“三資”視角下的礦業權市場建設：我國礦業權市場建設十六年回顧

王小華，崔熙琳

(1.中國地質調查局，北京 100037；2.中國地質圖書館，北京 100083 )

“三資”視角下的礦業權市場建設：我國礦業權市場建設十六年回顧

王小華1，崔熙琳2

(1.中國地質調查局，北京 100037；2.中國地質圖書館，北京 100083 )

本文簡要回顧總結了1998年開始，十六年來我國的礦業權市場建設的主要成效經驗、面臨的大環境、出現的主要問題和不足，提出我國礦業發展的希望不是現有地勘基金和整裝勘查機制，而是民營礦業企業或新型國有混合礦業企業的做強，國家礦業的強盛不是政府和國企市場壟斷，需要調整政府的行政權力和管理方式，突破舊體制的投資束縛，規范礦業權資本市場，促進礦業權的流轉，擴大民營礦業生存空間。

礦業權；市場；政府；回顧

從新中國成立，經過改革開放，一直到現在，我國礦產資源管理的最大的變化是礦產開發利用的市場化改革，其本質和基礎在于礦業權配置市場化。盡管1996年礦產資源法修訂設立探礦權和采礦權，但真正促成其形成礦業權市場是國務院1998年同時出臺的三個辦法，《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》。三個辦法意味著我國礦業權市場正式起步，此后也迅速形成礦業權市場熱。從1998～2014年十六年時間，我國礦業權市場建設奠基起步到不斷改革前行，取得了大量的成果和效益，也為我國礦業發展積累了豐富的、有利的經驗，但也有一些問題值得我們去總結、去反思。

1 十六年來我國礦業權市場建設的主要成效

從1998年前和1998年后礦業權設立之后，我國的礦業開發秩序變化是讓人最能體會得到的，盡管目前的礦業開發秩序在局部地方會有一些問題，但整體已不是一種面上的亂。1998年前，礦業開發秩序之亂現在看來是一種瘋狂，按1993年1月勞動部向國務院的報告，“目前，在全國103個統配煤炭礦務局井田附近約有小煤礦11200多處，采挖各類保安柱的有1300多處，與國有大礦貫通的有2500多處，進入大礦采區的600多處。”再一次印證了“公地悲劇”。礦業權的設立為用市場方法解決采礦秩序找到一種路徑：礦權整合，盡管一些地方是政府強制性的，但不可否認還有相當多的地方，礦區中民營與民營的整合是成功的。

礦業權的設立，極大的激活了礦業市場，礦業投入一直持續增加，1999年全國地質勘查總投入158.5億元，到2012年增長到1296.8億元，增加了8倍，2013年后由于礦產品價格下滑，投入才呈現降低的態勢。與此同時，礦業權的可轉讓使商業性地勘工作為各類地勘單位帶來了希望和前景，原來上百萬人的各類地勘單位由于單一依靠中央財政來源，地質工作經費不足于使其生存，更別說發展，現在情況已經有了大的改善。

而礦業權所針對的對象礦產資源，在礦業權設立后各類礦產資源儲量和資源量都在保持增長態勢。無論銅、鐵、煤、石油、天然氣，還是磷、鉀等大宗礦產的儲量和資源量都有增長。

2 影響我國礦業權市場建設方向的大環境

我國的礦業權市場建設是我國社會主義市場經濟建設的一部分，現在回顧十六年來形成有明顯我國特色礦業權市場建設的大環境，不僅僅是國內外宏觀經濟大環境，而更主要的是我國原礦業體制機制所帶來的遺產，礦業相關利益格局的變化，以及我國政府對礦產資源的現實目標和要求。

