對我國礦業權價款評估中幾個主要問題的思考

孟 剛，郭會山,趙亞利，吳韞婧

(1.國土資源部油氣資源戰略研究中心，北京 100034；2.遼寧環宇礦業咨詢有限公司,遼寧 沈陽 110032)

對我國礦業權價款評估中幾個主要問題的思考

孟 剛1，郭會山2,趙亞利1，吳韞婧1

(1.國土資源部油氣資源戰略研究中心，北京 100034；2.遼寧環宇礦業咨詢有限公司,遼寧 沈陽 110032)

本文介紹了我國礦業權價款評估管理的基本現狀，分析了當前我國礦業權價款評估中存在的主要問題。針對這些問題，提出了進一步明確礦業權價款內涵，統一礦業權價款形成機制，建立評估機構分類分級制度，優化礦產資源開發利用方案，加強評估報告的合規性審查，提高評估結果的合理性等建議。

資源儲量；礦業權價款；評估；建議

1996年8月29日第八屆全國人民代表大會第二十一次會議通過《關于修訂(中華人民共和國礦產資源法)的決定》，修改后的《中華人民共和國礦產資源法》規定“國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度”。1998年，國務院發布了《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》(國務院令第240號)、《礦產資源開采登記管理辦法》(國務院令第241號)和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》(國務院令第242號)等三個法規。法規規定：“申請國家出資勘查并已經探明礦產地的礦業權的采礦權人，申請人除依照規定繳納礦業權使用費外，還應當繳納經評估確認的國家出資勘查形成的礦業權價款”。自國家實施礦業權有償取得制度后，從國家到地方對礦業權價款的管理日益增強，置于十分重要的位置。

1 我國礦業權價款評估管理的基本現狀

礦業權價款評估管理主要是指政府主管部門代表出資人(國家)行使業主的職權，擔負維護國有資產權益的職責，針對礦業權價款評估的監督和管理。礦業權評估行業經過十多年的不斷發展，已初步建立了比較完善的礦業權評估管理制度和礦業權評估準則體系，基本涵蓋了礦業權評估管理制度的各個方面，維護了礦業權評估市場的公平、公正、公開，促進了礦業權評估行業健康發展，基本保證了國家作為勘查投資人的權益。

特別是自2008年后，礦業權評估行政主管部門從當前的管理實際出發，為進一步規范礦業權價款評估管理，印發了《礦業權評估管理辦法(試行)》(國土資發〔2008〕174號)、《國土資源部關于規范礦業權出讓評估委托有關事項的通知》(國土資發〔2008〕181號)、《國土資源部關于規范礦業權評估報告備案有關事項的通知》(國土資發〔2008〕182號)等三個規范性文件，2011年部又印發了《國土資源部關于加強礦業權評估行業管理的通知》(國土資發〔2011〕40號)。上述相關文件主要是對涉及國家權益的礦業權價款評估管理進行規范。一方面規范了礦業權價款評估的委托程序，明確了礦業權的價款評估由國土資源行政主管部門采用公開方式選擇評估機構委托評估，并支付評估費用；另一方面規范了礦業權價款評估的審查驗收、備案程序實行公開，以公開促公平，以公開促公正。突出體現了礦業權評估管理程序規范化，管理過程公開化，強化了社會監督；三是進一步明確了國土資源部是全國礦業權評估行政主管部門，中國礦業權評估師協會是行業自律管理組織，明確了礦業權價款評估活動監督的屬地化管理，建立了礦業權價款評估活動備案制度等。

1.1 國土資源部礦業權價款評估管理狀況

國土資源部現已設置了一套完整的礦業權價款評估管理程序，對每個需繳納礦業權價款的項目進行系統的管理。在具體管理實施過程中，對評估項目進行受理審查，公開、擇優選取評估機構，對礦業權價款評估報告進行備案審查和網上公示，建立評估機構履約評價機制，對礦業權價款項目的受理、委托、評估和事后評價進行有效的監督管理，以提高礦業權價款評估的公開性和客觀性。將礦業權價款的確定的過程置于規范的、公眾監管之下，以保證礦業權價款征繳的客觀、公正性。在這一管理體系下，充分保證了礦業權出讓人(國家)和礦業權受讓人的權益，使得礦業權價款的管理更加科學和規范。

