我國稀土資源儲備戰略思考

袁 博，王國平，李鐘山，柳群義，孫立楠，趙 敏

(1.國土資源部中央地質勘查基金管理中心，北京 100037；2.中國地質科學院礦產資源研究所，北京 100037)

我國稀土資源儲備戰略思考

袁 博1，王國平1，李鐘山1，柳群義2，孫立楠1，趙 敏1

(1.國土資源部中央地質勘查基金管理中心，北京 100037；2.中國地質科學院礦產資源研究所，北京 100037)

黨的十八大報告中明確提出，大力推進生態文明建設。建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計，其關鍵是要用新思路、新舉措來解決資源環境問題。稀土作為一種稀有的不可再生資源，正面臨著資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻局面，資源的可持續供應形勢不容樂觀。本文在簡要分析國內外稀土資源形勢的基礎上，著力從維護國家經濟安全、推進生態文明建設、平衡資源代際分配、增強國際市場話語權、化解產能過剩等方面論述了我國實施稀土資源儲備的必要性。同時，結合我國稀土資源儲備的現狀和存在的主要問題，針對性提出了編制稀土資源儲備專項規劃，建立稀土礦產地儲備和礦產品儲備相結合的戰略儲備體系。

稀土資源；儲備必要性；儲備現狀；對策和建議

稀土元素是元素周期表第Ⅲ族副族元素鈧、釔和鑭系元素17種化學元素的合稱。稀土廣泛應用于新能源、新材料等高新科技領域，在軍事領域是制造精密制導武器、雷達和夜視鏡等各種武器不可缺少的元素，有“工業維生素”的美稱。日本、美國等發達國家將稀土列為發展高新技術產業的關鍵元素和國家戰略元素。稀土是一種稀有的不可再生資源，是我國傳統優勢礦產。長期以來我國一直以占全球23%的資源儲量承擔著全球90%以上的稀土供應。2012年3月13日，美國聯合歐盟和日本向世界貿易組織(WTO)就中國限制稀土出口提起貿易訴訟。2014年8月7日，WTO最終裁定中國稀土出口管理政策不符合有關世貿規則。我國在世界稀土市場絕對的供應優勢，并未轉為稀土資源及相關產品的價格優勢，還引起貿易爭端，進而被最終裁定敗訴。同時，過度的開采造成了嚴重的環境破壞，生態退化，稀土資源的可持續供應形勢不容樂觀。因此，及時調整我國的稀土資源管理政策，解決我國稀土開采、保護、儲備等問題勢在必行。

1 國內外稀土資源概況

根據中國稀土行業協會的資料，世界稀土資源儲量約為8109萬t，除我國外，澳大利亞、俄羅斯、美國、巴西、加拿大和印度等國稀土資源也很豐富，近年來在越南也發現了大型稀土礦床。另外，南非、馬來西亞、印度尼西亞、斯里蘭卡、蒙古、朝鮮、阿富汗、沙特阿拉伯、土耳其、挪威、格陵蘭、尼日利亞、肯尼亞、坦桑尼亞、布隆迪、馬達加斯加、莫桑比克、埃及等國家和地區也發現具有一定規模的稀土礦床[1]。我國擁有較為豐富的稀土資源，稀土儲量約占世界總儲量的23%，約為1859萬t，長期供應著全球90%以上的市場需求。目前，除集中分布于江西、內蒙古、四川三省(區)外，山東、廣東、湖南、廣西、云南、貴州、福建等省(區)亦有稀土儲量分布，資源賦存呈現“北輕南重”的分布特點。輕稀土礦(含鑭、鈰、鐠、釹等元素)主要分布在內蒙古包頭等北方地區和四川涼山，離子型中重稀土礦(含鋱、鏑、釔等元素)主要分布在江西贛州等南方地區[2]。