1)新機制的建立不能完全脫離原舊的體制和機制的影響。

我國礦業權的設立和流轉是在原計劃經濟體制上建立和轉換而來，不是推倒或隔絕以前所有的體制和機制基礎，建立了一個全新市場經濟制度，原計劃經濟時代的礦產勘查投入，以及其原有的一套體制機制仍是我國礦業權管理改革的基礎和出發點，當前我國的礦產資源管理不可避免地要與原有的體系對接、調整和改革，特別是我們在思想上、手段上的調整也不可能一步到位，各種認識、各種利益還在不斷地相互沖突。這是我國礦產資源管理的一個客觀狀態。

最為明顯的是，原計劃經濟下長期礦產勘查投入，影響與決定了我國初始礦業權的出讓制度的制定，價款制度出現具有非常明顯的中國特色，無論探礦權，還是采礦權都要交納價款，客觀上也影響與決定了我國礦業權利益的分配制度。

2)礦業權市場化改革中，各利益相關方的原收益與責任關系被打破，新的關系仍在重新界定和完善。

礦產資源資產、資本化后，中央與地方政府、政府與企業、企業與礦區周邊社區原有利益關系被打破，新利益關系形成仍在博弈中，這也是我國礦業權市場建設面臨的另一基本狀態。

按目前的礦業權分級管理，縣級政府發證的采礦證數量占總數的一半，主要是建材用的非金屬礦，部、省、市和縣四級發證量分占總量的0.8%、27.1%22.3%和49.8%。從近年的變化看，縣級發證比例緩慢下降，部省和市級發證發例提高，部發證由2003年的86個，上升到2012年的1387個。

從資源開發利用的收益分配看，政府、礦企、投資人、礦區居民是最主要的利益相關人，所有礦業收益應先全部產生在礦企，再通過法規、契約等進行分配，但我國礦業收益大部分不是先從礦企開始，而是政府通過價款先分配一部分，把礦業權以先支付形式的有償配置給礦企，而不是國外常用的后支付形式的有償配置，礦企與投資人收益分配一般是契約明確的，現在的問題多出在政府與礦企、中央政府與地方政府之間、礦企與礦區居民之間的收益分配關系尚需完善。

3)原單純滿足國內經濟建設需求目標，已調整為保障資源供給安全和環境生態安全，影響著我國礦業權市場改革的深化和政府政策的出臺。

礦產資源作為我國現代化建設的重要物質基礎一直以來沒有改變，而且隨著我國建設需求增長，我國資源環境約束和資源安全供給面臨著重大挑戰越來越緊迫。從十幾年的改革實踐來看，我國礦產資源開發利用市場化改革盡管仍面臨種種不清晰和不完善，但總體上是適應和促進了我國社會經濟發展，沒有在資源供給和環境生態上出現大的危機。資源保障安全和環境生態安全已經為我國礦產資源開發利用市場化的一條準繩，這里有兩個原因：一是理念上已成為我國礦產資源市場化改革的宏觀目標，另一是實踐上這兩點影響著我國礦產資源市場化的范圍和程度。

資源保障安全和環境生態安全影響一個國家資源政策的制訂應該是不足為奇，國家資源環境條件不同其政策也會有所不同，并與這個國家的社會經濟體制相適應。資源立足國內供給為主，還是以國際市場供給為主，必然會引發兩種不同的資源政策，而且這一爭議在我國一直都有，起起落落。實際上，近年中央領導還是國土資源部強調立足國內供給，以國內資源儲量增長為目標，因而在政策上加大政府投入，以帶動社會投入，找到更多的資源成為一個政策理由。

3 我國礦業權市場建設存在的主要問題

1)政府資源行政管理與市場發揮決定性作用的界線仍未清晰，礦政法治建設仍落后于實踐需要。

礦業權依法流轉是1996年礦法修改的最主要初衷，是總結地質礦產工作改革開放正反兩方面的經驗，參考借鑒國際通行做法提出適合我國社會主義市場經濟體制的一個重要的礦業體制改革。這十六年也是政府礦業行政管理與市場發揮配置作用不斷探索的階段，從最初的礦業權設置，到礦業權招拍掛出讓，到對探礦權、采礦權配號登記、實施礦業權設置方案，以及建立地勘基金，設置整裝勘查區，每一個行政管理措施的出臺都在影響著我國礦業權的市場生態。

