全面實施國外礦產資源勘查開發戰略的思考

雷 巖，杜清坤，宋 菲，李韓雨，鄭 鏑，郭振華

(1.國土資源部中央地質勘查基金管理中心，北京 100037；2.中國礦業聯合會，北京 100044；3.北京首都開發股份有限公司，北京 100031)

全面實施國外礦產資源勘查開發戰略的思考

雷 巖1，杜清坤1，宋 菲2，李韓雨3，鄭 鏑1，郭振華1

(1.國土資源部中央地質勘查基金管理中心，北京 100037；2.中國礦業聯合會，北京 100044；3.北京首都開發股份有限公司，北京 100031)

在資源全球化日益發展的今天，實施國外礦產資源勘查開發戰略，對于我國社會經濟的可持續發展具有重大意義。本文闡述了國家為持續推進礦產資源“走出去”而采取的一系列政策措施，論述了對礦產資源“走出去”工作的新認識，探索了國外勘查開發的新機制，形成了“織大網，造大漁”，培育能與世界礦業巨頭相抗衡的中國國際礦業企業的戰略目標，以及在不同階段采取不同支持方式、有導向性配置勘企聯姻和企業聯合等工作思路，提出了全面實施國外礦產資源勘查開發戰略，圓滿完成礦產資源“走出去”重大歷史任務的對策建議。

國外礦產資源；勘查開發；政策措施；目標；思路；對策建議

2008年以來，在全球經濟危機和“礦業繁榮不在”的背景下，發達國家對外投資的能力和意愿一定程度上受到挫傷，資源國家也放寬了一些領域的投資限制，為我國企業“走出去”提供了重要戰略機遇。逢此機遇，國家應采取一系列逆勢支持政策，加大資金投入力度，提高對國外資源產業研究程度，圈定優質礦產地，強化勘查工作效果，積極并購國外好礦，努力掌握優質資源，建立國外礦產資源勘查開發戰略和長效機制，為礦產資源全球配置提供有力支撐，實現礦產資源“走出去”的長期戰略，開創礦產資源發展的嶄新局面。

1 我國國外礦產資源勘查開發的政策措施

自20世紀90年代，我國首次出資補助泰國鉀鹽勘查項目至今，為推動礦產資源“走出去”工作的順利開展，財政部、國土資源部、商務部、科技部以及國家開發銀行等部門聯動，制定多項政策、設立了以國外礦產資源風險勘查專項資金、各項援助資金和中非基金等多項措施，積極鼓勵我國企業勘查開發國外礦產資源。

1.1 國外礦產資源風險勘查專項資金

2003年財政部下發了《國外礦產資源風險勘查專項資金暫行管理辦法》，2010年財政部和國土資源部下發了《國外礦產資源風險勘查專項資金管理辦法》等文件，支持的重點：一是國民經濟發展急需和短缺的鐵、銅、鋁、鎳、鉻、鈾和鉀鹽等礦產；二是經濟意義較大的金和金剛石等礦產；三是新興產業發展所需要的鋰及稀有金屬等礦產。支持方式：一是地質礦產調查與評價，以及綜合研究、信息服務和管理項目，給予一定額度的經費支持；二是對礦產資源勘查項目，以無償補助的方式予以支持，補助額度不超過項目中方總投資的50%；三是對礦產資源開發項目，以貸款貼息的方式予以支持，貼息年限1～3年，年貼息率最高不超過3%。

1.2 國際科技合作與交流專項經費

2001年財政部、科技部聯合下發了《國際科技合作與交流專項經費管理暫行辦法》，明確由財政部和科技部共同管理，科技部負責組織實施，采取公開征集的方式，由項目執行單位提出申請。支持的重點：一是政府間雙邊和多邊科技合作協定或者協議框架確定的項目；二是著力解決制約我國經濟、科技發展的重大科學問題和關鍵技術問題，具有高層次、高水平、緊迫性特點的國際科技合作與交流項目；三是有利于推動我國國際科技合作基地建設，有利于增強自主創新能力，實現“項目—人才—基地”相結合的國際科技合作與交流項目。其中，對外基礎地質工作的經濟援助屬于第一類項目，每年有一定資金支持。

