新形勢下淮安城市水利工作的思考

潘光杰呂強高小琴陳紅衛

探索與交流

新形勢下淮安城市水利工作的思考

潘光杰1呂強1高小琴2陳紅衛1

2001年，江蘇省淮安市委、市政府推行水務體制改革，淮安市水利局新增了城市防洪排澇、節約用水、地下水管理等部分城市水利工作職能。多年來，城市水利緊緊圍繞“綠水生態城市”的發展定位，充分利用和挖掘“四水穿城”的資源優勢，始終立足城市水利為建設蘇北重要中心城市的戰略定位服務，為彰顯生態水城、歷史古城、文化名城的特色城市服務，堅持水安全、水景觀、水生態、水文化統籌發展，圍繞“水暢、水活、水清、水景”目標，實施“一湖三河三閘三路”等一批工程，城區防汛能力不斷提升，城市長效管理日益完善，水美淮安形象逐步顯現。

一、淮安市城市水利工作的現狀

1.圍繞水安全，不斷增強城市防洪排澇能力

一是城市外圍防洪工程。淮安城區防洪主要依靠洪澤湖大堤、二河、淮沭河、淮河入海水道、大運河、里運河、古黃河等266km的堤防及相關閘群作為防洪屏障。近年來，通過積極向上爭取財政統籌和平臺融資方式，先后實施了洪澤湖大堤除險加固、分淮入沂整治、二河東堤除險加固、大運河防洪、里運河水位控制和古黃河樞紐工程，大大提高了城區抵御外來洪水的能力。二是城區泵站維修改造工程。改、擴建主城區26座排澇泵站，排澇流量由原來的57m3/s擴大到193.8m3/s，是原來的3倍多。三是城區河道綜合整治工程。組織清安河、小鹽河、關城大溝等排澇河道拓浚整治，文渠河、運河大溝、石化大溝、泵站引河等河道清淤，保證整個城市排澇“主動脈”暢通，“毛細血管”發揮正常功能。

2.圍繞水景觀，不斷提升城市水環境質量

一是建設城區涉水景觀。圍繞“一湖三河”，建設里運河堂子巷控制、北門橋控制、古黃河水利樞紐、大運河城區段道路以及白馬湖環湖大道等工程為主要內容的主城區水環境綜合提升工程，抓好山陽湖開挖、清安河改道等里運河文化長廊項目，建成森林公園活水工程，著力提升濱河、濱湖生態景觀，打造水清岸綠景美的水環境。二是建設活水工程。完善缽池山公園、楚秀園、清晏園、森林公園、石塔湖公園及櫻花園等六大公園的活水貫通體系，實現水體流動、水少可補、水多可排、水臟可換的活水目標。三是創建生態文化景區。圍繞“運河之都”，結合水文化建設，創建清晏園、櫻花園國家水利風景區，櫻花園水土保持示范園和國家4A級里運河清江風景區，充分發揮了水利在城市生態環境建設、文化內涵發掘、旅游資源開發等方面的綜合功能。

3.圍繞水文化，不斷豐富城市水文化內涵

作為因運河而興的水城，淮安有著豐富的水文化遺存，給淮安留下了豐富的水利文化遺產，增添了淮安古城濃重的運河人文色彩。近年來，先后編制完成《淮安“十二五”水文化建設與發展規劃》，舉辦淮安水文化周（節），建成中洲公園，復建河道總督府，相繼完成石碼頭記事碑改建、大清口記事碑亭、洪澤湖大堤高家堰起始點標志建筑、清晏園葉園景觀提升等工程，生動重現明清時期“南船北馬、九省通衢”的漕運文化，展示淮安厚重的治水歷史。

二、淮安市城市水利工作的困難

1.城市防洪易，澇水搶排難

一是工程建設上，外排能力不足，因洪滯澇問題突出。每遇入海水道行洪或區間澇水較大時，淮安城區因洪滯澇問題更加突出。二是工程管理上，河道沒有定期組織輪浚，泵站缺乏必要養護，導致一些水泵帶病運行，汛期易出現故障，無法正常排澇，給城市防汛帶來較大安全隱患。三是城市建設上，隨意侵占河道，填埋溝塘現象普遍。造成水面率下降，調蓄能力不足，排澇功能日漸萎縮。

2.景觀提升易，水質改善難

一是雨污合流，管網改造不徹底。部分老城區管網未得到相應改造，雨污水全部排入河道，致使河道水質惡化。如內城河和清安河，長期以來沿線企事業單位、飯店、居民直接向河道排放生活污水，造成河道淤積，水體污濁，影響了沿線居民生活環境質量。二是非法排污入河時有發生。城市河道沿線廠礦企業集中，由于河道保護意識較差，向河道內非法排污現象時有發生。三是保潔覆蓋面不足，長效管理亟待加強。目前淮安市已經建立了“河長制”管理辦法，里運河、古黃河等城區主要流域性河道保潔任務實現專業承包；開發區設立河道保潔專項資金，任務下放至鄉鎮辦事處一級。但清河、清浦區和新建城區保潔工作管理體制不順，水利部門和鄉鎮辦事處職責不明，經費保障不足，缺乏長效機制。