1.2 省級國土資源主管部門礦業權價款評估管理狀況

全國各省(區、市)現已全部實行了礦業權有償使用制度，截止至2012年12月末， 在全國31個省、自治區、直轄市中已有19個地區制定了具體的礦業權評估管理辦法，占總數的61.29%，通過建立完善的管理制度對礦業權出讓評估行為進行了有效監管，保證了國家的權益。依據相關管理辦法，各省(區、市)國土資源主管部門對礦業權價款評估項目的委托，評估機構準入條件的審查、備案，評估報告的審查驗收、備案，以及評估費用的支付等都做出了進一步的規范。通過相關管理辦法的實施，使得各省(區、市)的礦業權出讓行為不斷規范，對礦業權評估機構的行政監管更加到位，不但提高了礦業權出讓管理水平，還積極促進行了礦業權評估行業的健康發展。

但是，由于我國地域較廣，各地區礦產資源賦存條件和勘查開發利用程度不同，在具體政策的制定和實施過程中還是存在較大的差異，大多地區都能夠根據本地區礦產資源勘查開發的特點制定適合本地區的評估管理辦法，只有少數地區相關管理辦法并不完善，還需要進一步提高礦業權價款評估管理的水平。

2 影響我國礦業權價款評估的幾個主要問題

2.1 對礦業權價款內涵的認識不清

“礦業權價款”一詞源于國務院第240號令第十三條和第241號令第十條規定，凡申請國家出資勘查并已經探明礦產地的區塊的探礦權或探明礦產地的采礦權的，探礦權或采礦權申請人除依照規定繳納探礦權或采礦權使用費外，還應當繳納經評估確認的國家出資勘查形成的探礦權或采礦權價款。根據上述條款規定，礦業權價款實質上是國家作為勘查投資主體而應獲取的勘查投資收益，而不是作為礦產資源所有者而收取的權利地租，更不是將礦業權簡單理解為礦產資源資產，按照單位資源儲量繳納標準出售給礦業權人。目前，在部分省(區、市)已出現了這些現象，實際收取的礦業權價款的范圍已超出原有界定的范圍，導致不同地區、不同國土資源管理部門對其認識產生歧義，實際執行的標準不統一，收取礦業權價款的行為不規范。

2.2 礦業權價款形成機制不統一、不規范

大多數省(區、市)國土資源管理部門是通過委托礦業權評估機構來對擬出讓的礦業權進行評估，以此來確定出讓礦業權價款的底價，并且以不低于評估底價的方式來確定礦業權價款。但也有少數省份是制定單位資源儲量收取價款的標準，通過設定相應的參數，采取議價的方式來確定礦業權價款。對礦業權價款的評估、確定過程中存在一些不規范的地方，即便是選用礦業權評估機構通過評估確定底價，也往往是直接按底價來收取，并沒有一個規范的價款議定程序和標準。目前，國土資源行政管理部門沒有制定相關政策來規范礦業權價款的議定過程，致使各地區的礦業權價款形成機制不統一、不規范，導致礦業權價款確定的合理性不足，間接的影響了礦業權評估行業的公信力，對評估行業健康發展產生了不利的影響。

2.3 公開搖號難以擇優選取評估機構

2008年國土資源部印發的《國土資源部關于規范礦業權出讓評估委托有關事項的通知》(國土資發〔2008〕181號)等相關文件規定，對部、省等各級國土資源管理部門的礦業權價款評估項目均要求采取公開委托的方式，大部分省(區、市)均都采用國土資源部確定的公開搖號的方式來選取礦業權評估機構。這種做法對規范礦業權價款評估市場秩序，有效規避評估委托人與礦業權評估機構存在的不正當關聯關系，起到了十分重要的作用。但是，其不足之處也日漸顯現，少量公開搖號確定的評估機構難以勝任評估工作的要求，雖然采取了提高評估機構報名準入條件，對評估工作進行考核評價等措施，但該現象仍無法完全避免。由此導致公開選取的評估機構并不是評估業務能力最好的機構，對評估結果的客觀、公正性產生了一定的影響，致使國土資源主管部門難以合理確定礦業權價款。這種簡單的平均主義(機會均等)、機會主義(搖號中選)即不利于提高礦業權價款評估工作的質量，也不利于礦業權評估行業健康發展。