1.3 中小企業國際市場開拓資金

2000年10月原外經貿部(現商務部)和財政部聯合制定《中小企業國際市場開拓資金管理(試行)辦法》，明確資金由財政部和商務部共同管理，支持對象為國外展覽會、企業管理體系認證國外專利申請、國際市場宣傳推介、電子商務、國外廣告和商標注冊、國際市場考察、國外投(議)標、企業培訓、國外收購技術和品牌等，優先支持面向拉美、非洲、中東、東歐、東南亞、中亞等新興國際市場的拓展和取得質量管理體系認證、環境管理體系認證和產品認證等國際認證。支持金額原則上不超過項目支持內容所需金額的50%。申請程序由地方財政和商務部門或中央單位向商務部、財政部申請。其中，支持國外勘查開發補助每年近億元。

1.4 中非發展基金

2007年3月14日，為支持中國企業開展對非合作、開拓非洲市場，國家正式批準中非發展基金成立，由國家開發銀行出資承辦。支持礦產資源領域是中非發展基金的主要工作和重點發展方向。投資方式主要包括股權投資，準股權投資、基金投資和投資管理及咨詢服務等。中非發展基金不同于對非經濟援助，不按國別分配，與合作項目結合，采取自主經營、市場運作、自擔風險的方式，按照國際通行的規則運作和管理基金。中非發展基金2007年成立以來已經設立了4個駐非代表機構，投資涉及非洲30多個國家60多個項目，總額達到150億元，其中礦產資源類投資約90億元，主要為鐵、銅、鋁土、鈾等大型勘探開發項目。

2 礦產資源“走出去”工作的新認識

2.1 政府引導作用分析

以國外礦產資源風險勘查專項資金為例，通過投入國外地質礦產調查與選區評價、礦產資源勘查、勘探、礦山建設、綜合研究和信息服務項目建設，有效降低了投資風險，對我國企業“走出去”勘查開發國外礦產資源發揮了重要的引導和拉動作用。

通過鼓勵分步分區域建立國外礦產資源基地，逐步掌握了一批戰略礦產資源，有效增加了部分短缺礦產品的國外供應，緩解了我國礦產資源供需失衡的局面。同時，使我國戰略礦產資源儲備穩步增長并保持在一定水平，使部分礦產的國際貿易和市場供求關系發生了一些有利于我的轉變，在大宗礦產品談判中的地位有所提高，一定程度上打破了國際礦業巨頭的壟斷局面，增強了我國優勢礦產及急需和短缺礦產品的定價權和話語權，提高礦產資源對全面實現小康社會的保障能力。

2.2 成果效益分析

礦產資源“走出去”是我國“走出去”戰略的重要組成部分。通過近十年、特別是從2010年起，我國加大對國外勘查開發的支持力度以來，國家的支持政策措施對推動我國企業“走出去”發揮了重要作用，并取得顯著成效。各類資金的注入增強了企業“走出去”的信心和實力，有數百家企業和地勘單位在專項支持下走出國門，到國外投資勘查開發，并已取得了重要進展，勢頭良好，提高了我國企業權益礦的比例和國際競爭力，顯著提升了我國在國際礦產資源領域的影響力。

2.3 勘查環境和困難分析

勘查開發“走出去”目標國的投資環境大致分為三種情況：一是法律制度健全，但地質工作程度偏低，屬于發展中國家；二是法律制度健全，地質工作程度也較高，屬于發達國家；三是法律制度不健全，地質工作程度也較低下，屬于極不發達國家。大部分南美洲和亞洲、部分非洲國家和地區的投資環境屬于第一種情況，是較理想的“走出去”目標國。打破全球礦業巨頭對重要大宗礦產資源壟斷的關鍵在這些地區，因此加大我國在該地區的勘查開發的投資力度具有十分重大的戰略意義。