3.規劃編制易，項目實施難

一是項目建設主體多，統籌管理難。近年來，先后完成了《淮安市城區水系綜合整治規劃》《淮安市渠北地區排澇規劃》《淮安市城市防洪除澇規劃》等一系列規劃編制工作，但難以落實，城市水利建設任務來源渠道多，不僅有市、區水利部門，還有市里運河辦、水利資產公司、住建、城管等部門。項目實施主體和經費來源渠道雖多，建設程序還不夠規范，沒有做到歸口管理，無法保證工程實施的科學、合理性。二是城市水利征地拆遷難。城區征地拆遷涉及企業、民房、管線、附屬物遷移賠償等，情況較為復雜，資金和土地指標往往成為制約征地的關鍵。三是建設資金籌措難。城市水利工程建設資金主要由地方財政負擔，淮安屬于蘇北欠發達地區，財政不富裕，加之目前政府融資難度越來越大，城市水利工程建設資金籌集非常困難。

4.文件出臺易，制度落地難

一是多龍治水，職能交叉。淮安市城市水資源管理涉及到清河區、清浦區、淮陰區、淮安區、經濟技術開發區、工業園區、生態新城、鹽化新材料產業園和水利、交通、住建、城管、環保、規劃等“八區六部”，由于多頭管理，水資源的利用和保護條塊分割、相互制約、職責交叉，增加了政府協調工作難度。城區防汛按照屬地管理的原則，主要由各區負責，市城防指統籌調度，但淮陰區、淮安區未納入統一調度體系，直接影響指揮決策的科學性。二是新建城區建設管理缺位。由于行政區劃調整，區與區之間水系遭到破壞，跨區河道上下游、左右岸之間缺少統籌管理調度，建設管理缺位現象比較嚴重。三是機構人員不足。由于生態新城、工業園區等新建城區缺乏水利專管機構和專業管理人員，無執法主體資格，對城市河道改道、封堵、填埋等問題束手無策；老城區河道管理隊伍老化，專業技術力量不足，管理設施比較落后，工程運行和管理模式不能適應水利現代化發展需要，“河長制”管理難以落到實處。

三、淮安市城市水利工作的設想

1.加強城水規劃管理

根據城市總規，密切聯系城市發展實際情況，編制城市水利發展規劃，包括城市防洪除澇、城市水利工程建設、城市水利工程管理、城市水環境整治等內容。根據現有財力，按照輕重緩急的原則，分步實施。規劃編制完成后，報請市政府審批，分發相關地方及部門執行，充分發揮規劃的龍頭作用，水利部門加強規劃管理，切實加強規劃實施的監督檢查管理，做到一張藍圖繪到底，一以貫之抓落實，各區、各部門實施的涉水項目，均要服從該規劃。充分發揮河道藍線規劃的作用，保護現有河道的管理范圍不受侵害，減少對水體的人為破壞。同時，在城市建設過程中，借鑒蘇州市建設“海綿型”城市的經驗，積極探索增加城市水面率、透水地面率、配套建設水景池塘、建設下凹式綠地等措施，實行低影響開發，確保建設后產流系數不增加，減輕城市防洪除澇壓力。

2.著重完善現有工程

一是建立城市內部河道輪浚制度。建議以3年為一周期，將城市內部所有河道疏浚一遍，保證河道暢通、水質逐步改善。二是建立排澇泵站歲修制度。計劃分步對老舊泵站進行改造，每年汛期對所有泵站進行調試檢查，發現問題及時維修，確保每臺泵站處于完好狀態。三是優化城市活水工程。對城區現有活水工程進行完善改造，在經濟技術開發區三支大溝移動呼叫中心處、清河區里運河北門橋處、清浦區清安河上游、經濟技術開發區里運河山陽站處新建活水涵閘，引水沖污。保證楚秀園、缽池山公園、清晏園、月牙湖、森林公園、櫻花園和城市內部河道水體流動，水質改善。

3.理順建設管理體制

一是深化水務一體化改革。建議進一步深化水務一體化改革，將城市供水、排水、中水回用、水污染防治等職能劃歸水務局，由以前的“多龍治水”變為“一龍治水”，徹底理順涉水職能，激發城市水利發展的巨大潛力，保障城市經濟社會又好又快發展。二是成立水利分局。建議將各區水利局的力量進行整合，成立水利分局，形成“以條為主、條塊管理結合”的組織形式，為加強城市水利管理工作提供組織保障。

4.強化工程運行管理

工程能否充分發揮效益，管理是關鍵。一直以來，重建輕管導致了工程不能發揮應有效益。隨著淮安城市防洪除澇工程體系逐步完善，加強工程管理，向管理要效益，顯得尤為重要。一是制定《淮安市城市水利工程管理辦法》。2004年1月，淮安市人民政府頒布《淮安市城市河道管理暫行辦法》（淮政發〔2004〕12號），對保障城市防洪安全和美化城市水環境起到了巨大的推動作用。隨著城市化進程地加快推進，《淮安市城市河道管理暫行辦法》已經不能滿足城市水利工程管理需要。建議抓緊研究出臺《淮安市城市水利工程管理辦法》，明確城市水利工程管理范圍、管理機構、管理職責，建立城市水利工程巡查機制、制定河道輪浚和泵站歲修制度，為保障城市防洪安全、美化城市環境，充分發揮城市水利工程綜合效益提供依據。二是創新管理方式。探索利用社會化力量參與城市水利工程管理的模式，將一些面廣量大和專業性強的工作，如河道保潔、公園保潔、泵站維護等工作外包給專業公司承擔，解決管理人員不足的問題。三是保障工程管理資金。目前，財政一年投入城區泵站運行管理的經費遠不能滿足管理需要。建議加大城市水利工程管理經費的財政投入力度，充分發揮工程管理效益，保障城市水利管理工作進入良性發展渠道

（作者單位：1.淮安市水利局223005 2.淮陰師范學院 223001）