關于加強我國礦產資源儲備工作的思考

陳其慎,于汶加,張艷飛,柳群義

(1.中國地質科學院礦產資源研究所，北京 100037；2.中國地質科學院全球礦產資源戰略研究中心，北京 100037)

管理專論

關于加強我國礦產資源儲備工作的思考

陳其慎1,2,于汶加1,2,張艷飛1,2,柳群義1,2

(1.中國地質科學院礦產資源研究所，北京 100037；2.中國地質科學院全球礦產資源戰略研究中心，北京 100037)

本文分析了礦產資源儲備面臨的國內外形勢及問題，提出了加強我國礦產資源儲備的對策和建議。研究認為：全球礦產資源安全形勢日趨復雜，冷戰后降至低點的礦產資源儲備再度受到西方國家關注；未來10年我國礦產資源供需形勢將出現分異，但總體安全狀況仍不容樂觀。建議建立以礦產品儲備為主、產能和產地儲備為輔的儲備體系，完善儲備機制體制，擴大儲備品種和規模，著重加強國防軍工和高技術產業所需礦產的儲備。

儲備；礦產資源；安全；戰略建議

礦產資源儲備對保障國家安全和經濟安全意義深遠。它是國家政治和經濟安全的防線。合理儲備資源是實現可持續發展的前提條件,是宏觀調控的重要形式,也是降低國家外匯儲備風險的途徑之一[1]。歐洲、美國以及日本等發達國家都已建立了相對完善的礦產資源儲備制度，包括儲備立法、專門的儲備機構設置以及儲備收儲、釋放的運行機制等[2-4]。我國也歷來重視礦產資源儲備，各類學者對中國礦產資源儲備制度的建立進行了不少的研究[1,5-7]，然而我國礦產資源儲備仍然面臨較多的問題和挑戰，尤其是在當前全球地緣政治日益復雜、局部沖突加劇的背景下，礦產資源儲備面臨新的形勢和問題，亟需加強儲備工作。

1 全球礦產資源安全形勢日趨復雜，冷戰后降至低點的礦產資源儲備再度受到西方國家關注

1.1 全球礦產資源安全面臨的形勢日趨復雜

1)全球地緣政治格局正發生重要變化，資源安全作為國防安全的重要保障，在國家安全體系中的地位愈發重要。美國實施亞太再平衡戰略，日本軍國主義復蘇，南海爭端日益激烈，中東、烏克蘭地區局部沖突不斷升級，全球地緣政治格局正在發生重要變化，地緣政治形勢嚴峻，威脅著各國國家安全。礦產資源的安全供應是保障國防安全的重要基礎，意義重大。

2)發達國家制造業回歸，戰略性礦產資源受到高度重視。金融危機以來，全球經濟深度調整，歐美等發達經濟體制造業回歸，戰略性新興產業所需礦產資源受到美國、歐盟、日本和韓國等國家和地區高度重視，紛紛開展相關研究，制定包括儲備在內的相關應對政策。

3)一些國家限制礦產品出口，加劇部分資源供應緊張程度。近年來，為了保護資源和環境、提高本國下游資源產業競爭力，印尼、印度、剛果(金)等國先后出臺了限制原料或者初級加工產品出口的相關政策，加劇了部分資源供應的緊張程度。如印尼限制鋁土礦、鎳礦等14種礦產出口，剛果(金)限制鈷礦出口，印度限制鐵礦等所有礦產出口。

4)敏感地區矛盾沖突升級，礦產資源通道安全形勢惡化。由于南海和東海地區局勢緊張，經過馬六甲海峽、望加錫海峽等南海地區的運輸通道和太平洋航線等重要資源運輸通道安全面臨挑戰；中東、北非地區地緣政治復雜、局部沖突不斷，霍爾木茲海峽、蘇伊士運河等重要通道安全也面臨一定威脅。

