對不同性質水利企業落實監管意見的思考

（長江水利水電開發總公司，430010，武漢）

2013年12月，水利部印發了《關于加強事業單位投資企業監督管理的意見》（以下簡稱 《企業監管意見》）。貫徹落實《企業監管意見》是水利事業單位及其所辦企業現階段的一項重要工作，該意見的出臺體現了水利部對加強對水利事業單位所辦企業監管的高度重視，對規范水利企業管理、促進水利企業健康發展具有重要作用。

一、水利事業單位投資辦企業的緣由

中央水利事業單位所辦企業按其形成方式可分為兩類：一是由水利事業單位改制形成的企業，如水利勘察設計單位原來基本都是事業單位，按照國家政策改制為企業后，原上級事業單位成為改制后的出資人；二是事業單位在履行報批手續后以資金、資產新投資設立的企業。

前者形成的原因是，隨著經濟體制改革，我國建立了社會主義市場經濟，其參與者必須是能獨立承擔市場風險、自負盈虧的市場主體，因此改制成企業成為了必然選擇。后者形成的原因比較復雜多樣，一是水利事業單位順應國家改革發展的方向，希望利用市場機制，做大做強水利產業，為水利改革發展服務，如各大流域機構投資設立的水利水電開發公司多屬于此類型；二是事業單位利用留存資金或閑置資產及事業單位的人力資源，通過參與市場創收來彌補事業經費的不足，提高事業單位員工的收入，調動職工的積極性，穩定職工隊伍；三是水利事業單位通過辦企業，分流安置難以在單位內部安排工作崗位的閑置人員，增加職工就業機會，減輕事業單位的經濟負擔。

二、水利事業單位投資辦企業存在的主要問題

水利事業單位所辦企業通過參與市場競爭，發展水利產業，創造了巨大的經濟效益和社會效益，為推動水利事業的改革發展作出了巨大貢獻。但隨著國家改革的深入推進，一些影響水利企業進一步發展壯大的問題也暴露出來。

①部分水利事業單位與所辦企業尚未真正實現事企分開。其突出表現是事業單位的人事、財務和資產與所辦企業沒有真正分開，事業單位的人員、資產與企業單位混用，相互交叉，甚至一些事業單位與所辦企業還實行“一班人馬、兩塊牌子”的管理模式，存在事業單位人員在企業兼職兼薪的現象。

②水利企業產權結構比較單一，不利于水利企事業單位改革發展。目前水利企業股權結構大多為單一的國有股權，一些水利企業還是全民所有制企業，尚未改制為有限責任公司。股權結構的單一性保障了水利事業單位對水利企業控制的有效性，但也影響了水利企事業單位的改革發展，導致水利企業的活力不足。

③水利企業現代治理結構尚有待進一步完善。一部分水利企業尚未建立董事會和監事會，部分企業雖建立董事會和監事會，但尚未真正運轉，特別是監事會大多流于形式，沒有真正履行到監督職責。

④水利企業干部人事管理有待進一步改進。水利事業單位所辦企業在干部人事管理方面，基本參照事業單位的管理模式，企業干部仍有行政級別，企業高級管理干部大多由上級行政任免，企業董事會對高管的任免流于形式。

⑤水利企業經濟效益有待提升。近年來，中央水利企業特別是大中型企業在資產總額和經營收入方面規模提升較快，但普遍存在經濟效益偏低的現象。

三、對水利事業單位貫徹落實《企業監管意見》的思考

《企業監管意見》從辦企業的定位、清理整合、嚴控新辦企業、落實管理責任、強化財務監管、改制管理、產權轉讓、績效考評、監督檢查、責任追究等十個方面，對水利事業單位加強對所辦企業的監管提出了明確指導意見。要貫徹落實好《企業監管意見》，必須破解影響水利企事業單位發展的一些難題。

1.加快推進事業單位改革，為水利企業改革打好基礎

（1）明確水利事業單位的發展方向

2011年，中央下發了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，建議加快推進事業單位分類改革，明確事業單位的發展方向。對劃定為公益一類的事業單位，盡快啟動所辦企業的脫鉤改制、合并重組等工作；對劃定為公益二類的事業單位，盡快理順與所投資企業的人事、財務和資產關系，進行規范管理；對需改制為企業的事業單位要盡快啟動事改企工作，建立規范的現代企業治理結構。

（2）保障水利事業單位的經費需求

部分水利事業單位辦企業的一個重要目的就是需要通過辦企業創收來彌補事業經費，解決財政經費不足的問題。按照《企業監管意見》的規定，應做到事企分開，在人事、財務、資產等方面劃清事業單位和所辦企業的界限，國家財政必須充分保障事業單位行使事業職能所需的經費。