2 稀土資源儲備的必要性

2.1 儲備可以維護國家經濟安全，保障稀土資源安全供應

礦產資源儲備是以保障一個國家的國防、經濟安全為目的，起到保障社會經濟可持續發展需求，調控礦產資源配置，應對礦產資源中斷的突發性事件的作用，將一定量的、具有戰略意義的礦產資源以不同的方式儲存起來，以備在特殊時期和突發性事件中起到應急和緩沖作用。資源安全是經濟安全的重要組成部分，礦產資源儲備對防范資源風險、保障資源供應、維護國家經濟安全具有重要意義。我國正處于快速工業化階段，國民經濟的高速發展對稀土資源的需求量逐年增大，依賴性越來越強，資源保障程度也在不斷降低。實施稀土資源儲備，建立資源安全供應與緩沖體系，可以有效保障稀土資源持續、穩定供應，維護國家的資源安全和經濟安全[3]。

2.2 儲備可以推進生態文明建設，有效保護稀土資源生態環境

十八大報告將生態文明建設納入了中國特色社會主義“五位一體”總布局。十八屆三中全會明確提出建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度，劃定生態保護紅線、實行資源有償使用制度和生態補償制度。實施稀土資源儲備，根據生態環境承載能力和礦產資源需求形勢，對儲備礦產地的布局、開發時序進行科學控制，可以有效保護生態環境，遏制生態惡化。

2.3 儲備可以平衡我國稀土資源代際分配

稀土資源不可再生，在高新技術產業、航空航天和國防工業中具有不可替代的關鍵作用，但我國應用技術落后，絕大部分資源都以原材料出口的方式供西方發達國家使用。實施稀土資源儲備，可以促進資源的節約利用，限制低價出口，為科學技術的發展爭取時間，給子孫后代留下寶貴的資源財富，平衡我國稀土資源代際分配，實現資源的代際公平。

2.4 儲備是國家實施資源宏觀調控的重要手段，提高我國在國際稀土市場的話語權

實施稀土資源儲備，可以通過控制稀土資源的供應時機和供應數量，有效緩解稀土資源供需矛盾及價格的劇烈波動，這不僅有利于從根本上控制國內稀土資源的賤采賤賣，而且有利于規避傳統出口管理政策的風險，實現資源優勢向經濟優勢轉化，提高我國在國際稀土市場的話語權[4]。

此外，稀土資源儲備對調整產業結構、化解產能過剩具有一定的現實意義。實施稀土資源儲備，可相對減少資源向下游工業的投放量和投放預期，對防范和化解稀土產業產能過剩具有重要意義。

3 我國稀土資源儲備的現狀

3.1 劃定稀土國家規劃礦區，實現稀土礦產地儲備

2011年國土資源部發布了《關于設立首批稀土礦產國家規劃礦區的公告》(中華人民共和國國土資源部公告2011年 第1號)，決定在我國離子型稀土資源分布集中的江西省贛州市劃定設立首批稀土國家規劃礦區。根據公告精神，江西省制定了國家規劃礦區的礦業權設置方案，劃定稀土勘查區、開采區和保護區，為進一步實現其稀土礦產地儲備奠定良好的基礎。

3.2 結合資源賦存的不同特點，稀土資源儲備方式得到有效細化

內蒙古自治區2010年2月《內蒙古自治區政府關于同意實施包頭稀土原料產品戰略儲備方案的批復》批準同意開展稀土資源儲備工作。針對采礦、選礦及冶煉分離等不同環節稀土賦存的不同特點，分別采取了礦石型(包括尾礦)、原料型(稀土精礦)和產品型(稀土氧化物)三種儲備方式。其中，礦石型儲備，由包鋼集團對主東礦開采過程中產生的含稀土的巖石和選鐵產生的含稀土的尾礦進行儲備；原料型儲備，由包鋼稀土將超過國家計劃部分的精礦進行儲備，為將來主東礦減產后提供稀土儲備資源；產品型儲備，由包鋼稀土國貿公司對稀土精礦進行加工、分離后生產的稀土冶煉分離產品超過國家計劃部分的進行收儲，儲備資金主要由企業承擔，自治區、包頭市和包鋼集團共同給予貼息支持。

3.3 建設視頻監控系統，為實現儲備礦產地的管理和維護創造有利條件

江西省開發、應用“無線視頻監控”系統，與現有“全球眼”視頻監控系統相結合，開展執法監察工作，首先在國家規劃礦區中的龍南礦區推行建立“無線視頻監控”網點試點工作，然后逐步推廣到所有稀土礦產地，實現對礦產地的無盲點、全天候監控。此外，四川省也通過“牦牛坪稀土礦區電子監控及礦產品運銷信息管理系統”實現對稀土礦區及周邊交通要道的實時監控。視頻監控系統的建設，加大了對礦產地的監控，為實現儲備礦產地的管理和維護創造了有利條件。

