nèi)取水許可證的重復(fù)發(fā)放率高達(dá)95%以上，嚴(yán)重干擾水事秩序。流域立法滯后，流域與區(qū)域事權(quán)劃分還有待進(jìn)一步明確。

3.水資源管理缺乏有效的控制手段

流域水資源配置工程建設(shè)滯后，尤其是兩省交界處缺少控制性水資源工程。部分地區(qū)供水和水源結(jié)構(gòu)不合理，供水保障程度低，區(qū)域間水資源開(kāi)發(fā)利用程度差別大，開(kāi)發(fā)過(guò)度與開(kāi)發(fā)不足并存，尚未形成水資源合理配置體系。沂沭泗直管區(qū)內(nèi)453處取水口，沂沭泗局直接管理的僅有10處，對(duì)于地方管理的取水口門，流域管理機(jī)構(gòu)缺少控制性手段，這給流域水量分配及調(diào)度工作帶來(lái)很大困難。

4.水資源監(jiān)控體系建設(shè)滯后

國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目2012年已啟動(dòng)，中央和流域管理機(jī)構(gòu)水資源監(jiān)控管理平臺(tái)正在建設(shè)中，但目前沂沭泗直管范圍內(nèi)453處取水口，納入國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目的取用水國(guó)控監(jiān)測(cè)點(diǎn)一期的僅有6個(gè)，不能滿足水資源實(shí)時(shí)監(jiān)控的要求。

三、加強(qiáng)流域水資源管理的建議

1.加強(qiáng)流域水資源統(tǒng)一管理，強(qiáng)化流域機(jī)構(gòu)作用

建議加快推進(jìn)流域立法，進(jìn)一步強(qiáng)化流域水資源統(tǒng)一管理，合理劃分流域機(jī)構(gòu)與地方事權(quán)，進(jìn)一步規(guī)范取水許可管理工作。對(duì)南四湖湖水資源管理，要加強(qiáng)對(duì)取水工程建設(shè)監(jiān)督管理，加強(qiáng)取水許可管理及水資源管理工作制度建設(shè)，積極研究實(shí)施有效統(tǒng)一管理的措施辦法，推動(dòng)最嚴(yán)格水資源管理制度配套政策法規(guī)的出臺(tái)，從法律和行政上理清各自分工，合理劃分事權(quán)，找準(zhǔn)流域管理與行政區(qū)域管理的結(jié)合點(diǎn)。

2.制定調(diào)度管理辦法、水生態(tài)危機(jī)預(yù)警和應(yīng)急管理辦法

南水北調(diào)東線工程利用了江蘇省的江水北調(diào)工程和京杭運(yùn)河，在調(diào)度中需優(yōu)先滿足淮河流域受水區(qū)用水。豐水年山東不需要調(diào)水，枯水年與江蘇的用水會(huì)有矛盾，需要通過(guò)科學(xué)調(diào)度提出不同年型的調(diào)度方案，保證規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。結(jié)合南水北調(diào)東線調(diào)水，制定南四湖水量調(diào)度方案。針對(duì)可能出現(xiàn)的突發(fā)水污染、特殊枯水年、連續(xù)干旱年、水源工程突發(fā)事故等，分析災(zāi)變系統(tǒng)特征，提出南四湖應(yīng)急水量調(diào)度意見(jiàn)，并配合淮委進(jìn)行聯(lián)合調(diào)度。制定預(yù)防水危機(jī)發(fā)生的前期管理調(diào)試方案，提高水資源網(wǎng)絡(luò)工程體系和管理體系雙重應(yīng)急能力。同時(shí)建立有效的應(yīng)急反應(yīng)支持平臺(tái)，提高南四湖水資源管理的應(yīng)急決策能力。

3.強(qiáng)化取水許可監(jiān)督管理工作，推動(dòng)直管區(qū)水資源監(jiān)控體系建設(shè)

嚴(yán)格按照取水許可管理的有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)日常巡查，確保對(duì)南四湖周邊取水口的取水許可監(jiān)督管理到位。加大水資源執(zhí)法力度，堅(jiān)決查處違法取水行為。加強(qiáng)與取用水戶的聯(lián)系和溝通，結(jié)合取水許可監(jiān)督管理和執(zhí)法檢查工作，引導(dǎo)取水戶自覺(jué)履行取水義務(wù)和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

推動(dòng)直管區(qū)水資源監(jiān)控體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)與國(guó)家、淮委水資源監(jiān)控管理平臺(tái)互連互通，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)流域主要用水戶和用水口門的取用水全過(guò)程實(shí)時(shí)監(jiān)控。

4.增強(qiáng)用水戶節(jié)水意識(shí)和生態(tài)保護(hù)意識(shí)

廣泛深入開(kāi)展基本水情宣傳教育，強(qiáng)化社會(huì)輿論監(jiān)督，進(jìn)一步增強(qiáng)全社會(huì)水憂患意識(shí)和水資源節(jié)約保護(hù)意識(shí)，形成節(jié)約用水、合理用水的良好風(fēng)尚。充分利用“六五”普法、世界水日、中國(guó)水周宣傳水法規(guī)，通過(guò)發(fā)揮水價(jià)的杠桿作用，以期達(dá)到節(jié)水的目的。切實(shí)加強(qiáng)對(duì)取用水戶依法用水和節(jié)約用水及提高用水效率的宣傳，使得南四湖管理范圍內(nèi)從事各種水事活動(dòng)的單位和個(gè)人能知曉法律，從而主動(dòng)服從流域管理部門的管理，努力營(yíng)造依法管水、用水的良好氛圍。

5.南四湖周邊嚴(yán)格控制高耗水產(chǎn)業(yè)，推廣節(jié)水農(nóng)業(yè)，壓縮水稻種植面積

新時(shí)期“節(jié)水優(yōu)先”治水方針，推動(dòng)流域直管區(qū)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，需嚴(yán)格南四湖周邊高耗水產(chǎn)業(yè)審批，推廣產(chǎn)業(yè)節(jié)水技術(shù)，鼓勵(lì)企業(yè)節(jié)約用水，改進(jìn)節(jié)水措施，提高用水效率，同時(shí)可通過(guò)提高水價(jià)的方式來(lái)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)節(jié)水。改進(jìn)農(nóng)業(yè)灌溉方式，推廣灌溉節(jié)水技術(shù)，嚴(yán)格控制水稻的種植面積，以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的方式來(lái)鼓勵(lì)農(nóng)民種植玉米、小麥，壓縮水稻的種植面積。

6.加強(qiáng)日常監(jiān)督管理工作

水資源管理監(jiān)測(cè)監(jiān)控技術(shù)手段落后，日常監(jiān)督管理巡查就尤為重要。加強(qiáng)日常監(jiān)督管理巡查，有助于彌補(bǔ)監(jiān)控技術(shù)手段落后的不足，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理違法違規(guī)水事行為，將違法違規(guī)水事行為遏制在搖籃中，確保湖區(qū)用水安全

（作者單位：淮委沂沭泗水利管理局221018）