現行糧食政策存在的突出問題及政策建議

蔣和平，詹 琳

(中國農業科學院農業經濟與發展研究所，北京 100081)

2014年，全球糧食和中國糧食產量都達到了11年來的最高水平，世界糧食價格波動比較穩定，全球食物不足的人口數量已經由20 世紀初的10 億人，下降了1.6 億，世界范圍內的糧食短缺現象正在不斷好轉。

中國方面，農業主體仍然是生計型農業，即“絕大多數農民還是要依靠種地來吃飯”。按照最新的統計結果，農業經營收入仍然占到農民家庭收入的42.6%，這一比例在糧食主產區會更高一些。2008年以后，中國城鎮化進入快速發展期，給糧食生產帶來的一系列問題，對糧食生產效率提出更高的要求。與此同時，中國已經由一個糧食凈出口國轉變為全球最大的糧食凈進口國。

在國內外環境的深刻變化中，黨中央于2013年中央農村工作會議上，明確做出了實施“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”國家糧食安全新戰略的重要決定。為構筑更加穩固牢靠的國家糧食安全保障體系、實現“新常態”下的國家糧食安全，迫切需要加快我國現行糧食政策的調整步伐。

1 中國糧食“十一連增”背后呈現三大“隱患”

1.1 中國糧食的供給將長期處于“結構性緊平衡”

根據國家統計局最新發布的糧食產量公告，2014年我國糧食總產量達到6.07 億t，比2013年增加516 萬t，增長0.9%，其中谷物總產量5.57 億t，比2013年增加457.7 萬t，增長0.8%。至此，我國的糧食已經連續11年實現增長。但是，同年城鄉居民口糧消費總量估計大約為1.9 億t，飼料用糧3 億t，再加上種子用糧、工業用糧和生產加工流通等環節不可避免的損耗，中國糧食消費和消耗總量可能接近6 億t。與此同時，考慮到城鎮化導致中國每年城市新增人口超過1 000萬，“總體基本平衡、結構性緊缺”將成為中國糧食供給的常態。

1.2 中國糧食的價格保持高位運行

2004年以后，我國啟動主要糧食作物托市收購政策，釋放價格“托底”信號，成為糧價上漲的重要支撐，并導致“政策市場”不斷擴大，市場調節空間相對萎縮。2008年全球危機之后，隨著國際糧價回落，國內外糧價倒掛明顯。2014年三大主要谷物(玉米、小麥、水稻)進口完稅價格比國內低300～500 元/t，以小麥為首的谷物進口量大幅提速。考慮到我國作為全球最大的糧食消費國，谷物消費量是國際谷物貿易量的2 倍，如果進口增長加速常態化，可能使我國喪失糧食市場話語權，陷入進口時國際糧價暴漲、豐收時國際糧價暴跌的被動局面，進一步帶來政治、外交、貿易風險。

1.3 中國糧食持續增產的動力不足

過去的十多年中，我國糧食增產主要得益于單產水平的提高，而維系其間的卻是極其粗放的發展手段，即過度的地力開發與化肥農藥施用。目前，我國土壤有機物質含量水平較建國初期明顯下降，近四成耕地出現不同程度的退化;土地的化肥使用量約為480kg/hm2，是世界平均水平的4.1 倍，農藥利用率只達到30%，未被充分吸收的化肥農藥至少使10%的耕地受到污染，我國糧食生產持續發展的生態與環境基礎受到了嚴重破壞。

2 中國糧食政策體系產生“兩大”困局

目前，“四取消”、“四補貼”、“一支持”、“一保險”以及“一獎勵”構成了中國糧食政策體系的主要內容，在支持方式、補貼標準、執行成本等方面均存在著一些問題，導致出現“最低收購價格剛性化發展”與“糧食生產區域分工制度危機”兩大突出矛盾。

2.1 最低收購價格剛性化發展

2004年，為了應對國內糧食市場的價格波動、保障糧食生產積極性，中國開始對水稻和小麥等糧食作物實行最低收購價;2012年，又開始對玉米和大豆開展臨時收儲。2013年中國中央財政糧油事務支出為905.14 億元，主要用于提高糧食最低收購價補貼利息和儲備糧油包干費標準等，每生產0.5kg 糧食財政就要補貼0.08元。為彌補成本上升，國內糧食支持價格至少維持每年6%—8%的增幅。同時，FAO、世界銀行預計未來10年國際糧價呈“穩中偏弱”走勢，預計未來10年國際糧價漲幅低于國內4—5 個百分點，屆時將會有更多財政支出用于糧食價格支持。目前，最低收購價政策呈現剛性化趨向，推動國內市場價格逐年上升，并將成本向產業鏈下游傳導，不僅無法形成市場價格機制，還造成了財政負擔和倉儲壓力，更不利于農業生產經營方式轉型和技術進步。

2.2 糧食生產區域分工的制度危機

2001年我國糧食流通體制改革以后，全國被正式劃分為13 個糧食主產區、7 個主銷區和11 個基本平衡區，由糧食主產區承擔保障國家糧食生產和安全責任。然而，隨著土地、勞動力和農資價格的不斷上漲，各糧食主產區逐步陷入“糧食大省、經濟弱省、財政窮省”的窘況。近10年以來，糧食主產區人均財政支出6 136元，僅相當于全國平均水平的80%。隨著種糧收益的持續下降，從事種糧的青壯年農民越來越少，且多在50歲以上，有相當多的耕地由于農民種糧不如打工賺錢而拋荒，而13 個主產區中，只剩5 個省份有穩定的商品糧可輸出(黑龍江、吉林、內蒙古、河南、安徽)，主產區的商品糧輸出省份減少將使糧食生產進入徘徊期的可能性越來越大。