2.4 評估生產規模和礦產品方案合理性不足

礦山生產規模的大小對礦業權價款評估的影響很大，它直接決定了礦產資源的變現能力和礦業權價值的大小，只有一個合理的生產規模才能有一個合理的評估結果。而在實際出讓評估過程中，礦山生產規模事先早已由委托方確定，其是否與保有的礦產資源儲量相匹配，是否客觀、合理，是否符合國家的產業政策等都是評估師無法決定的。因此，導致評估的礦業權價款與該礦業權應有的價值相差很大，嚴重影響了評估結果的客觀公正性，特別是一、二級市場，針對同一個礦業權在面對不同評估的目的進行評估時，由于評估的生產規模不同，造成二者之間的差價很大，并且間接引發了價款出讓的審計風險或礦業權交易風險。

同時，礦產品方案確定的合理性又對礦產資源的價值產生較大的影響，礦產品為原礦或者是選冶加工后的精礦等，其附加值相差是較大的，對礦業權評估的價值影響也是顯而易見的，對于個別礦種甚至影響更大。但是在評估礦業權出讓評估時，大多數評估項目的礦產品方案都是按原礦直接進行評估，而二級市場大多是按選冶加工后的礦產品進行評估，二者之間的差異也是影響礦業權價款評估客觀、公正的重要因素之一。國土資源部和大多數省(區、市)對這些事項都沒有做出明確要求，因此，導致了諸多問題的產生，其影響和后果都是較大的。

2.5 行業政策和技術標準、規范的執行力度不強

在對礦業權價款評估報告的審查和使用過程中，各級國土資源管理部門更多的是關注出讓期限、范圍、動用資源儲量和評估結果的高低，而對于構成這一評估結果的參數選取、確定過程，以及在選取、確定過程中是否按相關的國家政策、技術標準和規范執行的關注度不高。只要評估結果與以往的評估值(單位可采儲量評估值)相差不大，基本處于一個合適的范圍即可。對于一些評估參數是否符合相關技術標準、規范或者行業政策的最低要求，是否進行了相應的調整而不予以關注。這樣就造成了評估報告的合規性不足，致使評估結果失去了可靠的基礎，往往導致評估結果與實際出入較大，難以客觀反映礦業權的價值。這種過度關注評估結果而不重視過程，不重視評估工作的合法、合規性，只重視評估結果的“合理性”(出讓機關認可的合理區間)，勢必導致評估結果難以真正反映評估對象的價值，造成礦石品質低的礦業權相對評估價值高，礦石品質高的礦業權相對評估價值低等一系列不符合客觀邏輯的現象發生，嚴重影響了礦業權價款確定的客觀合理性。

2.6 難以正確理解和應用評估結果

礦業權評估結果是評估師根據評估對象的特點，按照評估準則，在一定的假設條件下而估算的一個結果，代表了某一評估師對其價值的認識，它只是評估師在評估基準日時點下對礦業權價值的一個評判、估算結果。礦業權評估結果不是唯一的，不同評估機構、不同評估師對同一礦業權的評估將會出現不同的結果，這是十分正常的現象。礦業權評估結果不能作為礦業權價款收取的具體數值，只是作為委托方收取礦業權價款的重要參考依據。

但是，目前部分國土資源主管部門還沒有建立一個規范的礦業權價款確定機制，制定一個客觀、有效的礦業權價款確定辦法，大多是直接依據評估結果來收取礦業權價款，這種做法是不合適的。這種做法和評估報告所披露的評估結果應用條件是不完全相符的，在對評估結果的正確理解和應用上還存在著一定的偏差，沒有充分體現國土資源主管部門在這一過程中所應承擔的責任和應履行的職責。

3 政策建議

3.1 進一步明確礦業權價款內涵

重新界定礦業權價款的內涵和外延，進一步明確需要繳納礦業權價款的范圍，對礦業權價款形成統一認識，制定統一的執行標準，規范礦業權價款收繳工作。同時，還應對礦產資源所有者的權益和礦業權人的權益進行明確界定，以充分體現國家作為礦產資源所有者的權益和礦業權人應有的權益，不僅使國家作為礦產資源所有者的權益得到保證，還應當使國家作為勘查投資人的權益和非國家勘查出資的礦業權人的權益全部得以保證。

