關于中國社會化環境監測機構監管的調研與建議

杜 兵，孫海容，黃業茹

1．國家環境分析測試中心，北京 100029

2．中國合格評定國家認可委員會，北京 100062

近年來，社會環境監測力量發展迅速。據統計，全國約有600余家社會環境監測機構，環境監測服務社會化的市場初步成型［1-2］。隨著環發［2015］20號文件《關于推進環境監測服務社會化的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)的出臺，如何在制度的層面體現和推動政府主導，市場配置，加強事中、事后監管的要求亟待探索。

筆者調研了中國目前省級管理部門對社會環境監測機構的監管辦法及美、英等7個國家和地區實驗室認可組織對環境監測機構的特殊要求。在此基礎上分析了中國現有社會化環境監測機構監管體系存在的問題，并就引入環境監測認可體系，促進社會化監測有序健康發展提出了建議。

1 社會環境監測機構監管的實踐

自2008年重慶發布《重慶市環境監測機構能力認定準則》后，北京、四川、山西、云南、青海、山東、甘肅、廣東、湖北、福建、浙江、湖南、江蘇、西藏、新疆、貴州共17個省、市、自治區先后結合自身實際，以意見、辦法等方式明文頒布了對社會化監測機構的管理辦法或要求，具體內容可總結如下:

就服務對象而言，所有管理辦法均以社會化監測機構為管理對象，即非環境管理部門所屬的，從事環境監測業務的機構。

就管理方式而言，福建、浙江以下發意見，明確要求方式進行管理，但未出臺正式管理辦法;山東、福建、西藏、新疆采用目錄登記、備案等方式進行管理;其他各省以能力認定并加蓋認定證書的方式進行管理;廣東提出了管理辦法征求意見稿，并以東莞、深圳、佛山為試點。

就監測機構工作場所要求而言，除西藏允許有依托實驗室外，其余均明確要求在本省(市、自治區)內有固定工作場所。

就資質要求而言，均要求具有CMA資質，湖南、江蘇還對CMA認定的項目數提出了要求。北京、甘肅、云南、新疆同時允許CNAS資質，西藏同時允許省級環保部門的能力認定資質。

就人員要求而言，通過能力認定方式進行管理的省級環保部門對人員考核均有明確要求，其中云南、青海、甘肅、湖北、湖南、江蘇、貴州還提出了對社會化監測機構人員的上崗證進行管理的要求。

就監測領域開放范圍而言，各地差異很大，如甘肅、湖北明確了社會化監測領域僅限污染企業自行監測領域，而山西則擴展至環境質量監測、竣工驗收監測等傳統環保系統監測范圍;對輻射監測各地意見也不統一，如貴州、青海、山西、四川、西藏等地將輻射監測納入社會化監測領域，而山東、江蘇、新疆則明確不納入。

就監測機構分類管理而言，湖南、江蘇、新疆將監測機構劃分為綜合監測機構和專項監測機構進行管理，山西、青海分為環境質量類、污染源類進行管理，北京、云南、重慶等分為甲乙丙類進行管理;其他省市未做分類。

就準入門檻而言，部分省市在實驗室面積、實驗人員數、固定資產數、設備數量等設立了不同程度的準入門檻。

就管理機構而言，各地均為由環保主管部門負責審核監管、直屬監測機構負責技術審核。江蘇、廣東和浙江還提出由環境監測協會發揮作用。

就監管而言，各地均提出了對監測機構進行日常監管，并提出了飛行檢查、質量控制等形式，但對具體執行層面上少有細則出臺。

2 部分國家和地區實驗室認可機構對環境領域實施認可的情況

實驗室認可目的在于消除技術壁壘，用統一的標準對實驗室能力進行評估和認可，使實驗室的監測數據或報告在一定區域內或國際間得到相互承認，中國實驗室認可機構為中國合格評定國家認可委員會(CNAS)，認可依據為ISO 17025，中國CMA資質認定準則即脫胎于ISO 17025的前身ISO準則25。相對于CMA資質認定而言，實驗室認可具有可跨省域認可，可持續改進，可針對專業領域頒布指南和要求等特點。中國實驗室認可機構尚未對環境領域單獨開展認可。對美國、加拿大、英國、澳大利亞、日本、新加坡等國家和中國香港等7個國家和地區實驗室認可機構關于對環境領域實施認可的調研表明，這些國家和地區均針對環境領域或環境領域相關的分析項目制定了附加要求。

