俄羅斯地勘工作改革方向分析

金 璽，楊宗喜，張 濤

(中國地質調查局發展研究中心，北京 100037)

俄羅斯地勘工作改革方向分析

金 璽，楊宗喜，張 濤

(中國地質調查局發展研究中心，北京 100037)

俄羅斯是世界上重要的礦產資源和能源生產及供應大國，在蘇聯解體以后俄羅斯礦產資源的管理情況發生了巨大的變化。本文從三資的視角梳理了俄羅斯20世紀90年代初到21世紀前十年這段時間的地質勘查工作現狀，分析了俄羅斯地質勘查工作的改革和發展方向。聯邦政府和國有地勘單位在地勘工作中起主導性作用，承擔了大部分的地勘工作。除極少量的競標和拍賣之外，俄羅斯礦業權只能通過公司層面進行交易，這限制了俄羅斯礦業權的自由轉讓。此外，俄羅斯擬設立中央自然資源銀行，建立公民紅利的國家基金，來實現俄羅斯礦產資源的全民所有，實現礦產資源的資本化管理。總體來看，俄羅斯的礦政管理是以政府管理為主，市場調節為輔的資源、資產、資本的綜合管理模式。

俄羅斯；礦產資源綜合管理；資源資產資本

俄羅斯是世界上主要的礦產資源大國，礦產種類比較齊全，儲量相當豐富，大多數礦產都能自給自足。按礦業生產總量，俄羅斯排在美國、中國、南非、澳大利亞和加拿大之后，居第六位[1]。21世紀初據西方專家估算，俄羅斯地下資源潛在價值為28萬億美元，美國為8萬億美元，中國6.5萬億美元，而整個歐洲(不包括俄羅斯)僅5000億美元。在俄羅斯礦物原料基地構成中，按價值指標估算，能源礦產(石油、天然氣、煤、鈾)占80%～85%，非金屬礦產占12%～15%，金屬礦產10%～13%。據俄羅斯地質部門權威人士資料，俄羅斯的天然氣儲量占世界儲量的30%，金剛石儲量占世界的50%，鎳儲量占25%，錫儲量占17%，石油儲量占將近10%。

礦物原料部門是俄羅斯舉足輕重的經濟部門，經濟社會地位極其重要。礦業部門約占工業企業資產的40%，固定資產賬面價值的13%集中在地下資源利用領域。俄羅斯每年從地下采出的原料的總價值約為2000億美元，礦物原料部門保障國家預算收入的50%以上，國內生產總值的59%。以2008年為例，俄羅斯聯邦預算總收入為92760億盧布，礦物原料綜合體為58270億盧布，占62.8%。礦產品占出口總額75%左右，2008年僅礦物燃料就占出口總額的65.7%，所有礦產品占出口總額的比例可能超過80%。

礦產品占工業總產值50%～60%，而礦產開采領域從業人員占全俄工業生產總人數的11.4%。按所生產的產品價值衡量，勞動生產率比其他工業部門高5倍。俄羅斯目前礦產勘查和開采部門的從業人員約有150萬，僅占全俄勞動力2.2%，但獲得全俄勞動總報酬的4.9%。國家用于維持和發展礦物原料基地的投資僅占國家預算支出部分的不足0.2%。

1 俄羅斯地勘工作現狀

俄羅斯最近20多年經濟發展的歷程表明，礦物原料部門是使俄羅斯擺脫1992～1999年期間經濟危機的主要動力，它保障了2000～2008年期間的經濟發展，鞏固了國家預算系統，造就了其后所使用的財政準備金，在新的危機期，它給銀行系統和某些工農業部門提供了經濟支持，是俄羅斯經濟危機過后經濟發展的唯一支柱。俄羅斯迄今發現并探明了近2萬個礦床，其中三分之一以上已投產。大型和特大型礦床約占礦床總數的5%，它們擁有的儲量幾乎占了俄羅斯總儲量的70%，產量的50%。石油、天然氣、煤、鐵、鎳、鉑族金屬、銅、金、金剛石、鉀鹽和石棉等礦產是俄羅斯的優勢礦產，不僅儲量充足，而且采礦和加工能力強大，其產品不僅可滿足內需，尚可大量出口，是外匯的重要來源。