近年來，我國國外勘查開發雖然取得了一定成果，但是，應清醒的認識到，與美、英、日、加、澳等發達國家相比，我國礦業企業和地勘單位“走出去”還處于起步階段，普遍存在基礎差，抗風險能力弱，了解和掌握國際礦業經營的人才還十分缺乏。特別是我國“走出去”的大部分企業，尤其是地勘單位除投資能力弱外，還普遍存在對投資目標國的地質資料掌握不足，礦業投資法律法規了解不夠全面和深入，對如何滿足高標準的環保要求和處理好社區關系等問題缺乏經驗。因此，要使地勘單位和礦業企業國外礦業投資能走得出、站得穩、做得成、看得遠，除繼續加大資金方面的支持外，還需要加強在基礎地質資料和礦業投資法律法規等方面的支持和指導。

2.4 協會團體作用分析

建立中資企業協會和社團組織十分必要，作用明顯。目前，在我國企業投資比較多的主要資源富集國家和區域，如澳大利亞、印尼、秘魯和贊比亞等很多國家和地區相繼成立了中資礦業企業協會，中資企業在運營中需要與當地政府協調的重要事項和重大問題，通常最終會以協會的形式與當地政府進行溝通，并及時聯絡我國駐外使領館商務參贊從中協調，相比之前企業獨自去溝通協調效果更好，并且協會還能起到溝通信息、交流經驗和有效協同預防潛在風險等的作用。

3 國外礦產資源勘查開發的新機制

3.1 更好的發揮政府引導作用

礦產資源的全球分布不均衡與全球經濟一體化的深入發展，決定了礦產資源應在全球范圍內優化配置。應及時總結“走出去”企業的需求和困難，區別分析資源國家礦產投資政策、環境和風險，抓緊研究應對措施，制定應急預案，切實保證中資企業投資利益。同時，要加快制定和實施國外礦產資源勘查開發戰略，完善全球礦產資源信息系統，提高我國對國外礦產資源的研究程度，做好管理和技術人員培訓工作，加強項目管理和服務體系建設，發揮政府在“走出去”過程中的引導作用。

3.2 形成我國支持國外風險勘查的長效機制

我國近幾年扶持和培育了大量地勘單位和企業“走出去”，取得了顯著成效，在已有成果的基礎下，應繼續加強對風險勘查階段的資金支持，形成持續穩定的長效機制。應以獲取具有大中型資源前景的礦產地和控制資源量的我國企業為對象，主要支持已獲得國外礦業權的風險勘查項目，從中篩選出有重大潛力和成果的項目擇優支持，力爭推出一批可供開發的資源基地。

3.3 探索我國礦產資源“走出去”的運行模式

從目前的情況看，我國礦產資源“走出去”戰略實施以來，已初步形成大型礦業企業和地勘單位兩種“走出去”模式。

礦業公司特別是國有大型礦業企業具有強大的資金實力和融資能力，有豐富的礦山開發技術人才和管理經驗，其投資主要從高端進入，通過要約收購具有特大型規模高勘探級別的礦業權，直接并購資源儲量大的生產礦山，直接控參股在全球具有影響的礦業項目，快速形成較大規模的生產礦山，產生較大的影響力。以我國在秘魯勘查開發項目為例，首鋼集團在1992年底以1.2億美元購買了瀕臨倒閉的秘魯國有鐵礦公司馬爾科納礦區98.4%的股權，獲得品位67%、儲量20億t的鐵礦石礦區、港口和670.7km2內所有礦產資源的無限期開發和利用權。五礦集團和江西銅業集團以每股13.75加元的價格收購加拿大北方秘魯銅業公司，要約收購價為4.55億加元，從而獲得Galeno銅礦等礦權。中鋁公司以8.6億美元成功收購加拿大秘魯銅業公司91%股份，從而擁有秘魯特羅莫克(Toromocho)銅礦的開發權。紫金礦業聯合銅陵有色共同出資對英國蒙特瑞科(Monterrico)公司的全面要約收購，擁有了秘魯北部白河特大型銅鉬礦床的開發權。大型礦業企業模式的優點是可快速獲得有影響的大型、特大型的礦山或礦床，獲得的是存量資源，幾乎沒有資源風險。不足是收購的成本高，投資回收期長，容易引起關注而造成投資失敗。

