農村飲用水水源保護管理現狀及對策建議

閆麗娟，耿 直，袁建平

（水利部水資源管理中心，100053，北京）

農村飲用水水源保護是農村飲水安全的第一道屏障。黨的十八大報告將水源保護放到突出位置，要求加強水源保護和用水總量管理。然而，長期以來，農村水源保護管理工作滯后于農村飲水安全工程建設，滯后于城市水源保護。為摸清我國農村水源現狀，筆者2010—2012年選擇江蘇、重慶、甘肅等10省（直轄市）的48個縣（市）作為典型地區，通過召開座談會、實地走訪、問卷調查等方式梳理出當前我國農村飲用水水源保護管理存在的主要問題，并提出相關對策建議。

一、農村飲用水水源基本情況及保護管理開展的工作

根據全國第一次水利普查數據，截至2011年年底，我國共有農村供水工程5887.46萬處，其中，集中式供水工程92.25萬處，分散式供水工程5 795.21萬處。農村供水工程總受益人口8.12億人，其中，集中式供水工程受益人口5.49億人，分散式供水工程受益人口2.63億人。

2009年水利部下發了《關于加強農村水資源保護工作的通知》，要求各地要制定有針對性的水源保護與監督管理措施。許多地區根據要求將農村水源保護納入工作安排，強化監督管理。如浙江省編制了《浙江省農村飲用水水源地現狀調查報告》，通過開展“千村示范，萬村整治”行動，改善農村水環境，推進農村面源污染整治。同時，探索長效機制，以考核獎補的形式，引導各地加強水源地的治理與保護工作。水源地保護考核內容主要有水源地管理范圍規定，界樁、告示牌、警示標志的設立，巡查監督制度的建立，水源季節性清污開展等。重慶市在全市39個區縣開展了農村集中式飲用水水源地保護規劃工作，對農村重要的供水規模大于500人的2 929處農村集中式飲用水水源地編制工程和管理規劃并組織實施。江西省宜春市通過開展“碧水藍天”項目，關閉水源地周邊的禽畜、水產養殖場及企業，解除水庫養殖合同，禁止投肥養殖，設專人定期巡查水面，并建立了舉報獎勵制度。湖南省常德市出臺了《常德市農村生活飲用水水源保護管理辦法》，對農村水源地保護的管理職責、保護區劃定和經費來源等方面作出規定。

二、我國農村飲用水水源保護管理存在問題

雖然各級水行政主管部門針對農村飲用水水源保護開展了大量工作，但是在管理方面依然存在措施不到位、政策不落實、責任不明確等問題，總體上看，農村飲用水水源保護主要存在以下幾個問題：

1.管理基礎相對薄弱

主要表現在3個方面：一是目前農村飲用水水源數量、分布、污染源狀況等基本情況不明。未開展過大規模的農村水源狀況監測和調查，現狀情況多是局部的或是不清的。二是飲用水水源保護區劃工作沒有落實。由省級政府或者市級政府劃定的飲用水水源保護區僅占總飲用水水源地的35%，且已劃分飲用水水源保護區的縣（市）主要是針對城市大中型飲用水水源，絕大多數農村集中式水源沒有劃分保護區，也未設置防護措施和標志，環境衛生較差，水源周邊農戶、養殖場和農田大量存在。三是農村飲用水水源地保護基礎設施和能力較弱。各地水利部門普遍缺乏開展飲用水水源水質監測所必需的人員、技術和設施，不能進行水源地水質的日常動態監測，無法及時發現水污染等問題，供水安全難以保障。

2.監管體制沒有理順

按照我國法律法規，水源地保護工作由地方人民政府負責，國務院環保、水利、城建、衛生等部門都有水源地監管職責。就農村水源地而言，國務院批復的《全國農村飲水安全工程“十二五”規劃》規定，“水利部門商有關部門做好工程規劃編制，組織對初步設計和項目實施方案進行審查等工作，組織指導項目的實施及運行管理；衛生部門負責提出地氟病、血吸蟲疫區及其他涉水重病區等需要解決飲水安全問題的范圍，針對性開展衛生學評價和項目建成后的水質監測等工作；環保部門加強對農村飲用水水源地的環境監管，開展農村飲用水水源地環境綜合整治”；就水行政部門而言，涉及農村水源管理及有關工作的主要是農水、水資源管理、水文和水利工程管理部門，農水部門主要組織開展水源選址和農村水廠及管網工程建設，水資源管理部門主要開展河湖水資源合理利用、節約用水、水資源保護等工作，水文部門承擔水質監測，水利工程管理部門負責水庫供水。根據調研，相關部門之間沒有形成協調機制，各項管理措施難以得到落實。大部分地區沒有設立專門針對飲用水水源保護的機構，最基層的農村水源一般由鄉鎮水利站管理，管理能力有限。

