分蓄洪區生態補償機制研究：以洪湖分蓄洪區為例

彭賢則，周子晨

（湖北工業大學，湖北 武漢430068）

生態補償是促進生態環境保護的一種經濟手段，而對于生態環境特征與價值的科學界定，則是實施生態補償的理論依據。環境資源的生產和消費過程中產生外部性，如果這個外部性的得不到很好的解決，使得生態環境保護領域難以達到帕累托最優。

我國多暴雨洪水、洪澇災害頻繁，因此設置了分蓄洪區，在減少災害損失方面發揮了十分重要的作用，分蓄洪區的生態補償是近些年才開始探索的問題。洪湖分蓄洪區是全國最大的分蓄洪區，充分利用洪湖地勢低洼、水網密布、湖泊眾多的特殊地理條件，既滿足蓄納160億m3超額洪水，又能最大限度減少分蓄洪區人口轉移和淹沒的損失。分蓄洪區的經濟社會發展長期以來受到限制，為進一步改善蓄滯洪區區內居民生活，對其進行生態補償日益受到重視。

1 洪湖分蓄洪區概況

1．1 分蓄洪工程現狀

洪湖分蓄洪區是全國最大的分蓄洪工程，位于荊州市監利縣、洪湖市境內，由長江干堤、東荊河堤和分洪主隔堤圍成封閉圈，圍堤總長334．5km，區內自然面積2797km2，設計蓄洪水位32．50m，分蓄洪水160億m3。其主要作用是分蓄城陵磯地區超額洪水，緩解長江上游泄洪壓力，確保荊江大堤和武漢市防洪安全。

1．2 洪湖分蓄洪區經濟社會發展現狀

洪湖分蓄洪區涉及監利、洪湖兩縣、市的28個鄉鎮（場），722個行政村，區內現有人口121萬人（2012年統計）。其中：非農業人口27萬人、貧困人口約20萬人；區內耕地總面積約215萬畝、人均耕地面積約2．2萬畝；城鎮居民人均可支配收入約1．4萬元、農村居民人均可支配收入0．77萬元。根據荊州年鑒（2012年）資料統計，洪湖分蓄洪區內的兩個縣市2011年實現的區地生產總值約279．63億元，其中：洪湖市144．89億元（三次產業結構比為34．3∶31．6∶34．1）、監利縣156．64億元（三次產業結構比為43．3∶30．5∶26．2）。同上年比，雖然呈增長態勢，但同分蓄洪區周邊其他縣市區橫向比較，經濟增長緩慢，發展速度明顯滯后。根據湖北省統計年鑒（2012年）資料統計，2011年，洪湖市和監利縣的地區生產總值遠遠落后于周邊的鐘祥、潛江、天門、仙桃等地區，在全省排名明顯靠后。

洪湖分蓄洪區工程建設滯后，與長江防汛緊張局勢不相適應。洪湖分蓄洪工程經過幾十年的建設，雖已形成了完整的封閉圈，但因分蓄洪工程建設投資力度不大，計劃資金不到位等因素，致使部分配套工程未能按計劃建設完成，蓄洪工程不能充分發揮其工程效益。同時，因工程不能按計劃建設完成，工程設施不完備，區內防洪安全無保障，不能實施農業大生產、工業大規模的發展規劃，制約了區內經濟的快速發展，影響了地方對分蓄洪工程建設的積極性。

工程建設項目地方配套困難大，配套資金難以落實，工程建設受到影響。湖北是水利大省，防洪重點工程多，需要配套的壓力大，而地方財力不足，難以承擔諸多工程建設配套任務造成的沉重壓力，致使地方配套資金不能足額及時到位，影響了洪湖分蓄洪區工程建設。

