關于我國當前抗旱預案工作的思考

宋正明，付成偉

（1.安徽省懷洪新河河道管理局，233000，蚌埠；2.國家防汛抗旱總指揮部辦公室，100053，北京）

干旱災害是影響我國經濟社會發展的主要自然災害之一，對城鄉供水安全、糧食安全和生態安全造成嚴重威脅。我國抗旱減災實踐表明，制定抗旱預案不僅使抗旱減災工作更為主動，而且可最大限度地減輕干旱災害影響和損失。因此，在我國制定并推行抗旱預案制度是有效組織抗旱工作、創新抗旱工作方式、推進“由單一抗旱向全面抗旱轉變”等工作的重要手段，也是推動抗旱工作實現正規化、規范化、制度化的一項重要內容。為積極應對在氣候變化和人類活動影響下日益嚴重的干旱災害，有效預防和減輕干旱災害造成的影響和損失，保障我國經濟社會全面、協調、可持續發展，國務院于2009年出臺了《中華人民共和國抗旱條例》（以下簡稱《抗旱條例》），《抗旱條例》中明確規定縣級以上人民政府應當編制抗旱預案；發生干旱災害，縣級以上人民政府應當按照抗旱預案規定的權限，啟動抗旱預案，組織開展抗旱減災工作。2011年，中央1號文件《關于加快水利改革發展的決定》中明確提出了提高防汛抗旱應急能力，完善應急預案的要求。

一、抗旱預案內涵

預案是指根據評估分析或經驗，對潛在的或可能發生的突發事件的類別和影響程度而事先制定的應急處置方案。抗旱預案就是預先制定的抗御不同等級干旱的行動方案或計劃。

抗旱預案包括總體抗旱預案和專項抗旱預案兩類。總體抗旱預案用于指導區域內抗旱工作，涵蓋城鄉生活、生產和生態等方面，包括行政區總體抗旱預案和流域總體抗旱預案。專項抗旱預案用于指導不同對象和地區的抗旱工作，包括城市、生態、不同行業和部門、重點工程抗旱預案以及抗旱水量應急調度預案等?？购殿A案的主要內容一般包括總則、基本情況、組織指揮體系及職責、監測預防、預警、應急響應、后期處置、保障措施、宣傳培訓與演練等。抗旱預案的核心內容是干旱預警和應急響應，即對干旱進行監測和早期識別，適時發布干旱預警信息，做好應對準備和針對不同等級干旱所采取的應急抗旱行動措施。

二、抗旱預案啟動和執行情況

1.國家防總啟動抗旱預案情況

從2009年至今，國家防總針對全國旱情，啟動抗旱預案應急響應10余次。其中，2009年2月5日召開全國冬麥主產區8省抗旱異地會商會議，并宣布啟動Ⅰ級抗旱應急響應，這是《國家防汛抗旱應急預案》中級別最高的應急響應機制，也是我國歷史上首次啟動Ⅰ級抗旱應急響應；2010年2月5日，根據西南旱區不斷發展的旱情形勢，國家防總緊急啟動抗旱Ⅲ級應急響應，并于2月24日將應急響應等級提升至Ⅱ級；2011年2月9日，國家防總因多省市發生中度以上的干旱災害，啟動抗旱Ⅲ級應急響應；2013年7月30日，國家防總會商研判，及時啟動抗旱應急IV級響應，應對南方地區高溫伏旱。

2.流域防總啟動抗旱預案情況

2009年10月—2010年5月，西南五省（自治區、直轄市）發生嚴重干旱，珠江、長江防汛抗旱總指揮部依據編制的抗旱預案，及時啟動抗旱Ⅱ級和Ⅲ級應急響應，對抗旱工作進行安排部署，落實抗旱減災措施。為應對黃河中下游山西、陜西、河南、山東等省引黃灌區出現的旱情，依據黃河流域抗旱預案，黃河防總于2011年2月10日發布黃河流域區域干旱黃色預警，啟動Ⅲ級響應；于2月17日將干旱預警等級由黃色預警提升為橙色預警，將應急抗旱響應提升至Ⅱ級，全力支援地方抗旱。2009年2月5日，淮河流域農作物受旱面積達7 160萬畝 （約477.3萬hm2），其中河南、安徽、江蘇、山東等省受旱嚴重，淮河防汛抗旱總指揮部緊急會商，根據防汛抗旱相關應急預案，啟動Ⅱ級應急響應，緊急部署了當前流域抗旱工作，采取相關措施。

