關于推進國有地勘單位改革的思考

施俊法，齊亞彬，唐金榮，金 璽

(中國地質調查局發展研究中心，北京 100037)

關于推進國有地勘單位改革的思考

施俊法，齊亞彬，唐金榮，金 璽

(中國地質調查局發展研究中心，北京 100037)

改革開放以來，國有地勘單位改革經歷了“承包經營、放權讓利、擴大經營自主權”，到屬地化改革，再到當前的分類改革三個階段。當前，國有地勘單位建立和完善現代企業制度仍然處于起步階段。國有地勘單位“百局千隊”的分布格局、“大而全、小而全”的結構、事業體制、“小、弱、散”的局面都沒有變。國有地勘單位改革進展緩慢，其根本原因是地質勘查體制不順、機制不暢，改革內生動力不足。按照“產權多元化、企業集團化、資產證券化”的思路，以市場發展為導向，通過地質勘查、礦業開發、資本運作，實現資源、資產和資本三者互動，使國有地勘單位脫胎換骨，全面轉型。要加強國有地勘單位改革的頂層設計，推進產權改革，建立多元化的市場主體。

國有地勘單位；改革；資源；資產；資本

長期以來，國有地勘單位為地質找礦、地質環境保護和地質災害防治工作做出了巨大貢獻。改革開放以來，尤其20世紀80年代中期以來，地勘單位一直“帶事業的帽子，走企業的路子”，進行市場化改革探索。國有地勘單位改革與發展雖然取得了巨大進展，但受體制機制、礦業融資市場等條件的束縛，仍然處于改革進程之中。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“加快事業單位的分類改革”、“推進有條件的事業單位轉為企業或社會組織”、“在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果”。黨的十八屆三中全會吹響了新一輪改革的號角，國有地勘單位改革再一次被提到議事日程。

1 國有地勘單位改革的歷程

改革開放三十多年來，地質工作從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型是一艱難過程，有起有伏，有所反復。

1.1 第一階段(1981～1998年)

大約經歷了17年的改革。針對舊體制下對地勘單位管得過多、統得過死的弊端，在計劃、財務、勞動工資、機構設置等方面，提出了擴大地勘單位的自主權，并實施“項目管理、地質市場、多種經營”三大工程，特別是提出開拓“地質市場”作為改革的突破口。由于地勘單位在開拓“地質市場”和“多種經營”中有了新的資金來源，給地勘單位的發展注入了新的活力，這樣就很自然地將市場機制引入到計劃性較強的地質工作中來。與此同時，地質工作推進了“三化”，即地質成果商品化、地勘單位企業化、地勘隊伍社會化的討論與實踐，這既包含有企業化取向的改革，又有了生產經營結構調整的內容。在這個階段，主要是承包經營、放權讓利、擴大經營自主權。這些改革雖然改善了一些地勘單位的經濟狀況，但因地質工作嚴重萎縮，部分地勘隊伍退出地質找礦領域，地勘行業整體上處于不斷惡化之中。

總的來看，這一階段的改革是以“摸著石頭過河”為主，改革沒有觸及體制和產權問題，是計劃經濟體制下地勘隊伍內部運行機制的漸進式改革。這一階段改革指向是“百萬地質大軍往哪里去”、“錢從哪里來”。隨著地質勘查行業衰退，改革的目標有所異化，多種經營取代了地質勘查主業，主業嚴重萎縮[1]。

1.2 第二階段(1999～2012年)

1999年，國務院通過《地質勘查隊伍管理體制改革方案》，將原地礦部和工業部門所屬的地勘單位進行屬地化管理和企業化運營，同時組建中國地質調查局，作為實施國家基礎性、公益性、戰略性地質工作的事業單位。在改革實施步驟上對地礦部門的地勘隊伍“先放后分”，給重建中國地質調查局隊伍造成困難。

在近十多年“戴事業單位帽子、走企業化路子”的改革中，地勘單位內部事企分開、模擬企業化管理經營的積極探索，地質勘查市場主體從國有地勘單位大一統的“百局千隊”演化為中央直屬地勘單位、屬地化地勘單位、民營或股份制礦山企業“三分天下”。