豐富的礦產資源和強大的礦產開采加工能力，使俄羅斯成為世界上最重要的礦產品生產國和出口國之一。主要礦種的礦物原料及其加工產品不僅可滿足國內經濟社會發展的需要，從礦產資源這個方面保障了國家安全，而且有力地擴大了俄羅斯的出口創匯能力，增強了俄羅斯政治、軍事和外交實力和地位。

雖然俄羅斯近二十多年的礦業活動支撐了俄羅斯國民經濟的發展，但是其近二十多年的地質找礦工作卻明顯滯后于其礦業開發工作。1990～2005年期間，俄羅斯的普查勘探活動基本停滯，俄羅斯的地勘工作陷入困境。為解決這一突出矛盾，2005年，俄羅斯自然資源部制定并批準了《2005～2020年以礦物原料供需平衡為基礎的俄羅斯地下資源研究與礦物原料基地再生產長期國家規劃》，該規劃的目的包括：一是保障礦物原料簡單再生產，即新增儲量要補償開采量；二是滿足基礎工業部門的礦物原料需求；三是保持預算穩定性，依靠礦產出口增加外匯收入。長期規劃實施以來，情況出現了好轉，2004～2008年期間，地勘經費逐年增加，地勘工作效益與成果比較顯著。但受2008年金融危機影響，地勘工作再次陷入短暫低迷狀態，其后又迅速回升。據統計，長期規劃實施的前5年，俄羅斯已發現近500個礦床，礦產開采稅收入增長5倍。因此，俄羅斯專家認為，俄羅斯已逐步改善了過去15年來地勘工作的落后局面。俄羅斯地勘工作嚴重弱化，倒逼其地質礦產資源管理改革。

2 俄羅斯地勘工作管理現狀和改革方向

2.1 聯邦政府和國有地勘單位在地勘工作中的作用

俄羅斯的礦產資源管理是典型的政府控制型資源管理模式，主要是通過俄羅斯聯邦地質部門和大型國營企業具體實施。

俄羅斯地勘工作所需資金以前來自聯邦預算、聯邦主體預算和礦物原料基地再生產提成資金，經過若干年改革，從2002年開始，完全取消礦物原料基地再生產提成，目前由國家預算和地下資源用戶資金組成，2011年二者比值為1∶10。國家預算主要用于新區的礦產勘查，而地下資源用戶資金主要用于在已取得礦業權的區塊進行勘查[2]。

俄羅斯大部分空白地區的礦產勘查工作是由其國有地質部門承擔。俄自然資源和生態部部長宣布，俄政府決定將現有的地質中心和其他地質部門整合為“俄羅斯地質無限公司”，并準備將其列入戰略企業名單。該公司直屬聯邦政府，百分之百由國家投資，主要從事俄國內各地區的地質勘查工作，該公司的具體運作在《2030年俄羅斯地質部門發展戰略方案》[3]中已有明確路線。而已設立礦業權區塊的勘查工作則由國營大型礦業公司承擔。

俄羅斯的找礦工作除了由國有地質部門承擔以后，還有一些由其他投資方承擔。但是，根據2008年第58號聯邦法令，倘若投資方發現了具有聯邦意義的礦床，國家在補償了其實際開支和風險補償金以后就有權把礦床收歸國有。而風險補償最高僅為實際開支的150%，這與礦產勘查公司所面臨的極高的找礦風險顯然不成比例，無疑極大抑制了私營礦業公司的找礦積極性。

從三資關系的角度來看，只有在進行礦產資源儲量的國家評審之后，才允許將該礦區提供給使用人進行開發利用，然后通過招標和拍賣的方式將礦業權出讓給地下資源用戶使用，實現了資源向資產的轉化，通過拍賣和招標，將礦業權出讓給地下資源用戶，即資源資產化的過程。實際上，對于戰略性礦產資源的管理，如石油、有色金屬、金、金剛石等，則由國家公司或國家控股公司壟斷，它們控制了國家已探明可采儲量的80%～95%，并壟斷了這些礦產的生產、銷售和出口。