1.2 礦產資源戰略儲備再度受到西方國家關注

1)美國、歐盟重提戰略儲備。美國和歐洲國家冷戰后曾大規模消減礦產資源儲備，尤其是美國，近20年連續消減礦產資源儲備(圖1)。自2009年以來，隨著全球地緣政治格局和資源安全形勢的變化，美國開始重提戰略儲備，儲備規模和金額持續上升。如2012年儲備品種為15個，2013年增加至19個，2015年，又計劃新增包括鈷酸鋰、鋰鎳鈷鋁氧化物、鈮鐵、金屬鏑、氧化釔等8個儲備品種[8]。歐盟也頻繁發布有關關鍵性原材料的報告。2014年5月26日，歐盟委員會發布了包括鉻、銻、鈹、鈷、螢石、鎵、鍺、銦、鎂、天然石墨、鈮、鉑族金屬、重稀土、輕稀土和鎢等20種原材料的《關鍵原材料清單》，并建議各國采取各種必要手段保障這些資源的穩定供應[9]。

圖1 1946～2012年美國歷史上物資儲備的總價值(數據來源：USGS(1995～2012年)；DOD(1946～1982年))

2)日、韓不斷加強戰略儲備。日本和韓國礦產資源極度匱乏，但卻是礦產資源消費大國，礦產資源安全一直面臨重大挑戰，因此一直高度重視礦產資源儲備。近年來，進一步加大了礦產資源儲備力度。日本稀有金屬儲備的品種數量和規模一直處于上升趨勢，2005年儲備規模達到60天消費量，品種也在逐年增加，2009年新增銦和鎵。按照韓國儲備計劃，2016年的儲備規模將是2009年的20倍以上。

2 我國礦產資源安全形勢仍不容樂觀

2.1 未來10年我國礦產資源供需形勢將出現分異，但供應壓力依然較大

1)大宗礦產資源供需形勢出現分異，部分礦產供應壓力依然較大。目前我國煤炭、鐵礦石、錳、鋁、鋅、磷礦等礦產資源的需求已放緩，國內外供應能力顯著提升，開始出現供大于求的局面，資源安全形勢有所緩解。但石油、天然氣、鉻、銅、鎳、鉀鹽等礦產需求仍將持續增長，國內供應能力明顯不足，對外依存度處于高位，石油、天然氣等礦產的對外依存度甚至還將有所擴大，供應壓力依然較大[10]。

2)未來10年，我國戰略性新興產業礦產需求將快速增長，對外依存度有擴大之勢。其中，鈷、鉑族、鈮、鉭、鋯、銫、錸、硼等我國較為短缺的礦產，對外依存度仍將處于高位，部分礦產對外依存度還將有所擴大，安全形勢比較嚴峻。鎂、鎢、銻、稀土、鍶、鍺、銦、螢石、晶質石墨、鈹、鋰、鎵、硅藻土等礦產目前國內供應尚能滿足需求，但隨著這些礦產需求的快速上升，部分礦產可能出現優勢地位不保甚至依賴進口的局面。此外，我國戰略性新興產業礦產的生產、開發和利用整體上還落后于發達國家，很多關鍵性的技術尚未掌握。

2.2 國內資源開發強度過大，威脅礦產資源代際安全

近年來由于礦產資源需求的持續攀升，我國礦產資源開發強度也隨之快速上升，使我國很多優質資源的保障程度大幅下降，威脅礦產資源代際安全。例如，白云鄂博主東礦是全球最具競爭力的稀土礦，由于高強度開發，現開采年限也僅有十年左右；我國贛州離子吸附型重稀土也面臨類似問題；鉛鋅礦和銻礦目前保障年限僅有5～8年；優質的硅藻土、螢石等非金屬資源也因過度開采、大量出口，面臨資源保障能力快速下降的局面。

2.3 海外礦產資源供應安全面臨威脅

1)我國多種重要礦產資源來源于穩定性較差的國家。據中國海關信息網統計，2013年，我國進口的石油有43%來自中東，鈷礦進口98%來自剛果(金)，鋁土礦68%來自印尼；鎳礦57%來自印尼,41%來自菲律賓，我國鉻礦56%來自南非。

