歐洲社會保障可持續的變革之道

■編譯/楊建海

歐洲社會保障可持續的變革之道

■編譯/楊建海

在歐洲地區，經濟變革和人口結構的變化正以不同的方式沖擊著社會保障制度及其管理方式。目前的主要挑戰包括：失業保護尤其是對青年失業人群的保護，因持續低迷的就業率和長期停滯不前的工資收入而導致繳費額的下降，女性受益人保障需求的提升，以及加大節約成本和改善管理效率的需求。與此同時，老齡化仍是衛生保健和養老金制度的長期挑戰。

多重危機對社會保障的沖擊

近年，對歐洲經濟社會發展影響最大的因素就是金融危機，它把歐洲拖入了持續的經濟低迷，而想擺脫這種困境十分艱難，社會保障不可避免受其拖累。

經濟危機惡化了社會保障制度的財務狀況，加大了制度實現其政策目標的難度。在這種背景下實施緊縮的財政政策和削減開支是不得不作出的選擇。盡管是出于社保財務安全穩定的考慮，但是這種方式卻動搖了公眾對社會保障的預期，也對社會保障制度提供適度保障水平的能力提出質疑。

對社會保障管理而言，金融危機對短期財務狀況惡化的挑戰和歐洲面臨的諸多長期挑戰并存。這些長期挑戰包括：日益嚴重的老齡化、養老金支出的持續增長，衛生保健和長期照護的提供，工人就業技能和工作需求的不匹配，以及家庭結構的變化等等。

2010年，歐洲有超過20%的人口在60歲以上，到2030年將達30%。在老齡化程度最高的西歐地區，這個數據分別是24%和32%。并且在2010年，已經有4.2%的歐洲人口超過80歲。隨著老齡化的加劇，社會保障支出持續增加。在經合組織（OECD）的歐洲國家中，社會保障總支出所占國內生產總值（GDP）的比重在2007—2012年間持續增長，大多數國家實際增長都在6%以上，只有希臘和匈牙利兩個國家的社會保障支出是下降的。在西歐，大約25%的GDP用于公共社會保障支出，其中18%用于現金支付項目，其余的用于衛生保健。另外，失業率居高不下。在歐洲，就業人數比金融危機之前減少了350萬，有1900萬人失業，其中長期失業者占42%。中東歐和一些獨聯體國家雖然已經降低了失業率，但是仍然在兩位數以上。盡管各國情況不盡相同，歐洲總體上大約有12%的年輕人既沒有就業也沒有接受教育和職業培訓。

社會公眾對高質量公共服務預期的提高要求社會保障部門創新工作思路，轉變工作方式。綜觀歐洲，經濟、金融、勞動力市場和人口結構是當前對社會保障部門最重要的挑戰。以積極的方式來應對當前困難的環境，一個很重要的方式就是促進管理并反思自己的工作表現。對許多政府而言，困難不只是緊縮財政的問題，還必須面臨因持續增加的流動工人和移民形成的低收入群體、社會保障需求增加造成的新政策和組織方式變革的挑戰。社會保障管理的進一步改革是必須的，要解決的問題是：社會保障需要變革的角色和目標是什么？怎樣以更有效和更低廉的成本實現它？

積極的應對措施

更加關注就業和早期干預。在歐洲，許多國家都面臨失業問題。一方面，長期失業率居高不下，另一方面，前所未有的、在某些情況下也是災難性的青年失業率持續走高。金融危機尤其加劇了這個長期的結構性問題。樂觀的是，積極的應對已經開始：社會保障部門正越來越多地和其他相關部門合作，以取得政策行動的一致性。在和勞動力市場合作方面，歐洲國家正加大人力資源投資，不僅是促進就業，還包括提高失業人員的就業能力，采取積極預防的方式促進人們進入或重返勞動力市場。例如挪威合并了就業與福利部門，成立了就業與福利管理署，隸屬于勞動部，目的是建立協調高效的就業和福利管理體系，實現人力資源的全程管理。

再如，社會保障部門和政策制定者積極的家庭政策提高了女性勞動力的參與率。這些政策包括鼓勵和促進兼職工作、改善工作—閑暇平衡，擴展就業目標也能把制度的可持續性落到實處。與此同時充分尊重工人其他需求，這些需求包括更多的和家人在一起的時間、培訓和休假機會。

社會保障系統支持“無償”生產活動。為支持那些無償關愛活動，根西島、愛爾蘭、澤西島、馬耳他、挪威和英國的養老金系統在計算養老待遇時提供了兩種選擇，要么以信用記錄的方式，要么按照平均繳費水平計入養老金系統。在德國，為鼓勵和有利于有小孩的父母重返工作崗位，政府擴展兒童福利機構，以提供更主動的措施支持工作—閑暇的平衡。