我國的礦業權流轉從1998年起步后，采礦權和探礦權出讓迅速增加，但這個趨勢只持續到2005年，2005年后采礦權和探礦權出讓都呈下降趨勢，造成采礦權、探礦權出讓數量下降的原因是多方面的，主要方面是礦業市場的整體降溫，另一方面是國土資源部加強了監管，包括產勘查的投入，也在一定程度上壓減了礦業權的出讓勢頭。

相較出讓，礦業權的轉讓市場并不活躍，按照2012年國土資源部發布的《全國礦業權市場運行情況》，2011年4月1日至2012年4月1日，轉讓信息公示2510項只占各類礦業權登記公示的13%。

政府通過設置地勘基金和整裝勘查區，成為政府礦業融資平臺，由市場融資機制成為政府融資機制，政府行為進入市場，使政府被認為集運動員和裁判員于一身，政府官員在礦業上腐敗也源于此，這是十六年礦業權市場建設最引發爭議的地方，這也造成修訂我國礦法的呼聲日趨強烈。

2)我國礦業權資本化條件已基本成型，但針對信息不對稱的市場管理規范尚不到位，礦業權資本市場尚不成熟。

礦業權的設立和出讓轉讓制度的建立，使我國礦業權資本化的條件基本成型，但不代表我國礦業權資本化的市場環境已基本成熟。我國對礦產資源勘查的風險性管控無論是形式，還是內容上都存在諸多的不成熟，使得我國的礦業權資本化僅是新興的不成熟的市場，我們沒有成熟的礦業資本證券市場，也沒有成型的全國礦業權交易市場。

礦產資源地下隱藏性使礦業權特別是探礦權信息披露成為影響整個市場流轉狀況的最重要因素，只有在礦產資源賦存狀況信息提供真實的披露條件下，整個礦業權市場才能趨于成熟，這是先決條件，也是必要條件。

國外有相對成熟的適于證券管理的儲量分類標準和報告標準，這類標準在經濟性方面較政府標準要嚴格許多，如儲量僅指在礦權期限內的可采儲量，反映企業的經濟收益能力，其它儲量和資源量可以反映企業的經濟成長能力。證券管理類儲量是國際上研究最多的標準，有相應國際組織，包括UNECE、CMMI等。國際上通行的分類規范和報告標準，包括加拿大的NI-43101、澳大利亞JORC、智利的 Certification Code、南非的SAMREC Code、美國的SME Guide7、歐盟的 PERC，并取得這些礦業大國證券交易所的認可，使得全球80%以上的上市礦業公司都執行他們的規范和標準。這方面我國是很缺乏的。

3)我國資源開發利用市場體系構架已初步建立，專業性也逐步顯現，但行業集中度不高，國企礦業主導地位仍未撼動，民企礦業活力仍未完全釋放。

我國的礦山企業數量從2000年153063個，經過多次整頓清理，礦山企業數量在降低，到2012年底，我國礦山企業數為95268個，除石油、鈾資源開發行業壟斷相對集中外，其它礦種資源開發企業都較為分散。

從1999年開始，隨著我國的礦業權市場的開放，我國礦業權登記的企業性質也在發生變化。國有企業和集體企業登記的采礦權數量在逐年減少，國有企業登記的采礦權從2004年的6820個，直降到2011年的2920個，集體企業登記的采礦權也從2004年27751個，直降到2011年8408個，而在同期，有限公司、股份公司、以及私營企業的數量在迅速增加，從2004年的71952個，升到2011年85008個，每年平均新增兩千多家礦業有限公司或股份公司。