1．3 洪湖分蓄洪區已有的扶持政策

洪湖市是一個革命老區，特別是70年代初期興建洪湖分蓄洪區工程后，洪湖分蓄洪區成為了全國最大的一個分蓄洪區。戴上分蓄洪區的帽子以后，洪湖社會經濟發展收到了極大的影響，曾一度躋身湖北十強縣市的洪湖不到幾年就跌入了50名之后。又加之防汛和修建任務繁重，群眾難以休養生息。1998年特大洪水之后，長江防堤有所改善，但洪湖圍堤、東荊河堤以內埦堤防汛抗洪標準仍然偏低，防汛搶險和堤防建設的任務依然繁重。而國家對洪湖這么一個革命老區，重要分洪區的扶持是不夠的。湖北省其他分洪區的縣市都受到了按照1994年湖北省人大常委會制定的有關稅費減免和義侖糧返回政策，而洪湖市卻分文未免，粒糧未返。稅收和義侖糧返回政策取消后，這些分洪區依然每年都得到國家一定數額的補償，洪湖市卻一直沒有享受這一政策。洪湖一直是國家承認的重要分洪區，面對洪湖經濟社會發展相對滯后的現狀，這迫切要求中央和省政府對洪湖實施必要的幫扶和補償政策。

2 洪湖分蓄洪區行生態補償的必要性

洪湖分蓄洪區工程自1972年建設以來，區內人民群眾“舍小家、保大家”，為整個經濟社會發展和穩定作出了巨大的犧牲和奉獻，特別是受分蓄洪區工程建設和隨時準備分洪運用的因素制約，分蓄洪區經濟社會發展受到嚴重影響，社會生產總值遠遠落后于分蓄洪區外的其他地區，處于“不是貧困地區難于貧困地區”的尷尬境地。其主要困難和問題有以下幾個方面。

2．1 經濟發展受限，經濟嚴重滯后

洪湖分蓄洪區工程是隨時準備接受分洪的“主動受災區”，是限制發展區域，不僅國家不會在該地區投資建設重大項目，而且，對地方政府招商引資發展區域性大規模工業、企業造成了嚴重影響，客商知道該區域是分蓄洪區后，怕承擔高風險，都不敢在分洪區內落戶。加之本地企業又不敢擴大規模，難以發展壯大。沒有大型工業企業作支柱，分蓄洪區域經濟發展無后勁，發展十分緩慢。

2．2 農田水利基礎建設滯后

特別是水利工程設施設備年久失修，老化嚴重，功能弱化、工程效率低下，農業生產發展受到嚴重影響。

2．3 防洪排澇任務重，難堪重負

洪湖分蓄區的大部分鄉鎮，處于四湖下游地區，且地勢低，稍降大雨及易形成內澇，每年防洪排澇的任務十分艱巨，為此投入的人財物也很大，區內群眾疲于防洪排澇，不僅嚴重影響生產，而且地方財政壓力大，難以保障。

2．4 交通不便、飲水困難，群眾生產生活條件差

分蓄洪區屬湖區，地處偏僻，交通條件相當比較落后。而且，洪湖分蓄洪區屬血吸蟲病的重災區，防治血吸蟲病的任務依然艱巨，區內群眾生產生活現狀堪憂。

2．5 城鎮化建設難

為保障行洪安全，國務院和長江委對分蓄洪區城鎮建設作了特定限制，分蓄洪區城鎮化束縛多、成本高、難度大。而且，由于分蓄洪區工程的建設，打破了區內的原有格局，城鎮化建設統籌規劃難度大。

2．6 農民增收和社會穩定難

分洪區一旦運用，耕地淹沒、房屋倒塌，財產損失殆盡，群眾一貧如洗，由于補助有限，當地生活水平倒退數十年。加之，由于存在分洪風險，區內群眾不能安心從事農業生產，工業企業又受到限制，導致農民增收困難。而且，洪湖和監利不僅是分蓄洪區，更是革命老區，但國家對這兩個縣市沒有給予任何補償和優惠待遇，也沒有出臺和實施任何的扶持政策，社會矛盾日益突出。

洪湖分蓄洪區是長江流域防洪減災體系的重要總成部分，而目前國家只制定了分蓄洪區分洪期間的補貼政策，在沒有其他的特殊補助和優惠政策，但分洪區的限制和影響是長期的，其間接和隱性的損失遠遠大于分洪期間的損失。為了促進區內社會經濟的可持續健康發展，提高區內人民的生活水平，對洪湖分蓄洪區進行生態補償是非常有必要和緊迫的。