地勘單位具有眾多的勘查人才和較強的技術優勢，但投資和融資能力不足，風險投資主要從低端進入，大部分為草根勘查項目或從工作程度較低的風險勘查項目做起。其優點是低成本進入，短期內快速掌握投資所在地區的地質資料，充分發揮地勘單位的找礦技術優勢，通過找礦的快速突破，提升礦業權價值。探獲的是增量資源，不易引起注意。不足是投資周期較長，找礦風險較大。

這兩種模式相互補充，相輔相成，各自發揮優勢，缺一不可。大型礦業企業通過礦業并購等方式獲得特大型礦山和礦床是快速改變資源供需格局、快速提高我國資源保障程度和在資源領域話語權的重要條件。地勘單位“走出去”從事草根勘查和風險勘查，發現和培育大型國外礦產資源基地，是確保我國礦產資源“走出去”實現持續健康發展的重要基礎。當全球經濟處于低谷，礦業市場蕭條時期，應更側重于礦業并購；反之亦然，礦業市場繁榮時期，則以風險勘查為主，礦業并購為輔。

4 全面實施國外礦產資源勘查開發戰略的思考

4.1 戰略目標

在國際礦業巨頭壟斷世界資源市場不斷強化的形勢下，我國國外勘查開發總體思路和長遠發展目標有必要及時調整為“織大網，造大漁”，即，通過廣泛支持“走出去”開展草根勘查培育大項目，“織大網”；通過支持大項目、大企業，“造大漁”。優選行業領軍企業和區域龍頭企業，構建行業企業聯合體和區域企業集團，力爭10年內培育出與力拓、必和必拓等世界礦業巨頭相當的中國國際礦業企業，打造我國的“礦業航母”，達到從容共享、共同開發世界資源的目的。

一是亟需國家不斷加強對礦產資源“走出去”的支持。不斷探索政府支持礦產資源“走出去”的有效方式和方法，整合政策、資金和資源，引導“走出去”相關實體、機構，形成合力，增強實力，使已形成的星星之火變為燎原之勢。

二是重點圍繞我國急需和短缺的大宗礦種促進大型礦業企業和項目單位聯姻，優選行業領軍企業領頭構建行業企業聯合體，發揮專業優勢、統一規劃、統籌部署、戰略投資、形成合力、提升礦業企業話語權、抗衡國際礦業巨頭。

三是圍繞國外主要成礦區域(具有大型以上礦床)組建區域中資企業行業協會，優選區域龍頭中資企業牽頭構建區域企業集團或聯合體，發揮區域優勢、整合礦權、整裝勘查、連片開發、增強實力、擴大中資企業影響力，建設國外資源基地。

4.2 工作思路

對不同階段采取不同的支持方式。按照國際慣例，國外勘查開發工作可劃分為草根勘查(相當國內詳查前的勘查階段)、后期可行性研究(相當國內詳查和勘探階段)、礦場勘探(類似國內的礦山地質)三階段管理。三階段是一個依次銜接、逐步深化、階段推進的過程，體現了地質工作循序漸進的自然規律、劃分階段的管理規律和階梯式發展的認識規律。

4.2.1 草根勘查階段需要全面扶持和鼓勵(喻為“織大網”)

可借鑒澳大利亞各州政府鉆探資助方案調整工作思路，即針對國家急需緊缺的重要戰略性礦種國外草根勘查階段，采用資助中資企業國外鉆探工程方式，對已完成的工作給予扶持和鼓勵的辦法，增強適當支持措施的目的性與針對性，提高政府資金使用效益，切實鼓勵真正投入風險勘查的企業；同時完善資金安全與成果管控措施，優化項目管理流程，全面降低各種風險，為后續工作奠定基礎。

“織大網”作用在于尋找國外優質礦產地，逐漸縮小勘查范圍，不斷提高工作程度，以期減少投資風險，為搶占未來資源、控制戰略制高點創造有利條件，積聚力量。

4.2.2 后期可行性研究及以后階段需要重點支持和推進(喻為“造大漁”)