3.省市地方抗旱預案啟動情況

2010年為應對特大干旱，云南省啟動抗旱Ⅰ級應急響應，全省16個市（州）中有11個啟動了Ⅰ級響應，有2個啟動了Ⅱ級響應；先后組織200多個工作組深入災區一線督促指導抗旱救災。貴州省啟動了全省自然災害Ⅰ級應急響應，并同步啟動抗旱、減災、森林防火、氣象災害Ⅰ級應急響應。廣西啟動抗旱Ⅱ級應急響應，自治區黨委、政府及時組織10萬工作隊員深入抗旱一線，切實幫助受災群眾解決實際困難和問題。重慶市也啟動了抗旱Ⅱ級應急響應。四川省旱情嚴重的攀枝花、涼山分別啟動了抗旱Ⅰ級和Ⅲ級應急響應。

2013年針對南方地區伏旱，地方各級防指加密會商分析，滾動研判旱情汛情形勢，安排部署抗旱相關工作，其中湖南、貴州、湖北、江西、安徽、浙江、江蘇等省分別啟動抗旱Ⅱ級和Ⅲ級應急響應。2013年3月18日，陜西省防指在關中7市（區）啟動了Ⅳ級抗旱應急響應，千方百計擴大抗旱灌溉面積，有效減輕了農業旱災影響；2013年10月12日，陜西省商洛市針對全市87萬畝（5.8萬hm2）缺墑無法播種和6.2萬偏遠山區群眾需要遠距離拉水的嚴重旱情，啟動了商洛市Ⅲ級抗旱應急響應，加強了水資源的合理科學調配，制訂了切實可行的應急供水方案，全力保障了城鄉居民的飲水安全。

2014年，針對夏季伏旱，遼寧、內蒙古、河南、湖北等?。ㄗ灾螀^）均啟動抗旱Ⅲ級應急響應，強化防抗措施。湖北省針對2014年伏旱的嚴峻形勢，省級和襄陽、荊門、隨州、孝感、仙桃、天門、潛江等7市25個縣市啟動抗旱Ⅲ級或Ⅳ級應急響應。荊門、孝感、襄陽、隨州、仙桃、潛江等市主持聯席會、會商會部署，318位市縣級領導在一線指揮抗旱。多層級應急機制啟動，實施應急管理，各級防指高效運轉，聚合了抗旱資源，發揮了顯著效益。

各地各級防指編制的抗旱預案在推行抗旱預案制度、落實抗旱預案措施、應對干旱災害過程中發揮了重要的作用，不僅規范了抗旱工作程序，合理配置抗旱資源，而且有效提高了抗旱決策的科學性和時效性。

三、主要問題分析

在國家防汛抗旱總指揮部辦公室的指導和要求下，我國抗旱預案編制工作取得了重大的進展，全國各省、地、縣級抗旱部門基本都編制完成了行政區的總體抗旱預案，受干旱影響的城市基本都編制完成了城市專項抗旱預案，七大流域也都編制或正在編制抗旱相關的預案。這些抗旱預案的編制完成對于干旱預警發布和應急響應啟動起到了關鍵的指導作用，顯著提高了我國各級抗旱減災工作整體水平。但是，目前我國的抗旱預案也仍存在一些亟待解決的問題。

1.專項抗旱預案相對缺乏

省、市、縣級都完成了總體抗旱預案的編制，在抗旱工作中也發揮了重要的指導作用，但大部分缺少必要的專項抗旱預案，例如城市抗旱預案、應急調水預案、重大水利工程抗旱預案等。有的市縣、重要鄉鎮、工業園區和商品糧生產基地抗旱應急水源都很單一，如果不提前編制相關專項抗旱預案，當遭遇嚴重或特大干旱災害，將很難應對和處置，也會造成嚴重的損失和影響。

2.部分抗旱預案干旱等級判別標準和應急響應措施不夠具體、缺乏操作性

部分市縣抗旱預案中干旱等級判別標準指標選取不夠合理，無法表征本地區干旱總體情況，且等級劃分標準大都參照行業標準或省級預案的閾值確定，不能科學、全面地判別本地區真實的干旱等級，影響了抗旱會商結論和應急響應措施的確定。此外，針對抗旱預案中最重要的應急響應措施的內容，部分市縣抗旱預案在編制過程中沒有認真地進行調研分析，對當地的旱情、水情、工情等方面了解不充分，對可采取的抗旱減災綜合措施掌握不全面，針對性不強，缺乏操作性，這都制約了抗旱預案作用的發揮。