3 洪湖分蓄洪區生態補償的內容

對分蓄洪區進行生態補償，是由于該區域犧牲自己的發展為整個經濟社會的安全和穩定做出了巨大犧牲，致使區內經濟社會發展受到嚴重影響，在進行生態補償的實際操作中，要明確補償的范圍、補償的主體和對象、補償的標準、補償的方式。

3．1 補償范圍

分蓄洪區的補償范圍是國家明確規定的，具體的包括：①農作物、專業養殖和經濟林水毀損失；②住房水毀損失；③無法轉移的家庭農業生產機械和役畜以及家庭主要耐用消費品水毀損失。這一補償范圍主要是圍繞分蓄洪區內防洪工程、農業水利、民生發展等基礎設施的建設。對過去的自然災害，一旦發生，都是由政府投入巨資進行補償。隨著市場經濟的發展，可以借鑒發達國家的經驗，探索建立分蓄洪區內洪水保險機制，逐步實現風險社會化管理模式。

3．2 補償主體和對象

補償主體分為中央政府和省級政府，重點分蓄洪去由中央政府補償，一般分蓄洪區由省級政府進行補償。補償對象是在分蓄洪區具有常住戶口的居民、企業、團體。分蓄洪工程的實施和運用，會限制當地經濟的發展，必然造成地方財政收入的減少，國家應該運用轉移支付的方式對此進行補償。對于在分蓄洪區內的居民、企業和團體，其發展也收到了限制，由此造成的損失也應該由對應的主體進行補償。

3．3 補償標準

分蓄洪區的生態補償可以分為兩個方面。一是在分洪前未雨綢繆期，分蓄洪工程建設使得該地成為隨時準備分洪的“主動受災區”，是個限制發展地區，限制經濟社會的發展。這個標準就要依照該地人均GDP與周邊非分蓄洪區人均GDP的差距進行補償。二是分洪后的災后重建期，補償標準是保證居民的生活得到盡快恢復到分洪前的水平。①農作物、專業養殖和經濟林，分別按照蓄滯洪前三年平均年產值的50%～70%、40%～50%、40%～50%補償，具體補償標準由蓄滯洪區所在地的省級人民政府根據蓄滯洪后的實際水毀情況在上述規定的幅度內確定。②住房，按照水毀損失的70%補償。③家庭農業生產機械和役畜以及家庭主要耐用消費品，按照水毀損失的50%補償。但是，家庭農業生產機械和役畜以及家庭主要耐用消費品的登記總價值在2000元以下的，按照水毀損失的100%補償；水毀損失超過2000元不足4000元的，按照2000元補償。

3．4 補償方式

由于補償主體和補償對象的不同，補償的方式應該依照適用性和實際可操作性的原則而采取不同的形式。分蓄洪區生態補償方式可分為政府主導、市場主導和政府市場相結合3種。由于我國生態補償要素的公共物品屬性，根據國家有相關的規定，分蓄洪區生態補償當采取政府主導的補償方式，具體包括財政轉移支付、稅收優惠、貼息貸款及直接補貼。同時，市場主導的生態補償主要適用于資源建設保護邊界清晰，受益群體明確，交易主體單一的情況，分蓄洪區各類資源比較復雜，單純運用市場主導生態補償方式不太適合。政府補償作為分蓄洪區生態補償的主要形式，但生態補償不能單靠政府補償，應廣泛吸納社會和民間資金，大力推進市場化運作，促使補償方式的多樣化。

4 洪湖分蓄洪區生態補償的建議

分蓄洪工程是舍小家保大家的一項工程，分蓄洪區人民群眾為顧全大局做出了巨大的犧牲和貢獻，其所在地區的經濟發展收到了制約和限制，經濟發展水平相對比較落后。而目前國家至制定了分蓄洪區分洪期間的補償政策，在沒有其他的特殊補助和優惠政策，但分蓄洪區的限制和影響是長期的，其間接和隱性的損失遠遠大于分洪期間的損失。為支持區內經濟社會發展，改變分蓄洪區的落后現狀，促進蓄洪工程與地方社會經濟的協調發展，對其進行生態補償有如下的建議。

4．1 建立分蓄洪區“財政轉移支付機制”

