沂沭河水管體制改革下采砂管理工作巨變

張傳秋 季相釩

沂沭河水管體制改革下采砂管理工作巨變

張傳秋 季相釩

2005年，沂沭河局按照淮委、沂沭泗局的統一部署，結合直管工程實際，正式啟動水利工程管理體制改革工作。十年來，經過全局廣大干部職工的共同努力，沂沭河局水管體制改革工作成績顯著，基本建立了良好的水利工程管理體制與運行機制，水利工程管理水平得到顯著提高，工程面貌顯著改善，有效發揮了流域管理機構服務地方經濟發展職能。采砂管理工作在水管體制改革大背景下，不斷創新工作思路，夯實工作基礎，編方案、重許可、嚴執法，采砂精細化管理與采砂驗收工作走在了全國前列，直管河道采砂管理秩序平穩、有序，為直管工程的運行提供了保障，為水管體制改革各項措施的推進奠定了基礎。

一、契機

一是明確了管理職責。水管體制改革將沂沭河局定性為純公益型事業性水利管理單位，明確了管理職責范圍，優化了管理機構，達到了精減高效、管理規范的效果，為采砂管理工作奠定了體制基礎。

二是實現了合理的定崗、定員、定責。此舉優化了水管單位內部人員結構，改變了基層單位采砂管理人員身兼多職的狀況，執法人員實現執法身份專職化，可以有更多精力投入到采砂管理工作中，職工的主人翁、責任感意識不斷增強。

三是水利工程管理體制改革，激活了投資渠道，在很大程度上解決了水利基礎設施投資的問題，可以有更多資金投入到采砂管理工作中，采砂執法裝備、執法經費以及方案編制經費得到有力保障，為采砂管理工作的有效開展提供了保障。

四是對管理人員的管理水平提出了更高的要求，沂沭河局結合體制改革后管理單位職責要求，對水政人員專門多批次培訓，規范執法與許可程序，執法人員個人素質得到很大提升，綜合運用法律能力不斷增強。

五是管理分離工作的開展給工程管理和維修養護注入了無限生機和活力。此項工作開展以來沂沭河局管理的水閘及河道工程得到了全面、細致的維修和養護，工程能效得到較好的恢復，工程面貌煥然一新。與此相適應，沂沭河局采砂管理也不斷提出更高管理目標，逼出了更多管理手段，采砂精細化管理等手段得到運用，采砂規范化管理在采砂現場監管中得到有力推行。

二、巨變

1.由無章可循到依規管理

由于國家法律法規不健全和管理方式粗放等各種原因，沂沭河局原來采砂管理基本處于無章可循的狀態。近幾年來，沂沭河局根據采砂管理工作實際，組織人員編制了《沂沭河局采砂管理手冊》，制定了《沂沭河局河道采砂項目管理辦法》《沂沭河局水行政執法案件管理辦法》等一系列制度，完善了采砂管理領導小組及其議事規程，堅持集體決策程序，為采砂管理定規矩，把采砂管理權力關進制度牢籠。

2.采砂實施方案編制從無到有

自2004年開始，沂沭河局以《淮河流域重要河道采砂管理規劃》為依據，遵循河道行洪安全第一的原則，在河道地形勘測基礎上，委托具有水利勘測設計資質的單位編制年度采砂實施方案，科學界定砂場開采范圍、開采總方量、最大開采控制深度、采砂船只數量，為淮委采砂許可與采砂管理工作奠定了堅實基礎。

3.砂場數量逐步壓縮，從嚴控制

為了與河道本身承載能力相適應，也為了實現采砂疏浚河道的目標，沂沭河局結合當地建設用砂需求以及采砂管理日常工作的開展，嚴格控制砂場總數量，不斷削減砂場總數量，砂場數量從2005年的400多處壓縮到2014～2015采砂期的32處，實現了砂場總數削減三分之二的目標。

4.由采砂時間單控制到采砂時間與采砂方量雙控制

沂沭河局最初砂場開采實行粗放式管理模式，采砂有效期依靠許可時間控制。為實現黃砂科學、可持續開采目標，依法保障直管河道防洪安全與涉河工程安全，沂沭河局2012年起在許可砂場全面推行采砂遠程監控系統，對開采方量進行精確統計，砂場許可期限屆滿或者開采總方量達到許可證批復總量后，砂場立即停止采砂，實現了采砂時間與采砂方量雙控制目標。