2)我國占進口總價值67%的礦產資源都要途徑地緣政治敏感的南海地區。我國從中東、非洲、歐洲、南亞等地進口的石油、天然氣、鐵礦石、鉻鐵礦和銅等礦產均需經過馬六甲海峽，進口總價值量占我國進口價值總量的46%[10]；從澳大利亞和東南亞地區進口的煤炭、天然氣、錳礦、鐵礦石、銅、鋁土礦、鉛鋅礦、鎳礦也都要經過南海地區，占我國進口總價值的21%。進口來源的不穩定性和運輸通道的不安全性威脅我國資源供應安全。

3 我國礦產資源儲備面臨問題

3.1 儲備品種、規模與我國資源安全形勢不匹配

目前我國正處于歷史上資源消費量最高、總體對外依存度最大的時期，當前儲備品種數量和規模與我國資源安全形勢不匹配。美、日等發達國家都建立了與經濟和資源形勢相適應的儲備品種和儲備規模。美國在冷戰期間，由于資源形勢最為嚴峻，儲備規模也最大，1987年時，儲備品種高達29個，總價值超過100億美元。與發達國家相同發展階段相比，我國油氣、銅等大宗礦產儲備規模明顯不足，而戰略性新興產業所需的礦產儲備品種和規模均需要大幅提高。公開數據顯示，我國石油儲備規模僅為2.7億桶(2012年)，相當于21天進口量；而2013年美國石油儲備為17.6億桶，相當于190天進口量，日本5.96億桶，相當于175天進口量。

3.2 儲備機制體制不完善

目前，我國礦產品、產能和產地儲備管理處于分割狀態，缺乏統一的組織協調。我國石油儲備、礦產品儲備和礦產地儲備分別由能源局國家石油儲備中心、國家物資儲備局和國土資源部中央地質勘查基金管理中心負責(產能和產地儲備尚處于起步階段)。另一方面，礦產資源儲備機制不靈活，即便目前建立歷史較長、相對較為成熟的礦產品儲備也缺乏動態的收儲和釋放機制。

以國家儲備為主體的美國儲備機制，已形成了國防部國防儲備中心為核心，商業部、內政部、國務院和國防部協調合作共同運營儲備的制度(圖2，圖3)；而日本也形成了以日本石油天然氣及金屬國家集團為核心的國家儲備機制和以民間組織(特殊金屬協會等)為核心運行的商業儲備機制，兩者相互協調，相輔相成(圖4)。整體來看，與美國和日本儲備運行的機制體制相比，我國儲備機制體制遠不完善。

3.3 礦產資源儲備缺乏法律保障

完善的法律體系是礦產資源戰略儲備有效實施的基本保障。美國在1946年通過了《戰略與關鍵材料儲存法》，日本也于1973年頒布了《石油供需優化和緊急措施法》。而我國目前尚無國家層面的法律、法規對礦產資源儲備進行立法保障，僅在國民經濟和社會發展規劃綱要中提及“建立重要礦產資源儲備體系”，權威性不足，制約礦產資源儲備工作的開展。

4 我國礦產資源儲備戰略建議

4.1 建立以產品儲備為主、產能和產地儲備為輔的儲備體系

強化礦產品儲備，適度開展產能和礦產地儲備，建立以產品儲備為主、產能和產地儲備為輔的礦產資源儲備體系。礦產品儲備在戰時為軍工國防提供原材料，在和平時期保障因自然災害或突發事故造成的短期市場供應中斷；產能儲備銜接產品儲備和產地儲備；礦產地儲備保障國內資源的可持續利用與代際資源安全。

4.2 明確立法，保障礦產資源儲備的權威性

建議全國人大制定《礦產資源儲備法》或國務院出臺《礦產資源儲備條例》，明確礦產資源儲備管理的體制機制，對礦產資源儲備目的、目標、儲備主體、儲備方式、收儲和釋放機制、儲備資金保障、預警監測機制、管理機構及職責等予以明確界定。