2.2 礦業權管理制度

《俄羅斯聯邦礦產資源使用許可制度條例》規定，俄羅斯礦產資源許可證可分為：礦產資源地質研究許可證、采礦許可證、非采礦地下設施建設和使用許可證、特殊保護對象設立許可證。此外，還允許發放兼用許可證，憑這張許可證可以對礦產資源進行幾種形式的使用(普查、勘探、采礦)。在這種情況下，采礦工作既可以在地質研究過程中進行，也可以在地質研究完成后立即進行[4,5]。

礦產資源地質研究許可證享有對礦床進行普查和評價的權力，該許可證只享有許可證中規定的一種(或數種)礦產的研究權，且其持有者不享有取得采礦許可證的優先權。在礦產資源地質研究許可證有效的礦產資源區塊，礦產儲量的地質資料經國家評審后，可發放采礦許可證。

采礦許可證享有勘探和開采礦床的權利，如無特別規定，也享有加工采礦廢料及與采礦有關的加工生產廢料的權利。憑采礦許可證可以開采整個礦床或開采礦床的一部分。

俄羅斯《礦產資源法》規定法人按照法定程序獲得的礦區使用權許可證，但是不得轉讓給第三方，除了以下7種情況：①法人重組-變更其法律組織形式；②法人吸收新的法人； ③現法人與其他符合要求的法人合并； ④現法人分裂出其他的法人； ⑤法人成為新法人的創辦人，且原法人轉讓礦業權時，在新法人的法定資本中所占比重大于50%； ⑥作為總公司的法人將礦業權轉讓給其子公司； ⑦企業經營主體根據《俄羅斯聯邦破產法》獲得破產企業(礦產使用人)的財產。因此在俄羅斯取得礦業權的途徑只有兩種：一為招標和拍賣，二為公司層面的交易。

招標和拍賣對應于我國的礦業權一級市場，實際上通過招標和拍賣出讓的礦業權數量十分有限(圖1)，而且質量也大多不佳。進行招標時，確定中標人的主要標準為：礦產地質調查規劃的學術-技術水準及礦區利用規劃的科技含量、選礦回收率、對區域經濟社會發展的貢獻、相應規劃的實施期限、資源保護和環境保護的各項措施的有效性、對國防和國家安全的保障程度。進行拍賣時，為獲得礦業權自愿一次性支付的費用額度是確定勝出者的主要標準。

圖1 1993～2010年俄羅斯礦業權競標和拍賣數量

除競標和拍賣之外，俄羅斯礦業權只能通過公司層面進行交易，這就限制了俄羅斯礦業權的自由轉讓，而必須通過公司間的股權交易來實現礦業權的轉讓，在一定程度上阻礙了礦產資源資產化和資本化。這是俄羅斯礦業權管理制度的獨特之處。

2.3 國有資源資本化，實現資源紅利全民共享

近年來俄羅斯在礦產資源管理改革中，圍繞資源、資產和資本新屬性特征，做了許多探索。俄羅斯擬設立中央自然資源銀行，建立公民紅利的國家基金，以落實從憲法上規定的地下資源和自然資源的公民所有權。設立中央自然資源銀行的主要目的是保障自然資源的有效、有益、贏利、合理的利用，從而積累俄羅斯自然資源財富，進行礦產資源的資本化管理。這對于實現礦產資源的全民所有具有重要的戰略意義。

俄羅斯將因自然資源的商業利用而獲得的資金(包括拍賣地下資源使用權的收入、拍賣礦產儲量的收入和自然資源地租費)歸入俄羅斯的國民紅利基金，實現了礦產資源收益的全民共享。俄羅斯的公民每年都應享有國民紅利基金的收益。因此，在俄羅斯儲蓄銀行的所有支行，都應設立全權代辦處，每個公民都可在那里開立國民紅利的個人賬戶。基金預算應當規定自然資源(公民)紅利的收支額度，以及由俄聯邦國家杜馬批準的基金會自身的開支。

3 俄羅斯礦政管理中的三資關系分析

俄羅斯《礦產資源法》規定，成為俄羅斯聯邦所屬大陸架的聯邦礦區和位于俄羅斯聯邦境內并延伸到大陸架的礦區使用人必須具備下述條件：依據俄羅斯法律成立的法人，具有不少于5年以上在俄羅斯聯邦所屬大陸架礦區的開發經驗，且俄羅斯聯邦在法定資本所占份額超過50%，并且(或者)俄羅斯聯邦相應的直接或間接控制50%以上的投票權，且其投票權源于其所擁有的構成此類法人法定資本的股份。這體現出俄羅斯在礦產資源管理方面，不僅局限于資源儲量的管理，而且對礦業公司的資產和資本做出了詳細的規定，體現出三資綜合管理理念。