（3）明確水利事業單位投資辦企業的利益范圍

劃定為公益二類的事業單位在確保公益目標的前提下，可以依據有關法律法規投資企業。這類事業單位對所辦企業需履行出資人的職責，要劃清事業單位與所辦企業的界限，就必須明確事業單位辦企業的利益范圍。對于事業單位投資產生的分紅、股權轉讓收益等，需按事業單位預算管理制度納入預算管理。但是，這些投資收益可以用于哪些方面，能否用于增加事業單位職工的工資福利等問題，需進一步明確，從而有利于事業單位履行出資人職責，加強監管所辦企業的積極性。

2.探索水利企業產權改革，積極推進混合所有制

（1）推進水利企業混合所有制符合國家政策

十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“積極發展混合所有制經濟”。中央水利企業國有股權比重較大，為進一步增強水利國有資本的放大功能，實現保值增值，提高競爭力，可以探索推進水利企業混合所有制。

（2）推行水利企業混合所有制是事業單位改革發展的需要

按照《企業監管意見》，要進一步理順事業單位與所辦企業的人員、財務、資產關系。事業單位有財政經費保障，職工工作穩定，工資福利有保障，因此事業單位職工大多不愿放棄事業身份到企業工作。在事業單位改革中，被劃定為公益一類的事業單位所辦的部分企業解散關閉時，被事業單位分流安置到所辦企業工作的、具有事業身份的職工，面臨回流到事業單位需重新安排工作的問題。這些情況將加重事業單位的負擔，不利于事業單位發展，也不利于水利行業發展。為吸引事業單位職工到所辦企業工作，可以讓這些到企業工作的職工持有企業的部分股權，增強其對企業的歸屬感，激發其到企業創業發展的欲望，對事業單位和職工個人都是雙贏的選擇。

（3）推進水利企業混合所有制必須結合企業的實際情況

水利企業推進混合所有制，絕不能靠一刀切，必須根據水利企業自身的實際情況分類推進。對水利發展影響大、占有較多水利資源和擁有先進水利技術的大中型水利企業，在推進混合所有制時，可以引入部分民營資本，職工可以持有部分股份，但必須確保國有股權占絕對控股地位；對水利發展影響不大、占有水利資源較少、有一定技術實力的中小型企業，可以擴大民營資本和職工持股的比重，國有股權可以保持相對控股地位；對水利發展基本沒有影響、社會參與程度高的競爭性行業的小型企業，如很多事業單位設立的以安置職工為目的的企業，可以讓民營資本和職工股權占絕對控股地位，國有股權可以少量持有甚至全部退出。

3.完善水利企業法人治理結構，促進管理現代化和科學化

《企業監管意見》明確提出“督促企業建立職責清晰、協調運轉、有效制衡的法人治理結構”。現代企業法人治理結構的核心是所有權、經營權與監督權的分立，體現在企業的組織架構上為股東會、董事會、經營層和監事會，股東會和董事會負責重大事項的決策，經營層負責執行，監事會進行監督。尚未建立法人治理結構的水利企業應限期完成，同時企業各機構要依法履行自己的職責，特別是監事會要真正發揮監督職能。為更好地發揮監事會職能，結合水利國有企業的特點，可以考慮將水利企業的紀檢監察系統與監事會在人員、業務方面進行有效對接。

4.改進水利企業干部人事管理，逐步建立職業經理人制度

目前水利企業的干部人事管理基本參照事業單位，水利企業的干部具有行政級別，在水利企業管理團隊的選擇上基本以行政任命為主，從社會公開招聘選拔較少。而水利企業作為市場經濟的參與者，經營績效與行政級別沒有必然聯系，這種干部人事管理模式不利于企業選拔具有市場開拓能力和經營管理才能的人才。水利企業應逐步取消干部行政級別，擴大向社會公開選拔管理人才，建立水利企業職業經理人制度。

5.強化對水利企業的財務績效考核，提升企業效益

《企業監管意見》對建立完善企業績效評價考核制度提出明確的指導意見，對水利事業單位和所辦企業來說，最重要的是抓好落實。2013年水利部出臺了《規范水利部事業單位所屬企業負責人薪酬管理的指導意見》，實施一年來取得了一定成績，但還應根據實際情況不斷改進完善，真正實現“業績上、薪酬上，業績下、薪酬下”，從而有效提升水利企業的經濟效益。