1.3 第三階段(2013年至今)

我國經濟發展面臨資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢。地質工作在破解資源瓶頸、保持國土空間穩定方面，具有獨特的作用，地質工作將有更大的作為。黨的十八屆三中全會提出了“市場在配置資源中起決定性作用”，因此，國有地勘單位在改革方案上不管劃到哪一類，一部分地勘走企業化的路子的趨勢不可逆轉。

2 國有地勘單位發展現狀

從20世紀90年代，全國地質勘查行業從計劃經濟向市場經濟轉變過程中經歷了艱難的“低谷期”，2003年隨著國家經濟快速發展，對礦產資源需求快速增長，國有地勘單位取得快速發展。但從實際效果來看，國有地勘單位仍然處于建立和完善現代企業制度的起步階段，其主要特征概括如下。

1)“百局千隊”的分布格局基本沒變。在計劃經濟時代，以地理空間為單元，以地礦、有色、冶金、核工業、建材、化工等不同部門按礦種分工建立專業化的地勘單位。這些地勘單位在空間上是重疊的。近幾年，個別省份雖然進行合并或調整，但空間分布格局沒有變，國有地勘單位“小、弱、散”的格局沒有變。

2)“大而全、小而全”的結構基本沒有變。在計劃經濟時代，各地質隊專業覆蓋較全，地質、物探、化探、鉆探和分析測試，“應有盡有”，到了今天仍然保持了這個格局，專業化程度還不夠高，特色不明顯，其主業主要是地質找礦和工程地質勘查，總體處于打工狀態。

3)事業體制基本沒有變。幾乎所有的地勘單位都仍是國有獨資“企業”，仍處于內部企業化管理的改革階段。在事企混合的情況下，事業、企業相互牽制、相互影響，導致現有地勘單位的公益服務功能不強，市場競爭力弱。事業單位的體制，決定了國有地勘單位始終無法在內部實現資本原始積累，也無法從外部實現市場化的融資[2]。

但是，隨著2011年《關于分類推進事業單位改革的指導意見》的出臺，地勘單位紛紛持觀望的態度。2012年國土資源部等八部委對19個省區國有地勘單位聯合調研結果表明，大多數地勘單位都希望劃到一類或二類事業單位，企業化前景不被看好。尤其2013年以來，全球經濟艱難復蘇，礦產價格下降，礦產資源需求放緩，全國固體礦產勘查投資下降，國有地勘單位改革似乎又回到原點。

國有地勘單位改革進展緩慢，其根本原因是地質勘查體制不順、機制不暢。政府對礦產勘查工作短視，對國有地勘單位定位不清;礦產勘查市場體系不健全，缺乏礦產勘查融資平臺，國有地勘單位改革內生動力不足。

3 國有地勘單位改革的目標和基本思路

改革開放三十多年來，地勘單位改革也經歷較長探索，取得了一些積極進展。實踐證明，當國有地勘單位發展到一定程度之后，事業體制與企業體制不可能同時存在于一個地勘單位之中，這是國有地勘單位改革的一個重大障礙。地勘單位帶事業的帽子，無法實現資本原始積累，也無法從外部實現市場化融資，從而國有地勘單位只能永遠處于“打工仔”的地位[3]。

3.1 改革目標

中央對國有地勘單位改革的要求是一貫的，且是明確的。但在實際執行過程中，由于改革政策措施不到位，地勘單位改革內生動力不足等問題，改革進展緩慢。改革需要按照“總體設計、因地制宜、分類指導、穩步推進”的要求，對地勘單位改革與發展進行系統設計，統籌制定有關深化地勘單位改革的政策，指導并推動全國地勘單位的改革與發展，實現“摘事業的帽子，過企業的日子”。

改革的目標不是簡單地將國有地勘單位企業化或縮減地勘單位的數量，而是建立與社會主義市場經濟體制相適應的地質勘查體制機制。從長遠來看，我國礦業企業應與國際接軌，最終，也是建立各類市場主體。