2.1 單獨設立環境領域要求

指在ISO 17025認可基礎上，設立了單獨的環境領域要求，如美國［3］、加拿大［4］等。

2.1.1 美國

針對環境領域單獨設立了要求文件《環境分析實驗室管理技術要求》，在此基礎上同相關部門的認可需求相結合增加了亞類的認可項目，如根據美國環保署污染預防和毒性辦公室(OPPT)對美國鉛實驗室的要求增加了EPA National Lead Laboratory Accreditation Program(NLLAP)認可，根據德州健康局的要求增加了關于室內空氣霉菌的認可Texas DOH Indoor Air Quality Testing Program，為肯塔基州石油儲存環境保險基金設立了同地下儲藏池相關的實驗室認可Kentucky Underground Storage Tank(UST)Program，為懷俄明州環保局設立了對儲藏池修復相關的實驗室認可Wyoming Storage Tank Remediation(STR)Program，為國防部環境實驗室單獨設立了認可(DoD Environmental Laboratory Accreditation、A2LA)，為國家環境實驗室認可協會(TNI)設立了關于采樣和分析測試的認可TNI Field Sampling and Measurement Organization (FSMO)Accreditation Program以及為煙道氣測試委員會設立了關于ASTM D7036的附加認可要求。

2.1.2 加拿大

針對環境領域單獨設立了文件《環境測試實驗室認可要求，CNA－P－1585》，內容涵蓋了對ISO 17025相應條款的補充(1～5節)以及能力驗證的實驗室結果評估部分。對ISO 17025條款的補充包括管理部分的管理體系、文件控制、服務和供應品的采購、記錄的控制、內部審核、管理評審以及技術部分的人員、設施、環境條件、監測和校準方法以及方法的確認、測量溯源性、抽樣、監測和校準樣品的處置、監測和校準結果的質量保證、結果報告等。

2.2 針對環境領域補充要求

指在ISO 17025認可基礎上，補充了環境領域要求，如中國香港［5-7］，新加坡［8］等。

2.2.1 中國香港

針對環境領域引入7條補充要求，和環境監測直接相關的有HOKLAS5(石棉采樣及測試)，HOKLAS6(環境測試領域 －化合物測試)，HOKLAS8(微生物測試)，HOKLAS10(采樣及點位測試水、廢物及沉積物)以及HOKLAS50(空氣質量監測采樣及在線測試)。

HOKLAS5未按ISO 17025設置條款，內容包括介紹、組織、記錄控制、人員、環境、設備、溯源、方法確認、采樣、樣品處理、質量保證、結果報告等12節。

HOKLAS10未按ISO 17025設置條款，內容包括介紹、質量體系、分包、記錄控制、內審和管理評審、人員、設施及環境條件、方法確認、設備、溯源、樣品處理、質量管理、結果報告、到達現場途徑、認證范圍等15節。

HOKLAS50未按ISO 17025設置條款，內容包括介紹、組織、合同評審、合同分包、記錄控制、人員、設施和環境、采樣或現場測試方法和方法確認、設備、測量溯源性、測試樣品處理、采樣和現場測量結果的質量保證、結果報告等13節。

2.2.2 新加坡

針對環境領域設立了2個技術文件，分別為ENV001(環境測試實驗室的特殊要求)和ENV002(環境測試實驗室常用設備的質量保證)以及2個指南文件，分別為 C＆B ENV001，C＆B ENV002，分別為化學分析方法驗證和微生物測試方法驗證。

ENV001未按ISO 17025設置條款，內容包括范圍、采樣、試劑和培養基、凈化水、參考物質、工作參考物質、參考微生物、標準溶液和氣體、方法確認、回收率、交叉污染、實驗室人員、質量控制步驟、質量管理、能力驗證、留樣、容量瓶、安全、通風櫥、超凈臺、生物安全箱。

2.3 僅對環境領域部分項目單獨設立要求

指未對環境領域做特別要求，但是對二口惡英、石棉等環境領域分析項目制定了獨立的認可體系或補充要求，如日本［9］、英國［10-11］、澳大利亞［12-14］等。

2.3.1 日本

2.3.2 英國

未針對環境領域單獨設立要求文件，設置了LAB 30(石棉采樣與測試)和LAB 37(與飲用水測試規范一致的采樣和測試認可要求)。

LAB 30未按ISO 17025設置條款，內容包括介紹、一般性指導、組織、合同評審、記錄控制、內審、人員、環境設施與條件、方法確認、糾正措施與改進、不確定性評估、設備、溯源、采樣、處置、質量保證、結果報告、附加要求等18節。

LAB 37未按ISO 17025設置條款，內容包括介紹、飲用水采樣和測試常規要求、規范基本要求、采樣和分析人員培訓、現場測試與采樣、理化參數分析、生物參數分析、實驗室能力驗證、認可安排、步驟評估、定義、參考等12節。

