京津冀協同發展中的水安全保障

曹寅白，韓瑞光

（水利部海河水利委員會，300170，天津）

一、區域水勢

京津冀內，首都北京是我國政治、文化、教育、創新和國際交流中心；直轄市天津是環渤海地區經濟中心、國際港口城市、北方經濟中心、生態城市；京畿要地河北省地處華北腹心、京津外圍，是我國重要糧棉區，其工業具有特色優勢。區域面積21.6萬km2，2012年總人口1.08億，城鎮化率59%，國內生產總值5.7萬億元，糧食產量 3 522萬 t。

區域當地多年年均水資源量為250億m3。北京市多年平均年降水量585 mm，水資源總量 37.4億 m3，用水總量36億m3；天津市多年平均年降水量575 mm，水資源總量 15.6億m3，用水總量23億m3；河北省多年平均年降水量532 mm，水資源總量197億m3，用水總量 193 億 m3。

區域淺層地下水位于海河平原，屬于山前沖積洪積平原、中東部沖積湖積平原和濱海沖積海積平原3個水文地質分區。山前沖積洪積平原區分布在北京、唐山、石家莊、邢臺等地，面積4.3萬km2，為全淡水區；中東部沖積湖積平原區分布在天津市北部、河北省中部，面積6.1萬km2，存在少量微咸水區；濱海沖積海積平原區分布在天津市中南部、河北省東部等濱海地區，面積1.4萬km2，絕大多數為咸水。區域地下水供水量199億m3，占總供水量73%。區域地下水超采量69億m3（淺層 35 億 m3，深層 34 億 m3），其中北京市淺層為3億m3，天津市深層為6億m3，河北省淺層、深層分別為32億m3、28億 m3，形成了3.3萬km2淺層地下水和4.8萬km2深層地下水超采區。持續超采造成了一系列問題：一是地下水儲量消耗嚴重，作為戰略儲備資源的作用大大降低；二是地下水水位大幅下降，山前平原唐山→北京→石家莊一線的淺層地下水埋深從1980年的平均約10m下降到2012年的平均約30 m，北京、石家莊等主要城市漏斗中心埋深下降至40～50m；三是地面沉降，天津、滄州等濱海區地面整體下沉約1m，局部地區達到3m；四是區域內部分地下水水質本底值不佳，同時受人為影響，地下水也存在不同程度的污染，此種雙重疊加造成了淺層地下水水質劣于Ⅳ類的面積約占海河平原面積50%。

區域河流湖泊水污染嚴重，廢污水年入河量29億t，主要污染物COD和氨氮入河量分別為33萬t和4萬t，污染物入河量超過水體納污能力1倍以上。評價河長13103km，劣Ⅴ類河長5622km（占43%），水功能區達標率僅為37%。北京市評價河長1 157km，劣Ⅴ類河長528km（占46%），水功能區達標率為33%；天津市評價河長1 460 km，劣Ⅴ類河長1 147 km（占79%），水功能區達標率為5%；河北省評價河長10486 km，劣Ⅴ類河長3 947 km （占38%），水功能區達標率為46%。區域內主要湖泊濕地白洋淀、衡水湖和南大港等水質分別為Ⅴ類、Ⅳ類和劣Ⅴ類。

二、突出問題

1.水資源難以支撐區域經濟社會發展

長期以來過度開發地表水，嚴重超采地下水，城市和工業大量擠占農業和生態用水，20世紀90年代以來出現的“有河皆干、有水皆污”的局面整體上仍在持續。京津冀大部分區域地表水開發利用率甚至達到100%，地下水超采區總面積和超采量都占全國的1/3，華北平原形成了7大地下水漏斗，引發了一系列生態與環境問題。區域內在人口遷移增長、城市規模擴張、產業碎片化布局、經濟發展方式、經濟結構調整整體鏈上，仍缺乏用水管理的有為政策，導致區域用水需求難以得到有效抑制，對供水安全保障形成了巨大壓力。即使南水北調中線一期工程通水后，為京津冀新增50億m3供水量，如果繼續沿襲原有的發展模式，區域未來仍將面臨更大的用水壓力。

2.節水潛力未利用好

面對區域用水的緊缺形勢，京津冀與發達國家或地區相比，無論是節水還是非常規水源利用仍有可度量的潛力與空間。如河北省農業用水占總用水量的75%，高效節水灌溉面積僅占40%，還存在傳統大水漫灌現象，蒸發滲漏嚴重；非常規水利用方面，北京達到8億m3，但是河北僅4億m3，天津僅1.7億m3,非常規水開發利用較為落后。

3.水價杠桿作用乏力

京津冀總體貧水，水價主要是在成本核算的基礎上由各地政府制定，未能充分反映水資源短缺現狀和生態環境成本，也未能根據經濟社會發展和居民收入提高等因素合理調整。偏低的供水價格，既治不了用水大浪費的頑疾，也抑制了引調水及城市供水項目的盈利能力，水資源工程建設運營長期嚴重依賴政府投入扶持，節水型社會建設恐難成預期局面，形成用水效率低與調水配套資金缺的雙面窘態。