3.2 改革的基本思路

按照“產權多元化、企業集團化、資產證券化”的思路，以市場發展為導向，通過地質勘查、礦業開發、資本運作，實現資源、資產和資本三者互動，使國有地勘單位脫胎換骨，全面轉型，成為礦產勘查與開發的各類主體。

3.2.1 產權多元化

通過產權改革，建立以公司制為主現代企業制度，實行所有權與經營權分離，自主經營、自負盈虧，更有利于形成科學的領導體制和組織制度，增強企業內部管理的動力。實現產權多元化，才能真正意義上建立現代企業制度[3]。

一是推進產權改革，優化地勘單位治理。國有地勘單位的制度缺陷，不適應市場競爭，而且事企不分的運行模式也給地勘單位發展增加了更多的負面效應。推進地勘單位產權改革，積極引進外部資本，使股權結構趨于優化，法人治理得到改善，資源配置得到優化。

二是推進產權改革，充分發揮找礦人的積極性。地勘單位的“先天不足”使其在事業體制下缺乏動力、活力和實力，無法按照市場方式有效配置資源，更缺乏參與市場競爭的實力[3]。從國外來看，對初級勘探公司的地質師而言，隨著工作推進，他們都不同程度地持有公司期股權。吸收管理和技術人員入股，打造產權多元化的勘查公司，使員工和企業利益一致、目標一致，使員工與公司共成長。目前，國內也在很大程度上認識到，地質找礦工作不同于房地產建筑，需要給地勘隊伍獎勵，一般是在找礦以后，該礦權回收價款的5%～30%不等。這種獎勵屬獎勵給地勘隊伍，不屬于獎勵個人，但在實際操作上幾乎不可能作為獎金獎勵找礦有功者，不能起到最大限度調動地質工作者的積極性和創造性。因此，需要進一步改革，尤其是股份制改造，允許職工個人持股[4]，能夠創造地勘行業企業家脫穎而出的局面，讓找礦者“一朝致富”，激勵企業家優勝劣汰，從而使地勘系統優秀的企業家資源得以積累和增加。

三是推進產權改革，實現探采一體化。國際大型礦業公司大多是由礦山采選冶煉一體，然后逐步向上、下游延伸，實行一體化經營。我國地勘單位想要活好、活長，必須適應市場經濟要求，打破長期形成的“探采分離”局面，從上游向下游發展，從勘查向開發延伸，提升抗風險能力。建立現代企業制度，可以引入產業關聯度高的戰略合作者和技術聯盟，實現多渠道籌資，股份制公司通過多元化的股權結構放大資本效應，為地勘單位規模化發展創造條件。

3.2.2 企業集團化

從全球范圍來看，近二十多年來，全球排名前十五的大型固體礦產礦業公司占全球固體礦產公司礦業市場38%～40%的份額。因此，大型跨國礦業公司是參與國際競爭的關鍵。然而，我國的固體礦產勘查行業，缺乏大型的國際礦業公司。國有地勘單位改革，就是通過現有資產的流動組合，對企業實施戰略性改組，優化資產分布結構，形成擇優扶強、優勝劣汰的產業政策布局，在資產流動重組中優化資本結構，把地勘單位打造成具有國際競爭力的跨國礦業公司。

以局為單元或以區域為單元，打破資源配置地方壟斷，改變我國資源類企業小、亂、散，缺乏規模競爭力的不利局面，釋放資源類行業規模經濟和范圍經濟效應所帶來的競爭優勢，增強中國資源型企業在全球礦產資源市場中的話語權，從而真正發揮地勘單位對國家經濟安全的重要資源保障作用。

3.2.3 資產證券化

地勘單位人力資源豐富、優質礦產資源多，但資金實力弱，產業規模小，現有的資產、資源無法與資本有機結合。如果地勘單位不進行資本化改革，將永遠成為“一群長不大的小鳥”。由于我國缺乏礦產勘查資本融資市場，暫時不能從證券市場融資，但隨著金融市場的發展，國有地勘單位融資出現了眾多新方式。