由以上介紹可以看出，俄羅斯的礦產資源改革也是朝著資源、資產、資本綜合管理的方向推進(圖2)。因俄聯邦大陸架面積廣大，且蘊含豐富的石油、天然氣等戰略資源。俄羅斯政府對此類礦產的管理，不僅要掌握其資源儲量，而且對于開采此類資源的公司的資產和資本方面的限制，其礦產資源法明確規定國家要在此類公司法定資本中所占份額超過50%，且控制50%以上的投票權。

另一方面，俄羅斯礦產資源法禁止礦業權在公司間的自由交易，故而其與我國國內礦業權二級市場類似的二級市場基本缺失，其礦業權的交易只能通過公司間的重組、合并、拆分等公司層面的操作進行，且凡涉及礦產使用權的轉移，許可證必須更名。這點也反映了俄羅斯礦產資源的三資綜合管理，國家對于礦產資源不僅僅是在資源儲量層面的管理，更進一步延伸到了握有資源性資產的公司，規定其所擁有的礦業權資產不可隨意轉讓，只能通過公司間的合并、拆分等方式轉讓給新的公司，如此一來，國家便可掌握擁有礦業權的法人信息。

俄羅斯的礦政管理體現了以政府主導為主，市場調節為輔的三資綜合管理模式。從礦產資源的勘查到礦產資源的配置等各個方面都可看出俄羅斯國家政府在其中的重要地位，同時也開始采用市場化的配置礦業權等。國家不僅要對礦產資源儲量評估進行儲量管理，而且對投資礦產資源的公司有明確的資本和股份方面的限制。

[1] 紀忠元，項仁杰，劉吉成，等.世界礦情(獨聯體卷[M].北京.地質出版社.2010：18-88.

[2] Ледовских А А.2012.Основные результаты работ федерального агентства по недропользованию в 2011 году и приоритетные задачи на 2012 год.Разведка и охрана недр，(6)：3-7.

[3] Донской С Е.2010.О проекте стратегии развития геологической отрасли до 2030 года.Разведка и охрана недр，(1)：3-12.

[4] 姜哲.俄羅斯聯邦礦產資源法律法規匯編[M].北京：地質出版社，2010.[5] 姜哲.俄羅斯聯礦產資源政策研究[M].北京：地質出版社，2010.

Analysis of Russia’s mineral exploration reform orientation

JIN Xi，YANG Zong-xi，ZHANG Tao

(Development Research Center，China Geological Survey，Beijing 100037，China)

Russia is the most important mineral resources and energy resource producer and supplier in the world.After the collapse of Soviet Union，Russian’s mineral resources management has undergone tremendous changes.In this paper，we introduced the present situation of mineral exploration work in this period of 1990 to 2010 in the view of resource，property and capital，and analyzed the reform and the development direction of the mineral exploration work in Russia.The federal government and state-owned geological exploration units play a leading role in the geological exploration work.In addition to the very small amount of the bid and the auction，the Russian mining rights can only be traded through the company level，which limits the free transfer of mining rights in Russia.In addition，Russia government intends to establish a central bank of natural resources and a national fund，and this makes all Russian get the portion of their own mineral resources，which achieve capital management of mineral resources.Overall，the Russian mining administration is dominated by the federal government，and the market is less important in the mining administration in Russia.It is an integrated management way of mineral resource management.

Russia；mineral resource integration management；mineral resource property and capital

2014-05-10

中國地質調查局項目“礦產資源戰略若干問題研究”資助(編號：1212011220306)

金璽(1979-)，男，碩士，工程師，主要從事俄羅斯地質礦產情報研究。E-mail：23275373@qq.com。

楊宗喜(1984-)，男，碩士，工程師，主要從事礦產資源管理研究和地質科技研究。E-mail：77759059@qq.com。

F407.1

A

1004-4051(2015)01-0079-04