3.2 統一礦業權價款形成機制，正確使用礦業權評估結果

規范礦業權價款形成機制，統一將礦業權評估作為收取礦業權價款行為依據，而不能直接按議定的單位資源儲量價款標準，采取議價的方式來確定礦業權價款。制定礦業權價款確定機制，合理確定礦業權價款，明確礦業權評估結果只能作為確定礦業權價款的參考依據和底價，不能直接用作收取礦業權價款的依據，正確理解和應用評估結果。根據礦業權市場供需形式和礦業權一、二級市場成交狀況，合理確定礦業權價款溢價、折價的最低要求，既要符合礦業權市場供需狀況，又要充分保證國家和礦業權人的各自權益。

3.3 建立評估機構分類分級制度

建立礦業權評估機構考評制度，對全國礦業權評估機構的執業能力進行動態考核、評價和分級，設置各級別的考核標準，每年公布動態考核評價的結果，為全社會公開擇優選取礦業權評估機構提供參考。對現行的申請報名、公開搖號確定評估機構的方式進行改革，變更為按評估機構執業能力的高低(分級)來擇優選取。根據評估項目對評估機構執業能力級別的要求，確定入選評估機構的條件，大幅提高評估執業能力強的評估機構入選機會，以提高評估報告的質量，使得評估結果更能客觀反映礦業權的價值，為國土資源行政管理部門合理確定礦業權價款提供充分、可靠的參考依據。

3.4 優化礦產資源開發利用方案

建議國土資源主管部門在出讓礦業權時，應對生產礦山和擬進行開發利用礦山的礦產資源開發利用方案進行優化，以充分體現礦產資源價值為根本，按照國家相關的行業產業政策，合理確定礦山生產規模和礦產品方案，有效規避因礦山生產規模、礦產品方案等不同而對礦業權價值產生的影響。同時，對礦山生產規模和礦產品方案等變動造成礦業權價值發生重大變化的，嚴重影響了國家的權益或礦業權人的權益的，應當通過礦業權出讓協議的相關條款，本著客觀、公平的原則來對其進行約束，以保證雙方的權益。這樣，就可以盡量避免在一、二級市場之間造成礦業權評估結果的巨大差異，不斷提高礦業權評估的權威性和評估行業的公信力。

3.5 加強評估報告的合規性審查，提高評估結果的合理性

評估參數的合規性是評估結果合理性的基礎，所謂合理性是在合規性的基礎上而言的。所以必須加強評估報告的合規性審查，只有評估的基礎參數符合國家的產業政策、行業標準和規范，才能合理的確定評估結果的范圍區間，才能進一步優化評估參數，合理確定評估結果，客觀反映礦業權的價值。依據以往相似礦業權評估結果進行簡單類比來確定評估結果的合理性是本末倒置的做法，不符合礦業權評估行業的健康持續發展。建議在對評估報告的審查過程中，加強合規性審查，保證評估參數的合規性和合理性。

4 結束語

我國礦業權價款評估工作中存在的主要問題，通過對現行政策的修改、完善是能夠加以解決的，不但能提高礦業權價款評估管理工作的科學性、規范性，還能進一步提高礦業權評估結果客觀、合理性，充分保證國家作為勘查出資人的權益和礦業權人應有的利益，進一步促進礦業經濟的健康持續發展。

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Study on several main problems of the mining rights price evaluation in China

MENG Gang1，GUO Hui-shan2，ZHAO Ya-li1，WU Yun-jing1

(1.Strategic Research Center of Oil & Gas Resources，Ministry of Land & Resources,Beijing 100034，China;2.Liaoning Huanyu Mining Consulting Corporation，Shenyang 110032，China)

This paper introduced the present status in the price of mining rights evaluation management，analyzed the current our country the main problems existing in the price of mining rights evaluation.In view of these problems，put forward to establishing "the price of mining rights" connotation，mining right price formation mechanism，build system of classification of grading evaluation institutions，optimization of mineral resources development and utilization plan，strengthen the compliance evaluation report，improve the rationality of the evaluation results such as suggestions.

mineral resources；price of mining rights；evaluation；suggestion

2014-09-22

孟剛(1974—)，男，博士，國土資源部油氣資源戰略研究中心副研究員，主要從事礦業權評估管理、礦產資源儲量管理和礦產資源經濟研究。E-mail:66558948@163.com。

F407.1

A

1004-4051(2015)03-0031-04