此外，糧食主產區的地理集聚效應在帶來規模效益的同時，區域分布和品種結構矛盾導致的糧食安全隱患日益突出，已經成為國家糧食安全的主要威脅。從區域分布上看，2014年，13 個主產省糧食產量比重為76%，北方7 個省產量占主產區的比重達到61%;從品種結構上看，單品種糧食集中趨勢更加明顯，其中，小麥集中在黃淮海地區，秈稻集中在長江流域，粳稻集中在東北和江蘇，玉米集中在東北和冀魯豫;從倉儲與流通上看，目前主產區和主銷區糧食庫存分別占全國的75%和9%，而消費量分別占62%和17%，由于庫存集中，糧食長距離跨區域流通量較大，每年省際間糧食凈調入量達1 600 多億公斤，一旦糧食主產區發生自然災害或糧食運輸受阻，這種隱患將發展成階段性糧食短缺，對我國社會穩定和經濟發展的危害難以預料。

3 中國糧食政策體系調整的政策建議

3.1 “按需生產、強化儲備、高效流通、節約消費”應成為制定糧食“新政”的重要理念

由于糧食消費受到人口年齡結構、職業結構以及城鄉劃分的顯著影響。隨著中國人口平均熱量需要的下降，可以通過調節糧食供給豐裕度、價格、消費習慣等，改變糧食消費彈性，使糧食消費量增速低于人口增速，減輕糧食供需壓力。考慮到糧食生產豐歉交替的波動性，應進一步強化糧食儲備的重要性，平衡波谷的階段性減產與波峰的連續豐收;并挖掘流通環節的糧食安全保障潛力，實施糧食收儲供應安全保障工程，以此改變目前糧食的“掠奪式”生產與“漫灌式”流通，減少從田間到餐桌等各環節的浪費，更好地適應居民食物消費結構升級和滿足人們生活水平提高的需要。。

3.2 進一步完善糧食的價格形成機制，逐步建立目標價格制度，發揮價格機制的市場調節作用

從歐美國家的農業支持政策演變邏輯來看，目標價格不直接影響農產品市場，更加符合市場經濟的基本要求，有利于農產品市場價格機制的形成，符合我國糧食政策調整的基本方向。應盡快完善糧食生產經營單位的基礎數據調查，建立糧食市場價格監測體系和公共信息服務平臺;逐步形成糧食的市場價格、目標價格和最低保護價格“三元”價格體系，開展糧食生產主體營銷貸款試點，并做好時段性過剩(不足)的應急措施;同時，利用糧食期貨市場進行風險管理，應對實行目標價格后所產生的市場波動風險。

3.3 探索更加科學、生態和可持續的糧食生產方式，挖掘提高糧食生產能力的新潛力

開展農業資源休養生息試點，抓緊編制糧食主產區生態環境突出問題治理總體規劃，加快中低產田的改造步伐，并通過土壤改良、培肥地力、耕地修復，努力提高土地產出率和資源利用率;加快高產、抗逆、優質的糧食突破性“新品種”的選育應用與“新技術”的集成創新推廣，走依靠科技進步、提高單產的內涵式發展道路;根據不同區域的季節性降水特點，合理調整糧食種植結構，按照“壓劣擴優、壓夏擴秋”的思路，再結合相應的旱作技術，把旱作農業的潛力充分挖掘出來，打造我國糧食生產新的增長極。

3.4 保障國家糧食安全既要注重總量平衡，更要注重區域和品種平衡

實現總量平衡的主要途徑是糧食生產，調節總量平衡的主要手段是儲備和進出口，實現區域性、結構性、階段性供求平衡的主要方式是順暢流通。在糧食收儲技術上，要繼續推進“小型鐵皮糧倉”科學儲糧專項工作，加大科技投入，通過采納烘干、機械通風等先進方式，改善糧食存儲條件，減少倉儲與運輸損耗，逐步實現糧食儲備由糧食主產區向主銷區轉移，加強糧食主產區與主銷區的對口協作。

3.5 重新構建綜合性糧食安全責任體系

保障我國的糧食安全，不能僅僅強調中央政府和主產區的責任，而應重構糧食安全的責任分擔體系，尤其是“主銷區”的生產責任，研究引入糧食作物碳匯功能的農業生態補償機制，加大對糧食主產區的補貼與支持力度，加快主產區儲備與流通基礎設施建設，完善主銷區的糧食應急保障機制，通過體制機制創新來挖掘生產潛力。同時，加快構建新型農業經營體系，促進糧食的適度規模經營，大力發展農業社會化服務組織，降低種糧成本，擴大農業保險的品種和覆蓋面，要積極發展深加工，提高糧食產業的增值效益。

［1］周冠華，王世海.確保國家糧食安全需要處理好幾個關系［J］.紅旗文稿，2014，9:22-24.

［2］蔣和平.糧食主產區亟待解決的五大問題［J］.農業工程技術(農產品加工業)，2014，6.

［3］鐘鈺，秦富.充分發揮市場機制作用完善糧食價格支持方式［N］.農民日報，2014-06-11.