5.采砂許可工作更加規范

沂沭河局采砂許可方式最初采用紅頭文件批復，之前未納入法律程序中。自2004年7月1日《行政許可法》頒布實施以后，沂沭河局將采砂許可工作納入法律程序，從材料公示到申請受理、審查直至采砂許可決定作出，完全依照法定程序下達法律文書，對各個采砂戶提供的材料嚴格審查，提前化解潛在矛盾，維護社會穩定，為淮委采砂許可嚴格把好關口。所有采砂許可決定無一起在復議、訴訟中敗訴，經受住了法律考驗。

6.采砂現場監管更加嚴格與規范

采砂現場監管最初主要依靠日常執法巡查，對采砂范圍、采砂船只數量監管較為粗放。沂沭河局采砂監管日常巡查實現常態化，逐步推行采砂夜間巡查與值班制度，及時查處超范圍、超船只、超方量開采，采砂船只實行登記造冊掛牌管理，多余采砂船只全部吊離河道。采砂現場進行規范化管理，開采范圍標示牌、警示牌規范、完整設立，所有許可砂場按照要求填寫生產經營日志。

7.實現汛期禁采

為確保防洪安全，沂沭河局調整采砂許可周期，由原來的按年度許可調整為當年的汛后（10月1日）到次年的汛前（5月31日），更加有利于汛期實行禁采。同時，落實汛期禁采措施，2011年水利部在流域四省開展淮河流域河道采砂專項整治，首次實現了汛期禁采，2012在全國率先全面推行汛期禁采；禁采措施常態化；以后年年汛期都實現了“零采砂、零船只、零碼頭”的禁采目標，經受住了2012年汛期大洪水的考驗，產生了巨大的工程效益與管理效益。

8.非法采砂打擊實現由亂到治的轉變

沂沭河局最初的河道采砂秩序較為混亂，許可砂場較多，采砂船只滿河林立，非法采砂“釘子戶”難以治理，暴力抗法較為普遍，采砂管理在艱難中蹣跚而行。近幾年來，沂沭河局對非法采砂“零容忍”，保持對非法采砂高壓嚴打態勢，多次聯合地方有關部門開展聯合執法行動，持續開展“春雷”“利劍”等專題執法行動，對非法采砂點專項打擊。目前，沂沭河局直管河道范圍內規模性非法采砂基本絕跡，夜間盜采與“游擊式”偷采在高壓嚴打態勢下數量大大減少，非法采砂逐步實現由亂到治。

三、思考與建議

1.繼續提升與改造采砂遠程監控系統

目前，沂沭河局及下屬各河道局采砂遠程監控系統運轉平穩有序，監控室值班人員恪盡職守，保證了采砂管理秩序的平穩。但各河道局遠程監控系統隨著技術升級需要提升改造才能更好地發揮作用。下一步，沂沭河局將爭取專項資金，實現對所有監控系統的升級改造，為采砂精細化管理的完善奠定基礎。

2.繼續完善采砂現場精細化管理措施

在實現對采砂船只數量嚴格控制的基礎上，繼續加大對采砂范圍的精細化控制，通過設立灘地保護界樁、引入采砂誠信機制等手段加大對抽采灘地、林地等行為的打擊；進一步加強對許可砂場的管理，對砂場碼頭等輔助設施管理提出明確要求；在現場監管中繼續推行合同管理。對于重點河段，埋設界樁、警示牌、提示牌等，岸上有人值守，河中有船巡查，堅持明查與暗訪相結合，與地方政府有關部門開展聯合執法，嚴厲打擊非法采砂，實行綜合整治。

3.繼續完善采砂實施方案編制的精細化管理

加強年度采砂實施方案編制的科學性，搞好基礎資料統計，使得河砂總量控制、砂質、規劃開采量等基礎性指標有較強的技術依據，開采區布置、控制開采高程與禁采期確定、采砂船只數量等比較規范與合理，以此為依據，進而搞好許可的后評估工作，制定采砂后評估方案。在采砂總量確定的前提下，將具體河段的總量控制具體化，借助遠程監控與票據管理措施，實現總量控制與精細化管理的有機結合。

四、結束語

國務院出臺的《水利工程管理體制改革實施意見》，給水利工程管理工作帶來了難得的機遇。10年來的水管體制改革成效巨大，通過管養分離的實施使水管理單位實現了科學分類，理順了體制，落實管理主體和資金來源，改革內部運行機制，規范了管理秩序，采砂管理工作伴隨著水管體制改革的推進也取得了有益經驗與成績。當前，黨的十八屆四中全會對依法治國、依法行政提出了新的要求，沂沭河管理局采砂管理工作也還存在著很多不足，要全面實現真正意義上的依法、科學、有序、可控還有很多的路要走。沂沭河局今后要立足現實、著眼長遠，多找采砂管理中存在的問題，依法準確履職，使沂沭河采砂管理水平再上新的臺階

（作者單位：沂沭河水利管理局276001）