在市場經濟體系下，初級勘查公司給公司雇員期權股，即在指定的時間內，以指定的價格購買該公司指定數量的股份的權力。由于找礦有進展或找到了礦，股價上升，地質學家賣出其期權股，從而獲得利益，這樣勘查地質學家與初級勘查公司捆綁在一個利益鏈上。如果找礦沒有進展，股價上升很少，或股價不升反降，這種情況下，對地質學來家說沒有任何意義。一般來說，重要雇員都有期權股，依其在初級勘查公司中作用與責任的不同而給予不同的配給。在期權股實施期前離開該公司，期權股的權力不能帶走。因此，期權股對調動地質學家積極性、穩定找礦人員具有十分重要的意義。

當前，地勘單位以礦業權為基礎，呈現出多種引資方式，合資合作、債權融資、私募融資、借殼上市。此外，還可以通過收購境外的礦業公司，以其為平臺，實現融資的目的。

4 推進國有地勘單位改革的主要措施

國有地勘單位必須直面分類改革。改革既不能簡單理解為企業化，也不能不談企業化。國有地勘單位改革是一個系統工程，需要一個頂層設計，需要與整個地勘體制改革相協調，需要相關政策落地。

4.1 加強頂層設計，推進國有地勘單位改革

頂層設計的核心內容是事企分類的劃分。根據十八屆三中全會精神，處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。厘清公益性、商業性地質工作界內涵和邊界，是實現地質勘查領域處理政府與市場關系的前提。

在深化國有地勘隊伍的改革，必須放在整個地質勘查體制改革中來考慮，統籌公益性地質調查與商業性礦產工作改革，國有地勘單位改革與發展應堅持三個“有利于”的原則，即更加有利于地質事業的發展，更加有利于找礦突破，更加有利于地勘單位職工的生活水平的提高[5]。在政府及有關部門的主導下整體推進，各地根據自己的具體情況和地質工作的需求，確立改革的形式和路徑，實事求是，因地制宜，分類指導，穩步推進。在改革的過程中必須正視地勘單位在幾十年發展過程中所積累下來的深層次矛盾問題，特別是要著力解決好涉及職工切身利益的歷史遺留問題，保持改革推進總體穩定。頂層設計過程中要充分考慮地質行業和地勘單位的特殊性，因地制宜，不搞“一刀切”。

4.2 推進產權改革，建立多元化的市場主體

從我國國有地勘單位性質來看，幾十年來一直是地質找礦工作的主力軍，他十分類似于國際上的初級勘探公司，又類似于國際上的技術服務公司，需要根據自身情況設計改革路徑。

在改革過程中，應以隊為基礎，以局為單元，確立改革的頂層設計。以地質調查立局，以地質找礦興局，以探采一體化富局，以科技和人才強局，以統籌協調安局，以“走出去”勘查開發活局。 第一，建立公益性地質調查隊伍。以地質調查工作為已任，服務地方經濟建設，服務國土資源管理。第二，培育初級礦業公司。利用已有的找礦線索或成礦有利地區的優勢，構建資源型礦業公司，以產出礦業權為主。第三，培育大型礦業公司。利用已有的礦權向下游延伸，開發礦產，走探采結合的路子，以開發帶動勘查、用勘查保證開發。第四，培育地質技術服務公司。利用資源勘查技術和地質工程技術勞務的優勢，發展成技術服務型公司。在資源勘查方面橫向拓寬，擴大服務領域，包括城市地質、農業地質、環境地質、災害地質等；在地質工程方面向其他基礎產業延伸，包括路橋工程、港口、碼頭、城建工程等。積極開展國有地勘單位的混合所有制改革試點。

4.3 落實相關改革政策，為國有地勘單位改革創造條件

現有地勘單位改革面臨著政策的約束，戴事業帽子，走企業路子，導致一些地質隊領導成為改革的“犧牲品”[6]。當前，需要出臺一些特殊的政策，鼓勵國有地勘單位改革與發展。