現在，我國的礦業市場化體系構架已初步建立，監管、經紀、運營的主體也比較明確，但市場基礎規范還存在諸多不完善：首先交易秩序和規范不完善，特別是礦業信息的披露規范不完善，勘查信息、儲量標準等都與市場要求存在差距，制約了交易效率；此外有關礦業權出讓、轉讓、作價出資、出租、抵押等政策法規還需完善。經過十六年的發展，我國的礦業市場市場結構單一的局面雖有所改善，但與我國實際經濟社會發展需求來說，我國礦業市場的功能發揮遠遠不能滿足需求，技術市場、要素市場、資本市場、產權市場等都沒有發展成熟。

4 結語

總的來說，十六年的我國礦業發展成效表明，礦業權的設立使礦產資源的所有權和使用權得以分離，礦業權的設立起到了“定分止爭”的作用，礦業權的流轉使礦產資源通過礦業權有了資產和資本的特性，資產可以經營，資本可以組合，為我國礦政管理和治理提供了新思路，也使我國整個礦業發展態勢向好，這是我國礦業權市場建設十六年來最為明顯的功績和經驗總結。

而正是我們所面臨的有自身特色的礦業大環境，使礦業權這一使用權與所有權分離的條件和階段，與國外有了明顯的差異，政府的強勢介入和礦業資本市場的不成熟使我們的礦業權流轉性減弱。未來，我國礦業發展的希望并不是現有地勘基金和整裝勘查，而是民營礦業企業或新型國有混合礦業企業的做強，非壟斷的“中國鋁業”由盛而衰已經說明了問題，國家礦業的強盛不是政府和國企市場壟斷就能建立的，未來的礦業權市場建設切不可忽視這一點，礦業權市場化改革的核心是調整政府的行政權力和管理方式，要突破舊體制的投資束縛，多放活，規范礦業權資本市場，促進礦業權的流轉，擴大民營礦業生存空間。

事實上，只要市場上有需求，市場上就會自然產生供給，只是政府愿不愿意放開這個供給。礦業市場也是如此，我國礦業市場體系不完善，原因不是政府有沒有建立，而是政府鼓勵不鼓勵，支持不支持，允許不允許。如同路邊自發形成的馬路市場，政府可以允許、支持其發展，也可能不允許、不支持其發展，但政府不必要為了規范市場交易秩序，要求只能在政府建立的市場中交易。一個國家礦業的強大，不是這個國家管礦的政府強大，可以集中巨大的人力、財力辦大事，而是這個國家政府不僅強有力，而且有強大的礦業公司，西方發達國家莫不如此。

[1] 中華人民共和國國土資源部.中國國土資源年鑒(2014)[M].北京:中國國土資源年鑒編輯部，2014.

[2] 中華人民共和國國土資源部.全國礦業權市場運行情況[EB/OL].http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201207/t20120702_1116909.htm.

[3] 王永生.礦政管理中存在的問題及對策變——對2012年國土資源部百人調研31份調研報告的梳理[N].中國礦業報,2013-02-09.

[4] 國土資源部咨詢研究中心.礦業權市場建設有關問題研究[R].2014.

Mineral rights market construction under “resource，assets and capital”:To review our mineral rights market established for sixteen years

WANG Xiao-hua1，CUI Xi-lin2

(1.China Geological Survey，Beijing 100037，China；2.National Geological Library of China，Beijing 100083，China)

The thesis reviews the main achievements on our mineral rights market construction since 1998，and summarizes the main problems and shortcomings under the sixteen years，and analyzes simply the reasons of causing the problems and shortcomings.We draws a conclusion our hope of national mining industry is not the Geological Exploration Fund and the fully equiped Geological Prospecting，it is helpful for adjusting our government administration power and the mothed of administration under overall deepening reform，and promoting the non-state mining company development in future.

mineral right；market；government；review

2014-05-15

中國地質調查局項目“礦產資源戰略若干問題研究”資助(編號：1212011220306)

王小華(1975-)，女，碩士，副研究員，主要從事地質調查管理。E-mail:wangxh@mail.cgs.gov.cn。

F407.1

A

1004-4051(2015)01-0075-04