4.水事協作難能作為

京津冀跨省河流數量眾多，且在一些河流上互為上下游、左右岸，水事矛盾頻頻。目前，北運河、薊運河、灤河、拒馬河等8條跨省河流分水方案還在開展中，水事協商依據不足，水資源開發、利用、配置、節約、保護和管理難以有效對接。由于上下游地區在水資源利用方面不對等，導致水事協作沒能形成穩定的體制機制。管理薄弱加劇了跨省河流水資源的過度開發，部分河流非汛期長期斷流，既對下游用水造成影響，也使平原河流濕地生態環境受到不同程度的損害。

三、對策建議

1.明確治理思路，抓好頂層設計

總體來看，京津冀水資源開發利用必須轉變思路，深入貫徹“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水新思路。一要按照“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”的原則，合理確定城市發展規模，優化產業結構和生產力布局，進一步提高用水效率和效益。二要在京津冀經濟一體化協同發展總體規劃確定城市功能與產業疏解方案的基礎上，提出水資源利用專項規劃，確定必要的項目并按計劃實施。三要建立健全協調高效的水資源管理體制機制，為京津冀協同發展提供支撐和保障。

2.理順水價體系，資源優化配置

要完善全面反映市場供求關系的水價形成機制，推動高耗水企業向更廣范圍豐水區轉移產能，重點提高當地水特別是地下水的原水資源費或研究制定原水資源稅，以平衡當地水和外調水的原水價格，促進足額使用南水北調水，加快被擠占農業用水、超采地下水和生態環境用水的置換進度，追求置換優質優效。京津冀一、二、三產布局要有所調整，以全效節水和高效節水灌溉為引擎，合理控制農業水量。合理的水價格既是資源優化配置的調節器，也是“三條紅線”控制有為的驅動器。

3.落實水量總控，加強流域管理

加快完成北運河、薊運河、灤河、拒馬河等8條跨省河流水量分配方案，合理確定京津冀水權和河流生態流量，建立京津冀水權交易平臺。由水利部海河水利委員會會同京津冀水利、環保部門做好河流省界斷面水質、水量監測工作，發揮水資源綜合管理和水事關系協調作用，完善京津冀水信息共享互惠、協調聯動、協作應急、互利多贏機制，全方位、多目標、常態規范用水行為。要摒棄一地河道治理及河網化建設與調度管理的“單邊效應”，實施利好流域綜合治理全局的區域“互聯互通”模式。

4.提高監控能力，堅決壓制超采

要繼續開展對地下水取水設施的在線監控能力建設，對地下水超采嚴重、壓采工作十分緊迫的南水北調受水區，要下真功夫，使地下水壓采實施方案落地，綜合施策遏制地下水超采，保儲水，抓補水，應常用，備水荒。地下水修復不僅僅重在量，要抓“天、地、量、位、質、益”六位一體，預防周期性恢復，力求可持續的合理采補平衡；地下水監測要打破“單兵主義”，形成穩定可靠的部門、區域合力，實現預期效果。

5.遵守制度紅線，做好安全用水

最嚴格水資源管理制度要率先在區域落地生根、開花結果，將落實業績納入區域政績考核；生活用水要控制性增長，無保留淘汰、限制高耗水產業；全面增強國民節水意識，完善節水鼓勵政策，加大節水執法力度，加快推進城市節水、灌區節水改造和高效利用；全面推動深化再生水利用，在條件適宜地區適度擴展海水、微咸水利用；繼續推進南水北調工程東中線后續前期工作，進一步為區域優化水資源配置和實施生態補償創造條件，保障安全高效有序有益用水。京津冀一體化發展中，長期解決水資源瓶頸問題和水生態損害問題的根本措施是節水型社會建設，要在區域內率先實行一統性集約化節水，讓節水成為利用好水資源和運行好“三條紅線”制度的“金鑰匙”。

6.流域綜合治理，維護河流生態

河道生態流量和濕地生態用水指標納入水資源開發利用體系，有方向地恢復河流和濕地生態功能。加強山洪災害防治、水土保持和清潔小流域治理，植綠燕山、太行山，涵養水源；以白洋淀、衡水湖生態修復為重點和示范，持續改善濕地來水條件，為自然自身修復輸液造血，保護扮靚京津冀重要濕地；在統籌上下游用水的前提下，深化北四河、灤河等重要河流綜合治理，統籌考慮防洪減災、生態環境、城市景觀等需求，保護骨干河流與重要水庫，讓河道、水庫、蓄滯洪區、河口發揮整體功能效益。如同京津冀一體化協同發展一樣，以水資源短缺和洪澇旱污多負重的流域，單一職能考量負責下的流域管理勢必要向職責統一而且規范有度的集合式流域綜合管理發展，其管理目標應當是河流生命與正常功能維護和經濟社會發展與生態環境良性循環相得益彰。