4.3 完善礦產資源儲備管理和協調機制

借鑒國外相關經驗，建議由中央國家安全委員會下設專門的礦產資源儲備管理機構，負責組織和協調國家發改委、工信部、財政部、國土資源部等相關部門，開展礦產資源儲備計劃制定、品種規模確立以及收儲、釋放等工作。其中發改委負責石油、國防礦產的儲備品種和規模確定，工信部負責國內產能儲備管理，國土資源部負責礦產地儲備，財政部負責協調各部門的經費使用。

4.4 完善礦產資源儲備運行機制

首先，建立產品、產能和產地儲備收儲和釋放的聯動機制，充分發揮不同儲備方式的作用，最大限度保障短期、中期和長期的資源安全。其次，動態開展儲備品種、規模和布局研究，完善礦產資源安全監測、預警、收儲、釋放、動員、經營機制。

4.5 擴大儲備品種和規模，著重加強國防軍工和高技術產業所需礦產的儲備

建議建立與我國資源安全形勢相適應的品種和數量規模。首先大幅提高石油、天然氣和鈾礦的儲備力度，適度提高銅、鎳和鉻等的儲備規模；其次，增加戰略性新興產業礦產的儲備品種和規模，著重加強鈮、鉭、鈹、錸、鋯、鈷等國防軍工和鋰、鎵、鍺、銦、螢石、高純石英等高新技術產業所需要的資源或產品的儲備。

[1] 賈文龍,薛亞洲,任忠寶.關于建立中國礦產資源儲備體系的政策思考[J].中國國土資源經濟，2008(12)：7-9.

[2] 王克強，俞虹.美、日兩國礦產資源儲備機制及其對我國的啟示[J].經濟體制改革，2011(5)：142-146.

[3] 張所續.世界部分國家礦產資源儲備政策研究[J].礦產保護與利用，2011(5-6)：9-12.

[4] 周浩，陳其慎.日本礦產資源儲備及對我國的啟示[J].中國礦業，2011，20(zk):66-69.

[5] 齊亞彬.中國礦產資源儲備問題研究[J].資源與產業，2002(6): 51-52.

[6] 陳毓川.建立我國戰略性礦產資源儲備制度和體系[J].國土資源,2002(1): 20-21.

[7] 張所續.礦產資源戰略儲備與國家安全[J].中國礦業，2010，19(12):1-4.

[8] Office of the Under Secretary of Defense for Acquisition,Technology and Logistics.Strategic and Critical Materials 2013 Report on Stockpile Requirements[R].2013.

[9] European Commission.Report on Critical Raw Materials for the EU[R].2014.

[10] 陳其慎，于汶加，等.中國戰略性礦產研究報告[R].中國地質科學院全球礦產資源戰略研究中心，2014.

Considerations on the strengthening mineral resources reserve in China

CHEN Qi-shen1,2,YU Wen-jia1,2,ZHANG Yan-fei1,2,LIU Qun-yi1,2

(1.Institute of Mineral Resources,Chinese Academy of Geological Sciences,Beijing 100037,China;2.Research Center for Strategy of Global Mineral Resources,Chinese Academy of Geological Science,Beijing 100037,China)

Strengthening China’s mineral resource reserve is proposed in this article by analyzing mineral resource reserve situation in China and abroad.The research suggests that as global mineral security situation becomes more complex,mineral resource reserve draws western countries’ attention again after the Cold War.In 10 years,China’s mineral supply and demand pattern will change,but the overall security situation instil little optimism.Finally the reserve system of mineral-based reserve with supplement of capacity and producing area are put forward.Improving reserve mechanism,expanding variety and scale of reserve commodity,attaching more importance to strengthen mineral reserve which are used in national defense and high-tech industry.

reserve；mineral resource；security；strategical suggestion

2014-06-12

中國地質調查局地質調查工作項目“中國戰略性礦產安全評價與支持系統建設”資助(編號：2120114052901)

陳其慎(1979-)，男，副研究員，博士，主要研究方向為礦產資源戰略。E-mail：chenqishen@126.com。

F407.1

A

1004-4051(2015)01-0020-04