洪湖分蓄洪區所在的洪湖和監利既是革命老區域，又是分蓄洪區，戰爭年代做出過犧牲，解決后，作為國家劃定的特殊區域，經濟社會發展又長期收到制約，可以說分蓄洪區人民為全國的解放和保安全、保發展大局做出了重大貢獻。為使分蓄洪區的群眾享受到改革開放的成果，體現社會公平，應建立分蓄洪區專項財政轉移支付機制，每年以分蓄洪區人口數按人均400～500元的標準估算，給予分蓄洪區縣（市）財政專項補助（約5億～6億元／a），彌補地方財政資金的不足。

4．2 建立分蓄洪區“稅收減免機制”

1996年，湖北人大常委會制定了對分蓄洪區財政補償和義倉糧返回等優惠政策，但洪湖分蓄洪區所在的縣市沒有享受相關優惠政策，2005年，隨著農村稅費的改革，農業稅減免后，分蓄洪區與其他地區國家政策方面沒有任何區別。需要根據分蓄洪區經濟發展現狀，可參照中西部地區和貧困地區政策規定，在稅費減免政策等方面支持區內經濟發展。一是國家對農村移民安置開發的土地和分蓄洪區內新建企業，在稅收方面給予減免優惠；二是將分蓄洪區內企業增值稅，營業稅等稅費按比例返還，用于分蓄洪區內基礎設施將設和民生事業發展。

4．3 建立分蓄洪區“產業引導發展機制”

分蓄洪區是戰略防洪儲備工程，一直以來存在運用與發展的矛盾。結合分蓄洪工程的實際情況，可實施產業引導發展機制，即在安全區內，鼓勵支持大型企業落戶發展，承接發達地區產業轉移，特別是收益發達地區，要加強仁人才、技術、產業、項目等方面的對口支援，推進安全區內城鎮化、工業化建設步伐，以農業為主，鼓勵土地流轉和土地集約化、規模化生產經營，逐步形成農業生產機械化，大力引入大型現代化農業企業，推進農業現代化發展。由此可建立安全區和非安全區發展模式，實現“分洪時保安全，不分洪時保發展”的目標

4．4 建立分蓄洪區“洪水保險機制”

過去對于自然災害，一旦發生，都是由政府投入巨資進行補償。隨著市場經濟的發展，可借鑒發達國家經驗，探索建立分蓄洪區內洪水保險機制，即由政府出資一部分、企業和居民投保一部分，社會保險公司承辦的洪水保險機制。在平常年份，政府、企業和居民每投入一定資金購買保險；在分洪區運用年份，所受損失按照合同，由保險公司給予賠償，可實現由政府補償向社會化賠償的轉變，逐步實現風險社會化管理模式。

4．5 建立分蓄洪區“分洪保障發展基金”

由于洪湖分蓄洪工程是以保護武漢等重點城市的經濟發展和財產安全為重點，基金可由主要收益區武漢市從土地出讓金中提出一定比例資金設立，國家和省級財政給予補充。基金投資方向，主要用于分蓄洪區內防洪工程、農田水利、民生發展等基礎設施建設，以緩解大型水利項目投資渠道單一的問題，促進分蓄洪區域經濟社會可持續發展。

5 結 語

國內外學者對生態補償的理論、范圍、主客體和方式等都進行了廣泛探討。今后在分蓄洪區生態補償中有下面三個方面應值得重點關注與思考。

一是基于中國分蓄洪區分布的地理區域和經濟發展水平的差異。我國地域廣大，各地資源自然稟賦、經濟發展水平、居民環保意識存在很大的差別，也證明并沒有適合于國內所有分蓄洪區生態補償制度安排。各地區、流域可以根據具體實際在不違反國家有關法律法規的前提下大膽嘗試，實現制度創新。

二是如何構建生態補償機制系統的評價體系，以準確衡量生態補償實施效果的高低；理論研究方面要探討多種分蓄洪區生態補償方法和手段、科學測算各地的生態補償負擔水平。尤其應該重視通過市場方式對分蓄洪區進行生態補償的途徑和方法。

三是補償體制創新建設。在分蓄洪區生態補償的制度設計方面既要考慮行政手段，也要考慮經濟、法律手段，發揮社會輿論監督。

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