2.3.3 澳大利亞

未針對環境領域單獨設立要求文件，針對化學分析設立了要求文件，包括附錄A(大量樣品的石棉識別)和附錄C(痕量有機污染物的陽性判斷)以及附錄D(對二英類及類二英PCB的特殊要求)。

附錄A參照ISO 17025設置了附加條款，附錄C設置了5．4．5方法驗證條款(適用于食品、環境樣品中的農殘及其他污染物以及動物組織和液體組織中的藥品及代謝產物)，附錄D未參照ISO 17025設置，補充了對報告結果、內容、儀器性能要求、儀器選擇、篩選方法與確認方法的使用，結果和報告的要求。

2.4 國際認可組織對環境監測認可的若干特點

就補充的要求形式而言，參照ISO 17025條款設置要求的有加拿大、澳大利亞等，其余國家和地區均選擇相關要素設置條款單獨成文。

需要注意的是，美國、英國等都結合具體法規、行政部門及行業需求，在ISO 17025的基礎上補充了專項認可(如鉛實驗室、采樣測試、飲用水等)。

3 對社會環境監測機構實施監管存在的問題建議

3.1 現有監管辦法存在的問題

現有對社會化監測機構的管理辦法多依據2007年頒布的《環境監測管理辦法》(國家環境保護總局令第39號)制定。為深入貫徹十八屆三中全會、四中全會精神，2014年全國環保工作會議明確要求要積極推進生態環境保護領域改革，要研究推進環境污染第三方治理，向社會購買服務，《指導意見》對社會化監測機構監管的認識有了新階段的提升。結合已有的監管實踐來看，目前各省(市)管理辦法存在3方面問題。

第一，重準入。現有各省(市)管理辦法中，部分省(市)準入門檻過高，且在缺乏環境管理要求的前提下，能力認定多由省級環境監測中心(站)審核實驗室場所和監測分析儀器設備配備、人員資質、實驗室操作能力、內部質量管理體系文件執行情況等CMA資質認定已覆蓋的內容。由于社會環境監測機構CMA資質認定一般也由省級環境監測中心(站)承擔(同時申請CNAS認可二合一評審時，可由認可委進行評審)，存在交叉審批和行政資源浪費的問題。此外，對工作場所、人員資質的限制在某種程度上也有地方保護主義之嫌。目前，僅西藏承認其他省級環保部門能力認定結果，省間能力認定互認和數據互認仍未正式開展。準入門檻過高，將直接導致社會化監測機構成本升高，監測市場碎片化等問題。

第二，輕監管。同能力認定相比，各地管理辦法對監管方面多提出原則性的意見，規定了退出機制，但在執行和操作層面缺乏具體的指導。對監測報告尤其是數據質量本身的抽查和監管較少涉及。《指導意見》將面向社會化服務開放的領域包括全面放開的污染源自行監測、環境損害評估監測、環境影響評價現狀監測、清潔生產審核、企事業單位自主調查和有序放開的環境質量自動監測站、污染源自動監測設施的運行維護、固體廢物和危險廢物鑒別等監(檢)測業務。開放領域的危廢鑒別、自動監測站運維、污染源監測、環評監測、清潔生產審核等監測數據報告是直接為各級政府環保部門行政執法的重要依據，各級環保部門才是這些監測報告和數據的最終用戶。如果沒有有效引導和管理的話，市場在資源配置上將徹底失靈。企業方面沒有選擇監測實力強，數據可靠的監測機構動力，只有降低監測成本，甚至數據造假的需求。另一方面，在市場有充分供應的情況下，社會化監測機構將不得不采取低價競爭，迎合企業需求甚至造假。長此以往，將產生“劣幣驅逐良幣”的逆淘汰現象，徹底破壞行業生態。

第三，環境監測有別于其他監測活動，針對不同監測業務，不同監測項目有其自身的要求和特點，現行的CMA資質認定管理辦法是跨行業的管理辦法，不能完全體現出環境監測行業的管理特點，有必要結合其他國家和地區經驗，開展對環境領域設置獨立準則或補充要求的研究。在CMA資質認定外，應有更進一步的認可體系對環境監測機構的能力和質量管理予以確認。此外，目前的管理辦法不論是按綜合或專項機構類別劃分，還是按不同級別劃分，都很難覆蓋為各級環保部門服務的危廢鑒別、污染源監測、環評監測、清潔生產審核，尤其是自動監測站的監測活動。