3.各級各類抗旱預案銜接不夠

按照《抗旱預案編制導則》的要求和抗旱工作的需求，省、市、縣三級抗旱預案相互銜接，專項抗旱預案應與本級的總體抗旱預案相銜接。目前在地方抗旱預案編制過程中大都未全面考慮到相互銜接的問題，僅考慮本地區抗旱措施較多，往往造成各級各類抗旱措施沒有充分銜接和有機統一，影響了抗旱應急措施的發揮，也制約了抗旱預案的整體水平。

4.抗旱預案修訂不夠及時，無法適應新形勢的要求

部分市縣對抗旱預案編制工作重視不夠，抗旱預案運用多年時間，沒有依據本地區旱情旱災特點、抗旱減災需求和抗旱措施的變化開展修訂工作，造成了原有抗旱預案無法適應目前抗旱減災新形勢的要求。

5.市、縣級抗旱預案內容較多，重點不夠突出

部分市縣的抗旱預案內容面面俱到，基礎性信息偏多，篇幅過長，但能滿足抗旱要求的信息不多，深入不足，語言也不夠精練，層次不夠清楚，達不到重點突出、簡潔明快、便于記憶、便于操作的要求，影響抗旱減災指揮決策效率。在預案執行過程中也存在有始無終、組織協調及監督不夠的現象。

6.《抗旱預案編制導則》尚不普及，編制工作缺乏經費和技術支撐

在省、市、縣編制預案過程中，對水利部已經批準實施的技術標準《抗旱預案編制導則》知之甚少。市縣級抗旱預案編制工作沒有專項資金支持，沒有技術支撐單位，這在一定程度上導致抗旱預案編制工作技術水平相對不高，造成抗旱預案缺乏科學性和可操作性，從而影響了抗旱預案在抗旱減災工作中實際作用的發揮。

四、思考與建議

1.增強完善抗旱預案建設的意識，及時修訂抗旱預案

抗旱預案是指導抗旱工作的重要依據，充分認識抗旱預案編制工作的重要性和權威性十分必要。推行抗旱預案制度是提高抗旱應急能力重要措施和關鍵手段，是推動抗旱減災工作法制化、規范化、制度化建設的必要途徑。抗旱預案編制是一項專業性和系統性很強的工作，預案編制的好壞直接關系實施的效果。建議抓緊組織編制《抗旱預案編制導則宣貫培訓教材》，普及推廣《抗旱預案編制導則》技術標準，加強開展標準的宣貫和培訓工作，切實提高地方各級抗旱預案編制的技術水平和認識高度，及時修訂抗旱預案。

2.落實抗旱預案修編經費和技術支撐

建議落實抗旱預案編制的專項經費，把防辦工作人員從編制者轉換為組織者，依靠專業技術人員完成抗旱預案編制工作，進一步加強預案內容的科學性、針對性和可操作性。同時上級管理部門應加強預案的技術審查，逐步完善各級抗旱預案體系。

3.做好抗旱預案宣傳教育

在有條件的地區應把抗旱預案宣傳教育作為預案建設管理經常性工作，通過各種形式，采取有效途徑，廣泛開展抗旱預案宣貫，切實增強抗旱預案的社會認知度，進一步提高抗旱管理和工作人員對抗旱預案的重視程度，充分發揮預案在抗旱減災工作中的主導作用。各地要結合本地區、本部門抗旱工作實際，經常組織開展預案培訓活動，使有關人員全面了解抗旱預案的內容，熟悉有關職責、工作程序和處置方案，進一步提高抗旱減災工作效率。

4.積極開展抗旱預案演練

我國的抗旱預案體系已經基本形成，抗旱預案已經成為應對干旱災害的重要措施和手段，然而抗旱預案的演練還沒有普及。各地和有關單位應高度重視抗旱預案演練，把抗旱預案演練納入工作計劃，認真組織抗旱演練，對預案進行全面的實踐檢驗，及時修改預案存在的不足和問題，進一步增強抗旱預案的實用性和可操作性。

[1]國家防汛抗旱總指揮部辦公室.抗旱工作手冊[M].北京：中國水利水電出版社，2011.

[2]中華人民共和國水利部.抗旱預案編制導則[M].北京：中國水利水電出版社，2013.