4 存在的主要問題

4.1 地質勘查程度較低，資源供應及儲備保障程度不高

我國大部分稀土礦區地質勘查程度較低，資源保障能力不足。例如，四川省牦牛坪輕稀土礦成礦地質條件優越，但地質工作程度總體較低，稀土礦資源儲量級別低且總量不清，多數開發礦區都是邊采邊探，已有礦區外圍及深部勘查程度和深度不夠，原有勘查深度一般僅300m左右，資源遠景遠未查明。江西省也存在同樣的問題。勘查程度不高、資源總量不清，不利于稀土資源的統籌規劃、開發利用、保護及儲備。

4.2 稀土資源儲備管理體制尚需完善，地方缺乏開展稀土儲備工作的動力

2011年，國務院發布《國務院關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》(國發〔2011〕12號)明確：建立稀土戰略儲備體系。按照國家儲備與企業(商業)儲備、實物儲備和資源(地)儲備相結合的方式，建立稀土戰略儲備。統籌規劃南方離子型稀土和北方輕稀土資源的開采，劃定一批國家規劃礦區作為戰略資源儲備地。對列入國家儲備的資源地，由當地政府負責監管和保護，未經國家批準不得開采。中央財政對實施資源、產品儲備的地區和企業給予補貼[5]。從全國情況看，盡管地方各級國土資源主管部門、企業在稀土資源儲備方面做了一些有益的探索，但在國家層面上尚無統一的稀土儲備規劃，尚未建立統一的管理體制和運行機制，地方缺乏開展稀土儲備工作的動力，亟需站在國家資源安全和保障經濟社會持續、平穩、健康發展的高度建立和完善礦產資源儲備體系。

4.3 稀土資源儲備缺乏政策支持與資金保障，補償機制尚未建立

稀土資源的儲備是關系經濟發展、國家安全的大事，特別是國家儲備，體現國家意志，屬政府行為，國家應在礦政管理、財稅政策方面予以支持，但目前尚未出臺明確的政策，也未建立專門的資金渠道和補償機制。難以統籌考慮近期與遠期，國家、地方、企業等相關利益關系，促進稀土礦產地儲備的順利推進。

5 對策和建議

5.1 加大稀土資源勘查投入，擴大資源儲量，摸清家底，為稀土礦產地儲備奠定基礎

組織力量對原初步探明的資源儲量進行一次全面的核查評價，核準其資源儲量類別和勘查程度，完善儲量登記備案制度。開展開采礦山外圍、深部及成礦遠景區地質勘查工作，擴大資源儲量。同時，掌握各稀土礦產地稀土所含元素，進行分類管理，摸清稀土資源的家底。從而為稀土礦產地儲備奠定基礎。

5.2 加強對稀土資源開采總量的控制管理，充分利用“兩種資源，兩個市場”增加資源供給，留出資源儲備空間

依據《保護性開采的特定礦種勘查開采管理暫行辦法》和《開采總量控制礦種指標管理暫行辦法》，進一步規范開采總量控制管理工作，對稀土開采企業的開采總量實施嚴格的監管。在稀有金屬部際協調機制框架下，繼續逐年下達稀土礦開采總量控制指標，尤其是加強對中重稀土資源的總量控制，探索將總量開采指標分配至各元素，減少鋱、鏑、釔等中重稀土元素的指標分配。另一方面，通過建設稀土礦產品交易市場，吸引境外的稀土資源來境內加工和交易，鼓勵企業到境外投資勘查開發稀土資源，開辟新的稀土資源供應渠道。在保障稀土資源供給的同時爭取稀土資源的儲備。