3.相關規章制度亟待完善

我國現在還沒有針對飲用水水源地保護的綜合性法律法規，現階段飲用水水源地保護的法律制度主要散見于 《中華人民共和國水法》《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》等法律法規，但是這些規定系統性、協調性和可操作性不強，還不能滿足飲用水水源保護和管理的需要。農村或村鎮供水一般是參照執行已有的相關制度，但主要是針對農村飲水安全工程建設和管理方面的，缺乏農村飲用水水源及其周圍環境如何保護的相關規定，幾乎沒有針對農村飲用水水源監測以及應急保護等方面的標準或制度。

4.管理資金投入不足

農村水源多而散，治理和保護投入較大，除修建保護工程外，供水單位的補償和工程的后期維護也需要大量資金。目前無論是全國重要飲用水水源地還是農村飲用水水源，都尚無專項資金支持。全國僅有個別縣市每年拿出少量資金投入到農村飲用水水源保護工作中，普遍存在地方財政投入不足、群眾自籌資金比例偏高的現象。

三、農村飲用水水源保護對策建議

1.保護目標

根據我國農村飲用水水源保護的現狀和問題，建議農村飲用水水源保護的目標是基本建成四大體系，從根本上扭轉農村飲用水水源地保護滯后的局面。一是建成有利于農村水資源保護的制度體系。按照落實最嚴格水資源管理制度和建設社會主義新農村的要求，加強制度建設，提高政府對農村水資源保護的約束能力。二是建成農村飲用水水源安全保障體系。通過統一、規范、高效的管理手段使農村飲用水水源水質全面達標。三是建成農村飲用水水源保護的監控預警體系。實時掌握水源地水量水質狀況，科學合理應對農村集中式供水水源地污染事故。四是建成農民自覺管理的參與式管理體系。加大宣傳和政策引導力度，形成農民關心、支持和參與的良好局面，最終形成制度健全、保障有力、手段先進、全民參與的水源地保護格局。

2.保護措施

圍繞上述目標，建議重點從以下4個方面推進農村飲用水水源地保護相關工作。

（1）堅持規范有序，依法防控，強化法制建設

注重頂層設計。建議制定飲用水水源安全保護專門條例或飲用水水源安全保護法規，明確水源保護責任主體、職責、要求、內容，提高水源保護的管理水平。建立和完善農村飲用水水源保護制度體系，制定不同地區、不同類型水源地保護區劃分和管理辦法、水源地評估管理辦法、水源地監測信息管理和發布規定。針對不同類型農村飲用水水源，結合當地水源的水質特點建立適宜的監測技術體系，提出不同地區農村飲用水水源保護與監測技術規范，制定風險評估標準體系。

（2）堅持規范管理，提高能力，保障飲水安全

落實工作責任制，建立部門協作機制。建議成立工作領導小組，專門負責組織、領導、協調、監督、檢查農村飲用水水源保護工作，使農村飲用水水源保護工作得到有效開展。結合最嚴格水資源管理制度，建立責任考核機制。水源保護工作不但是水利部門的重要任務，更是各級政府的重要職責。應緊密結合最嚴格水資源管理考核制度，在水源污染突出的地區，增加必要的水源安全達標考核，增強領導干部的責任感和緊迫感。在落實考核指標時對于農村要突出鄉（鎮）政府的作用，才能更大限度地推進工作。

充實和強化基層監管執法力量，加強法律法規、業務技能、工作作風教育培訓，提高管理水平。加強農村飲用水水源保護硬件設施建設，提高水源水質監測能力和應急處置能力，選擇適宜農村的水質監測方法和設備，實現自動控制和預警。

應加強與農村水資源保護有關的科學研究。依靠科技進步和科技創新促進農村水資源的合理開發和綜合治理，依靠科技手段防控突發性水污染事件。

（3）堅持政府主導，全民參與，鼓勵農民參與式管理

充分結合社會主義新農村建設，提高農民對加快農村飲用水水源保護的認同程度，引導農民積極參與和支持農村飲用水水源保護。通過補貼獎勵等方法，鼓勵建立包含水源和水環境保護內容的村規民約，成立農民水源和水環境保護監督小組，通過多種形式調動群眾參與農村飲用水水源保護的積極性主動性，形成強大合力。

加強宣傳教育，增強安全飲水意識。加強農村飲用水水源保護的宣傳和引導，充分利用新聞通氣會、記者招待會、電視、廣播、網絡、廣告牌、公益短片等多種方式，大力宣傳農村飲用水水源地保護工作，提高全社會對農村水資源保護的關注度。

（4）堅持以人為本，人水和諧，建立資金扶持政策

形成多元化的投融資渠道。農村水源地多而散，且經濟落后，需要大量資金作為保障，工程建設資金可由中央、地方共同負擔。鼓勵地方積極拓寬投融資渠道，利用多元化融資解決基礎設施資金不足的問題。同時應結合國家扶貧開發政策，對特困和中西部地區實行資金扶持。

加快建立生態補償機制。水源保護一般都是采用行政手段強令進行，忽視了保護區群眾的生存權和發展權，無法調動群眾和地方政府自覺保護飲用水水源的積極性。充分利用資金補償、政策補償、市場補償和產業補償等方式，建立適合農村飲用水水源保護的補償機制，妥善解決農村經濟發展和水源保護之間的矛盾。

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