水管體制改革于護堤護岸林管理之思考

劉西苓

水管體制改革于護堤護岸林管理之思考

劉西苓

管理單位一方面要管好堤防、搞好防汛，另一方面還要增加經營收入，解決自身的生存問題。1996年水利部頒發的《堤防工程管理設計規范》中明確肯定了護堤林不僅對堤防具有防自然力侵蝕破壞的作用，而且對美化堤容堤貌、保護生態環境、增加管理單位收入等方面有著不可替代的作用。1996年下半年，沂沭泗局結合直管河道堤防實際，進行了認真調研，從調研獲得的多種方案中，選擇了以楊樹為主要樹種的護堤護岸林項目，并與中國林科院簽定了技術咨詢協議。1997年春季，在中國林科院的幫助下，由沂沭泗局主持的“淮委沂沭泗河道萬畝護堤護岸林工程”正式啟動，并于1999年初向水利部上報了部級科技項目計劃申請書，水利部國際合作與科技司于當年下發了《關于下達水利部科技項目認定計劃的通知》，認定該項目為水利部科技計劃項目。

該項目屬河道堤防生物護坡技術，是一個實用性較強的科技項目。截至目前，全局已累計栽植楊樹260余萬株，現存160余萬株，自2006年開始更新采伐及公開銷售，累計采伐近150萬棵，其中公開采伐銷售近100萬棵、工程占用未成材50多萬棵，銷售收入近億元。

一、項目效益

目前在沂沭泗局直管河道堤防上基本形成了大堤林蔭化的景觀，護堤護岸林產生的環境、經濟社會等綜合效益得以顯現。

1.護堤護岸林的生態效益

護堤護岸林的生態效益是巨大的，很多地方林業部門將其列入生態林。由于成片的護堤護岸林長勢茂盛，堤防的生態環境明顯改善。

凈化空氣：森林是氧氣的主要制造者和二氧化碳的消耗者，調節小流域氣候發揮了積極作用；森林可以降低大氣中有害氣體的濃度，減少空氣中放射性物質，空氣過濾和吸附空氣中的灰塵，固定地面上的塵土并凈化污水。

涵養水源：雨水降落到森林后，會受到樹冠的阻留，成為地下水，減少形成徑流的水量，避免水土流失。

降低噪聲：樹木濃密的枝葉使聲波不定向反射或將聲波吸收，使噪聲大大降低。

調節氣候：森林對溫度、濕度、風力都有調節作用。

保持水土：森林樹冠可以滯留降水而避免對地表的直接沖刷，并積蓄雨水。樹木的根系能固定土壤、吸收水分。落葉、枯枝也能吸收相當數量的水分，減少地表徑流，防止水土流失。

固碳輸氧：樹木通過光合作用吸收了大氣中大量的二氧化碳，減緩了溫室效應，這就是通常所說的森林的碳匯作用。綠色植物通過光合作用將太陽能轉化為化學能，并將大氣中的二氧化碳轉化成有機物，這一轉化過程就形成了森林的固碳效果。森林的生長可以吸收并固定二氧化碳，是二氧化碳的吸收器、貯存庫和緩沖器。目前，發達國家已經開展了森林固碳估算，用以置換工業碳排放。

2.護堤護岸林的工程效益

護堤護岸林對改變工程面貌及堤防保護發揮了作用。沒有實施護堤護岸林工程以前，在堤坡上違章種植、蓋房、埋墳、取土挖堤等現象屢禁不止；而實施了護堤護岸林的堤防，上述違章現象已基本杜絕，改變了堤防面貌，堤坡雨淋溝等自然損壞情況也明顯減少，護堤護岸效果明顯。

隨著樹木的成長，對防汛和搶險也非常有利。在迎水面堤腳栽植的護堤護岸林能夠起到防浪固堤的作用，在汛期如發生較大險情時可就地取材、用于抗洪搶險。

3.經濟效益顯著

自2006年開始更新采伐及公開銷售，累計采伐近150萬棵，其中公開采伐銷售近100萬棵、工程占用未成材50多萬棵，銷售收入近億元，較好地彌補了單位事業經費的不足。

二、存在問題

水利工程管理是沂沭泗局永恒的主題，護堤護岸林工程項目是水利工程管理的重要組成部分。護堤護岸林實施至今，已探索出行之有效的管理模式：即沂沭泗局、基層局和承包戶分別投入育林資金、土地和管理。隨著水管體制改革，護堤護岸林投資渠道發生了根本的轉變，投資主體變了，投入產出機制更加復雜，尤其經濟利益分配更加不合理，迫切需要建立新的模式、新的管理體制投入產出機制，理順國家、單位和承包人的利益分配關系。為規范護堤護岸林的管理，查找問題以期對癥下藥：

1.對護堤護岸林工程重要性認識不足

個別單位還沒有從工程、社會、生態和經濟等綜合效益的高度認識護堤護岸林工程的重要性。認為防汛和工程維修養護工作是單位主業，護堤護岸林工程建設管理屬次要工作，在思想上沒有高度重視；有的基層單位片面強調單位人手少，管理任務重，沒有專人搞護堤護岸林管理；有的認為護堤護岸林工程見效時間長，投入很難在短期內見到經濟效益，積極性不高，忽視了護堤護岸林的遠期效益和綜合效益等。