可擴展為風險投資、參股、并購和產業投資基金等多種方式并舉。其中，投資的前提是要尊重市場在資源配置中的決定性作用，重點支持地勘單位和國內大型礦業企業聯姻，具備大型規模以上的勘探開發項目以及盈利潛力巨大的企業并購聯合等重大項目。同時，進一步加強以市場行情為基礎的項目經濟技術評價工作，特別是后期可行性研究以后階段的項目要以盈利為標準，并適度支持贏利潛力巨大的并購項目。這既是與國際接軌的需要，也是適應市場經濟的需要。

“造大漁”對落實我國礦產資源“走出去”戰略具有重要意義，其作用在于樹立集中力量辦大事情、做大項目、推大成果、樹大企業的理念，以國內礦業權交易市場為平臺，以草根勘查重大成果為紐帶，采用國際化、市場化方式，有導向性配置勘企聯姻和企業聯合，發揮大企業優勢，開發存量資源(開發礦業)；拓展地勘單位專長，發展增量資源(勘查資源)，平衡各方利益關系，調動各方積極性和創造性，推動國外勘查開發逐步形成良性循環，開創“走出去”工作新局面。

5 加快推進礦產資源“走出去”的對策建議

5.1 創新國外勘查開發投資運行機制

優選我國企業在國外勘查開發重點項目和重大成果，開展中央地勘基金國外投資管理，加速國外勘查成果轉化，推動國外資源開發建設，提高我國重要礦產資源保障程度。

從2010年至今，受全球礦業持續下行態勢影響，鐵礦石、煤炭等國際主要礦產品價格下跌超過1/3，使得我國企業國外項目風險、投資壓力和資金困難劇增，眾多礦業開發項目受阻，“走出去”工作受到很大影響。應抓住時機，試點中央地勘基金以礦業產業投資基金的方式，直接參與國外勘查開發項目運作管理，發揮引導和拉動社會資金投入的作用，推動企業與社會資本共同分擔風險，緩解壓力，解決困難，合作共贏。同時，中央地勘基金實行折股和退出機制，也可實現循環滾動，可持續發展。

5.2 構建國外勘查開發投融資評價體系

根據需要引入投融資評審體系，如與國開行、進出口銀行、中投和中非基金等金融機構建立合作關系，對投資項目進行風險評估、盡職調查、規范評審、全程監管，必要時可聘請評估事務所等中介機構進行評估和審計。在此基礎上，廣泛建立國外勘查開發投融資評價體系，為后續從容開展投融資工作做好前期準備。

5.3 加速建立國內風險勘查資本市場

礦業是高投入、高風險、高回報和資金回流周期長的產業，一旦出現資金鏈斷裂，就可能造成投資失敗。風險勘查資金僅靠企業自身的資金或銀行的貸款及國家的支持是不夠的。我國具有龐大的民間資金，融資能力強。建立國內風險勘查資本市場，既是加強國內外礦產資源勘查的需要，也是地勘單位改革發展的需要，不僅可以較好地解決風險勘查融資和分散投資風險問題，為我國規模巨大的社會資金提供一個很好的投資渠道，同時也對地勘單位的企業化改革具有重要作用。

5.4 抓住機遇，推動礦產資源重大項目并購，推進勘企聯合

全球經濟危機期是較低成本并購高勘探級別特大型礦床、生產礦山和優質礦權的機遇期。對具有戰略意義的國家和重要礦種的富集區和項目，在關注市場價格的同時，還要從國家戰略高度來評判項目。如首鋼集團在1992年底以1.2億美元并購的秘魯國有鐵礦公司馬爾科納鐵礦項目就是一個很好的例證。該并購目前已經收回所有投資及在此之前的運營虧損。同時，在這機遇期內，由于一些礦山停產或關閉，可容易獲得合格的高級技術人才和熟練技術工人。