5.3 編制稀土資源儲備專項規劃，建立稀土戰略儲備體系，完善儲備管理體制

根據稀土資源戰略儲備形勢分析和相關研究，準確定位，明確指導原則、規劃目標與任務，將現行稀土資源法律法規、政策與地方或企業的做法統籌考慮，甄別地方與企業的政策措施，并加以梳理完善，編制稀土資源儲備專項規劃，建立稀土礦產地儲備和礦產品儲備相結合的戰略儲備體系。稀土資源的儲備由國家統一管理，具體實施委托當地政府或企業負責監管和保護，形成“中央主導，地方配合，企業參與”的運行模式。對于中重稀土，建議通過在離子型稀土資源分布集中的江西省贛州市劃定稀土國家規劃礦區，實現鋱、鏑、釔等中重稀土資源的礦產地儲備，提升國家對戰略資源的有效控制力。對于輕稀土，建議主要依托國家確定的大型稀土企業集團，由其負責輕稀土的供給，及礦產地、尾礦及礦石等輕稀土資源的綜合儲備。鑒于輕稀土供過于求的現狀，建議除國家確定的大型稀土企業集團外，國內其他輕稀土資源列為國家儲備范圍。

5.4 深入研究稀土資源儲備政策措施

一是運用礦政管理手段，對積極開展儲備工作并取得明顯成效的省(區)、企業，國土資源部在增加稀土生產配額時予以傾斜；二是借助現行稅費政策，對承擔儲備任務的企業適當減免礦產資源補償費或給予稅收優惠、貸款貼息等；三是爭取財政資金支持，在中央財政設立資源儲備專項資金，主要用于儲備資源的收儲、勘查、維護、管理及對儲備所在地經濟影響的補償。

[1] 蘇文清.中國稀土產業經濟分析與政策研究[M].北京：中國財政經濟出版社，2009.

[2] 中華人民共和國國務院新聞辦公室.中國的稀土狀況與政策[M].北京：人民出版社，2012.

[3] 賈文龍，薛亞洲，吳強.中國礦產地戰略儲備研究[M].北京：科學出版社，2013.

[4] 任忠寶，余良暉.稀土資源儲備刻不容緩[J].地球學報，2011，32(4)：507-512.

[5] 中華人民共和國國務院.國務院關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見(國發〔2011〕12號)[EB/OL].(2011-05-19)[2014-08-20] http://www.gov.cn/zwgk/2011-05/19/content_1866997.htm.

Strategic consideration on rare earth resources reserve in China

YUAN Bo1，WANG Guo-ping1，LI Zhong-shan1，LIU Qun-yi2，SUN Li-nan1，ZHAO Min1

(1.Management Centre of Central Geological Exploration Fund，Ministry of Land and Resources，Beijing 100037，China;2.Institute of Mineral Resources，Chinese Academy of Geological Sciences，Beijing 100037，China)

It is presented clearly in the Eighteenth National Congress report that making great efforts to promote ecological progress.Promoting ecological progress is a long-term task of vital importance to the people’s wellbeing and China ’s future.The key point to solve the problem of resources and environment is to use new ideas and new measures.As a kind of non-renewable resources，rare earth is faced with the serious situation of more and more resource constraints，serious environmental pollution and ecosystem degradation.The resources sustainable supply situation is not optimistic.Based on brief analysis of rare earth resources situation both in China and in the whole globe，the paper has discussed the necessity of rare earth resources reserve in our country by maintaining the national economy safety，promoting ecological civilization，balance the resources distribution of intergenerational allocation，enhance our rights of speech in the international market，dissolve the excess production capacity，etc.In a meanwhile，regarding the present situation of rare earth resources reserve and the existing main problems in China，this essay is giving a solution of: compiling rare earth resources reserve special planning;constructing the strategic reserves system which includes the combination of orefield and minerals for rare earth resources.

rare earth resources；reserve necessity；reserve status；countermeasure and suggestion

2014-09-25

中央地質勘查基金項目“稀土、銻、銦資源儲備規劃及管理研究”資助

袁博(1984-)，男，碩士，助理研究員，主要從事礦產地儲備和礦產資源經濟研究。E-mail：yuanbo1984@163.com。

柳群義(1977-)，男，湖北云夢人，博士，主要研究方向為礦產資源戰略。E-mail：lqycsut@163.com。

P618.7；F124.5；F407.1

A

1004-4051(2015)03-0028-03