2.認識的偏差，導致改革的滯后

水管體制改革前，護堤護岸林是全局的工程項目，無論投入產出都已有了成熟的模式，分配機制較順暢，水管體制改革后，隨著投資渠道的異化，護堤護岸林已經不是一個工程項目了，其投入產出以及分配都應有相應的變化與之相適應，而實際上沒有跟上改革的步伐，致使分配上存在著較大風險，極易被認為套取國有資金。

認識上的偏差，致使“萬畝護堤護岸林”至今還存在著重栽輕管的問題。水土資源利用率仍舊不高，不少確權土地（護堤地）沒有利用甚或面臨喪失的境地等。

3.管理較粗放，力量薄弱

（1）無整體規劃，品種單一

無護堤護岸林規劃，林木品種樹種連成片，造成病蟲害發生時，傳播速度極快，無法有效控制蟲害的蔓延，防治任務十分艱巨。多年的蟲害嚴重影響了樹林的正常生長，延長了采伐年限，降低了林地生產力。

（2）管理較粗放，缺乏科技投入

在林木管理上，由于本單位人才均是水利專業人才，沒有林業管理專業人才，在林木管理上缺少技術支撐。同時對林業的新科技、新品種、新工藝等不能得到及時有效推廣應用。堤防林地資源管理信息化、數字化基本是空白，林木生長環境的信息掌握不多，不能有效指導生產各階段性的工作。比如：基層單位缺乏病蟲害防治和科學種植知識，早期種植的株行距小，栽植過密，樹木成林不成材。

（3）合同管理不規范

在合同管理上，有個別堤段與承包戶沒有簽訂承包管理合同；有的雖有合同，內容不齊全，沒有承包戶管理的堤段、樁號、迎（背）水面、樹株數和分成的比例；有的與承包戶簽訂的合同責權利不清等，所發生的風險和經濟損失都由單位承擔；有的合同和資料手工登記，登記內容不全。

4.缺乏高附加值的后續產業

當前，護堤防林管護粗放，成樹成材質量不高，且只能賣樹，不能加工，沒有挖掘高附加值。

5.機構不健全，人員不到位

水管體制改革后，直屬局經營中心撤銷，護堤護岸林管理，無專門機構無專管人員，尤其各基層管理單位由于各種原因，人員變動頻繁、工作銜接斷層、有些資料流失等，管理力量逐步弱化。

6.管理機制不適應改革的需要

沂沭泗局護堤護岸林經多年的實施，已探索出一套行之有效的管理模式，護堤護岸林發揮了對堤防的保護作用，堤防面貌煥然一新，改善了生態環境，也產生了巨大經濟效益；但隨著水管體制改革，投資渠道的異化，從育林、管護、防蟲、采伐、銷售都有養護經費，承包人沒有投入，也無需投入，仍停留在承包分成的模式下，投入、產出及效益分配不能很好的明晰各方的關系，造成國有資產的流失。

7.護岸林木萎縮

隨著沂沭河濱河大道、南四湖湖西大堤濱湖大道的建設，護堤護岸林的種植，已經萎縮近萬畝。

三、對策建議

1.提高認識，加強領導

沂沭泗局直管河道范圍內擁有豐富的水土資源，合理開發利用現有的水土資源，避免資源的閑置和浪費，將資源優勢轉化為經濟優勢，彌補財政供給缺口，改善職工福利條件，穩定職工隊伍。各級領導干部要從單位生存發展的高度充分認識護堤護岸林工作重要性，護堤護岸林不僅是工程管理的重要組成部分，更事關單位的可持續發展，搞好護堤護岸林工作，既是對自己負責，也是對后人負責。

2.明確責任，績效掛鉤

護堤護岸林工程經過20多年的實施，已產生了巨大的經濟與社會效益。要把護堤護岸林工作當作重點工作來抓，認真總結經驗教訓，穩步推進目標管理考核，把相關指標納入各單位工程管理千分制考核內容。

3.規范管理，完善措施

（1）林木管理精細化

各單位已育成林木應依法向當地縣級林業主管部門提出登記申請核發林權證書，確認林木所有權。按照《沂沭泗水利管理局綠化經營項目管理暫行辦法》的要求，層層落實管護責任制，必須做到：及時修枝；1～4年幼樹周圍每年進行一次雜草雜樹根莖的清除和松土等管護；加強巡視，防火、防病蟲害。對重點堤防路段可試行安裝電子監控系統，防止盜伐現象發生。

（2）資料管理規范化

實施合同管理的，嚴格承包合同書管理。各單位應將樹木承包合同書，按年度、分河道歸集整理，裝訂成冊。按要求輸入微機再交財務檔案室專人保管。實行動態管理，建立臺賬、登記備案。

（3）采伐更新程序化

各植樹單位每年度進行一次林木蓄積量的調查，將調查結果上報沂沭泗局。依法開展成材林木的更新工作，更新工作嚴格履行申報審批程序。開展品種多樣化建設，突出設置隔離帶，選用與常用樹種沒有共性病蟲害的樹種，如近幾年剛培育的速生竹柳等新品種，目前下級湖局已經在湖西大堤試種。

4.科學規劃

堅持科學規劃，根據規劃編制年度實施方案——樹木更新計劃和綠化工程實施計劃。

5.優化管理模式

進一步解放思想，積極推行體制改革，摒棄歷史遺留下來的不良體制與管理模式，充分發揮土地利用率，讓護堤護岸林成為和諧沂沭泗的重要經濟支撐

（作者單位：沂沭泗水利管理局發展中心221018）