1)進一步完善礦業權出讓政策。對以政府為主導的礦業權招拍掛行為進行嚴格限制，讓市場配置資源。嚴格執行有關招拍掛的政策，對違反招拍掛有關政策，高風險礦種、空白地進行招拍掛的項目，應一律叫停，全面推進高風險礦種探礦權“先來先得”出讓方式。

2)全面落實國務院及有關部門已出臺的支持地勘單位改革發展的一系列優惠政策，解決歷史遺留問題。例如，支持地勘單位盤活存量土地資產，制定將土地出讓收入用于解決國有地勘單位歷史遺留問題的相關政策。對于國有地勘龐大的離退休職工，在國家事業單位離退休社會統籌政策還未出臺前，建議作為試點，實行社會化管理，并制定過渡期政策，在過渡期內離退休人員同等對待。

3)要進一步規范省級地質勘查基金的行為，堅持基金“不與市場爭權、不與企業爭利”的原則和“化解風險、政策調控”的定位，不能把省級基金當成地方打造 “礦產財政”的工具。

4)公益性地勘單位應進一步明確定位。中國地調局及直屬機構、省級公益性地質調查機構必須堅持公益性的定位，回歸公共服務事業，不得經營礦權。

5 結束語

當前，全國范圍內事業單位分類改革正在有序推進，國有地勘單位也不例外，必須在分類改革中尋找自己的新定位。事業單位改革的目的是通過“政事分開”、“事企分開”和“管辦分離”，從過去“養人”變為“養事”，提高公共服務的質量和效率。因此，我們期待通過國有地勘單位分類改革，從而增強地質工作為國家經濟社會發展的服務能力，推進從地質大國走向地質強國、從礦業大國走向礦業強國的轉變。

[1] 楊兵.對地質勘查行業改革的反思[J].中國國土資源經濟，2009(8)：4-6.

[2] 邵毅.我國發展方式轉變倒逼地勘單位改革拐點[J].中國國土資源經濟，2012(7)：4-7.

[3] 邵毅.地勘單位改革更需要內生動力[J].中國國土資源經濟，2010，(8)：4-8.

[4] 翟剛.關于國有地勘單位實行股份制改革的探討[J].中國西部科技，2008，25(7)：47-49.

[5] 付英，肖麗霞.關于分類推進國有地勘單位改革的思考[J].中國國土資源經濟，2012(7)：12-19.

[6] 楊伯軒.國有地勘單位改革發展的制度供給探析—從七里峪金礦資產重組案談起[J].中國國土資源經濟，2013(1)：47-49.

Thoughts on furthering reformation of state owned geological exploration departments

SHI Jun-fa，QI Ya-bin，TANG Jin-rong，JIN Xi

(Development and Research Center，China Geological Survey，Beijing 100037，China)

Since China’s reform and opening up，the state owned geological exploration department has gone through three reform stages：from “contractual operation，devolution and profit concession，expanding autonomous operation right”，to the reform of putting the geological department under the provincial government，and further to the current classified reform.At present，the establishment and improvement of the modern enterprise institution for the state-owned geological exploration department is still in an early stage.The so called “hundreds of bureaus and thousands of brigades” distribution pattern，“large and complete，small and complete” structure，and the “small，weak and scattered” system of the state-owned geological exploration department are all not changed.The reformation of the state-owned geological exploration department is proceeding slowly，and the basic reason for such a situation is that the geological exploration system and mechanism are not sound，and the internal impetus for the reformation is not strong.In line with the ideas of “property rights diversification，enterprises consolidation，and assets securitization”，we should be oriented by the market development，realize the interaction of resources，assets and capitals through the geological exploration，mineral development and capital operation，and make the state-owned geological department changed entirely and transformed completely.We should also strengthen the top level design for the reform of the state-owned geological exploration department，push forward the property right reform，and establish diversified market entities.

state owned geological exploration departments；reform；mineral resources；assets；capital

2014-05-10

中國地質調查局項目“礦產資源戰略若干問題研究”資助(編號：1212011220306)

施俊法(1964-)，男，博士，研究員，主要從事地質工作戰略研究。E-mail：shijunfa@163.com。

F407.1

A

1004-4051(2015)01-0071-04