3.2 對社會化環境監測機構監管的建議

第一，建立環境保護行政主管部門主導，合格評定機構實施，社會化監測機構自愿參與的環境監測認可體系。

環境監測認可體系應針對環保工作的專業性和監管的特殊需求制定，其優勢有:①彌補CMA資質認定不足，以規范社會化監測機構和各級環境監測部門環境監測行為，提高服務水平。從國際實驗室認可經驗來看，對二英類、石棉、采樣、現場監測等項目應制定應用說明或獨立的指南認可文件。針對不同類型的環境監測活動(如自動監測、危廢鑒別等)，認可體系也可分類引入不同要求。②降低準入門檻。現有的能力認定辦法中大部分內容可通過CMA資質認定評審和環境監測認可體系評審予以確認，簡化能力認定環節有助于降低門檻，同時設立環境監測認可有利于減少交叉認定，推動能力和報告互認。③實現市場配置的決定作用。各級環保主管部門在招標、采購過程中作為用戶可將是否通過環境監測認可作為優先考慮的指標，引導監測企業自愿將環境監測認可作為證明企業自身能力和質量保證的手段。④事中、事后監管分工更趨于合理，減少監管盲點，發揮部門合力。質量體系運行、人員、場地、方法應用與驗證、質量監督等管理和技術能力要素均可由CMA認定和環境監測認可進行監督審核，環境主管部門及其技術部門則可集中精力于能力驗證，飛行檢查，報告抽查等監管，確保行政資源高效使用。

第二，修改《環境監測管理辦法》，補充或另行制定《社會化監測機構管理辦法》，指導全國社會化監測工作。

《環境監測管理辦法》成文于2007年，是目前環保部指導環境監測工作的依據文件，隨著《環保法》的修訂和國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發〔2013〕96號)等文件的發布，《環境監測管理辦法》在社會化環境監測中的作用應重新評估。具體體現在:社會化監測與環保部門環境監測活動業務領域的分工問題;持證上崗制度在社會化監測的地位與實施問題;認可委、環境監測協會等機構作為合格評定機構在人員培訓，質量監管的作用、地位以及與環境行政主管部門的合作方式問題;社會化環境監測機構接受環保部門的認定和監督檢查問題。這些問題都有必要進行認真梳理和頂層設計，將《指導意見》中“引導、培育、管理、監督”的原則切實落實到管理辦法中相關內容中去，并具體指導各地對社會化監測機構的日常監管工作。

［1］陳斌，趙岑，陳傳忠．關于環境監測社會化的調查與思考［J］．中國環境監測，2015，31(1):1-4．

［2］李國剛，趙岑，陳傳忠．環境監測市場化若干問題的思考［J］．中國環境監測，2014，30(3):4-8．

［3］Amerian Association for Laboratory Accreditation，Environmental Testing Accreditation Program［EB/OL］．［2015-05-29］．http://www．a2la．org/appsweb/env．cfm?fieldpk=7＆title=Environmental＆certno=0．10

［4］CAN-P-1585-2008 Requirements for the Accreditation of EnvironmentalTesting Laboratories，Canada［S］．

［5］HOKLAS SC-05 HOKLAS Supplementary Criteria No．5“Envriomenatal Testing ”Test Category-Asbestos Sampling and Testing，Hongkong［S］．

［6］HOKLAS SC-10 HOKLAS Supplementary Criteria No．10 “EnvironmentalTesting” TestCategory-Accreditation of Site Testing and Sampling(Water，Waste Water and Sediment)Hongkong［S］．

［7］HOKLAS SC-50 HOKLAS Supplementary Criteria No．50 “EnvironmentalTesting” TestCategory-Sampling and On-site Measurement for Air Quality Monitoring，Hongkong［S］．

［8］Technical Notes ENV 001-2013 Specific Requirements for Environmental Testing Laboratories，Singapore［S］．

［9］MLRP22-10-2013 MLAP認定申請等 の手引 き［S］．

［10］LAB 30 Edition 3-2013 Application of ISO/IEC 17025 for Asbestos Sampling and Testing，UK［S］．

［11］LAB 37 Edition 3-2013 Accreditation Requirements for Sampling and Testing in Accordance with the Drinking Water Testing Specification(DWTS)，UK［S］．

［12］Chemical Testing ISO/IEC 17025 Application Document-2014 Annex A:Asbestos identification in bulk samples，Australia［S］．

［13］Chemical Testing ISO/IEC 17025 Application Document-2014 Annex C:Positive identification of trace amounts of organic compounds，Australia［S］．

［14］Chemical Testing ISO/IEC 17025 Application Document Annex D:Specific criteria relating to the determination of trace and ultra-trace oncentrations of dioxins，furans and dioxin-like PCBs，Australia［S］．