目前，全球大宗礦產品資源及生產的壟斷程度普遍較高，應利用這一機遇期，積極促成地勘單位和大型礦業企業聯姻，加快推進投資資源國家的勘查開發，切實把勘企聯合做好、做大、做強，逐步培育一批具有國際競爭力的大型跨國礦業集團。

5.5 加強對“走出去”的統籌協調，充分發揮我國駐外使領館、國內行業協會的作用

礦產資源“走出去”是一個涉及多部門多領域的復雜工程，要充分發揮我國的體制優勢，加強政府部門間的統籌協調。在當前建立資源參贊體系困難的情況下，充分發揮我國駐外使領館，特別是商務參贊的協調作用，是必然而又切合實際的選擇。我國駐各國使領館經濟商務參贊語言過關、政策熟悉，大多對所在國的制度環境、資源、民情等了如指掌，加之他們的工作任務和目標與勘查開發礦產資源大致相同。因此，通過部際合作，明確任務，提出要求，是完全可以達到設立資源參贊目的的。同時，加強國內相關機構如中礦聯等行業協會對國外中資企業協會的聯系和指導，也是適應目標國的政治經濟體制，加強“走出去”單位團結、協作、自律的一個必要途徑。

我國是石油、煤炭、鐵、銅、鋁土等大宗礦產資源國際市場需求大戶，隨著我國企業在全球占有權益資源量的增加，一些大型特大型礦山的逐步投產，全球資源供求格局正悄然發生或即將發生重要變化。“韜光養晦、厚積薄發”，可以預見，今后我國礦產資源“走出去”將按照既定的愿景規劃和戰略目標、設定的工作思路和路線圖、擬定的勘查開發節奏和時間表平穩發展，進口礦產品來自與我國企業有關的權益資源量的比例將會逐年增長，這必將提升我國在國際資源領域的話語權，打破世界礦業巨頭壟斷，形成國際資源配置的新格局，完成我國礦產資源“走出去”的重大戰略任務。

[1] 程利偉.勘查階段屬性漸變規律及其現實意義[J].中國國土資源經濟，2012(6):4-6，54.

[2] 程利偉.地勘基金是管理資源的經濟手段[J].中國國土資源經濟，2012(3):4-6，54.

[3] 程利偉.遵循規律是實現找礦突破的關鍵[N].中國國土資源報，2011-08-03(07).

Reflection on full implementation of strategy for exploration and development of foreign mineral resources

LEI Yan1，DU Qing-kun1，SONG Fei2，LI Han-yu3，ZHENG Di1，GUO Zhen-hua1

(1.Central Geological Exploration Fund，Beijing 100037，China；2.China Mining Association，Beijing 100044，China；3.Beijing Capital Development Holding(Group)Co.，Ltd.，Beijing 100031，China)

Today，with the increasing development of resource globalization，implementing the strategy for exploration and development of foreign mineral resources is of great significance to sustainable development of social economy in China.This paper has set forth a series of policies and measures taken by the nation for propelling the mineral resources’ “walking out”；discussed new opinions on the work for mineral resources’ “walking out”；explored the new mechanism for foreign exploration and development；formed the strategic target of “creating big net for more fishes” and cultivating Chinese international mining enterprises that can contend with world top mining enterprises，as well as the work idea，such as taking different supporting system in different stages，and directionally allocating the business combination and cooperation between exploration companies；put forward the countermeasure and suggestions of implementing the strategy for exploration and development of foreign mineral resources，and fulfilling the historical task of mineral resources’ “walking out”.

foreign mineral resources；exploration and development；policies and measures；target；idea；countermeasures and suggestions

2014-06-19

國外礦產資源風險勘查專項資金“組織實施費”資助(編號：201210D06700201)；國外礦產資源風險勘查專項資金“國外成礦區帶重要礦產資源潛力評價成果集成與找礦戰略研究”項目資助(編號：201211D06700001)

雷巖(1974-)，男，研究員，高級會計師，主要從事國外勘查開發和中央地質勘查基金發展研究工作。E-mail:2043397867@qq.com。

F407.1

A

1004-4051(2015)01-0024-05