各國形成的共識是社會保障福利和服務不僅僅是對風險事件的事后反應，當前的重點是需要對事前的預防措施給予更加重視，以追求更加平衡和有效的方式。把社會保障制度的原則從“事后補救”轉變為“事先預防”，例如在北歐國家，勞動者一旦失業，政府就積極介入，提供培訓并要求失業者接受政府提供的工作安排。

與此矛盾的是，經濟的衰退會導致對預防措施投資的削減，而這會對安全和健康的工作環境產生影響。因為它會增加工作的緊張度和壓力，進而造成事故發生的概率提高和惡化工人的福祉和心理狀況。更糟糕的是，由于失業水平居高不下，工人有可能不愿表達對安全和健康工作條件的訴求。

很明顯，加大對預防和積極干預的投入不僅能降低健康風險和與就業有關的風險，而且會降低事故發生的程度和后續影響。越來越多的證據表明，這種可測量的積極預防措施（國際社會保障協會更愿意稱其為“預防性回報”），在工傷預防、重返工作崗位計劃、健康工作環境和支持健康生活方式方面顯示了很大的作用。這些成效充分表明社會保障制度的主動反應、保護和預防功能三位一體的聯動反應是更有效的。

提高管理效率，少花錢多辦事。面對當前的經濟困難和社會保障需要完成的任務，社會保障部門應該提高工作效率，做到“少花錢多辦事”。包括：電子化服務、機構重組、加強合作，甚至是公共機構的整合。尤其面對越來越多的流動人口問題，不同國家的社會保障制度已經開始加強合作，以更好地滿足日益增長的流動人口之需求。在歐亞大陸（亞洲部分基本涵蓋前蘇聯國家）有接近10% 的人口是在外國出生的，其中大約60%的移民人口處于勞動年齡階段，俄羅斯聯邦更是高達78%。這一問題已引起國際社會保障協會的重視，并于2012年5月出臺了歐亞大陸流動工人社會保障的指導文件框架，制定了提高流動工人社會保障覆蓋率的原則和指導方針。

作為一個基本改革方向，社會保障部門朝向電子服務的方向發展，為更有效的服務遞送提供了廣闊的空間和便利渠道。但是，這種基于網絡服務的發展策略也必須正視一個現實，那就是個人互聯網接入還遠沒有普及。值得注意的是，傳統的聯絡渠道仍然是許多客戶的首選，包括絕大多數的弱勢群體。

為支持提供高質量的服務和滿足日益增長的公眾預期，更大的努力應該投入在改善民眾的能力和改善信息的透明度。更有價值的是，這些措施也能反映出公私風險承受的再平衡，以及要求個人在整個生命周期中承受更大的風險。為了確保民眾的權利，一個挑戰是社會保障部門必須提供所有必要的信息，而這也是對社會保障工作人員的鍛煉機會，因為提供透明的信息能夠對社會保障服務的遞送產生積極的影響。

當前可見的改革成效

因為政治、人口、經濟、社會和文化的不同，歐洲國家所面臨的社保問題也多種多樣。但從2010年起，整個歐洲的經濟和勞動力市場已經有了顯著的變化。例如，雖然各個國家的失業特別是青年失業率極為不同，但是能夠感知到這些積極政策的運用已經使上述問題發生了變化。這些積極的應對措施，主要通過以下4個方面推動社會保障部門的工作：

第一，為證明有助于減輕金融危機帶來的對社會和經濟的惡劣影響，社會保障制度將繼續扮演“減震器”角色。所以，為確保有效而可持續地扮演這一角色，許多國家的社會保障系統已經實施或籌劃進行改革。

第二，通過關注那些受經濟危機影響最大的群體，比如年輕的失業工人，社會保障制度不僅要幫助他們維護人力資本，也要提供投資渠道來發展未來的人力資本。一直以來，社會保障都注重強化社會團結。在新形勢下需要社會保障部門制定更加靈活而整體的工作方案，來應對因人群而面臨的復雜局面，包括工作環境和非工作環境。

第三，盡管適當的主動干預和預防措施十分有助于保護社會保障待遇和服務，更重要的應該是早期的介入，這樣更能阻止和減輕經濟下行風險。采取這種措施盡管需要一定的投資，實踐證明它會對社會保障制度產生積極的回報。

第四，隨著社會保障管理部門重新考慮他們怎樣做到卓越的管理，適當地運用信息通信技術是提高服務遞送質量和改善信息可及性的有效路徑，從而確保民眾的權益。

盡管許多歐洲國家社會保障制度面臨的挑戰依然存在，財政壓力也會給管理部門帶來巨大負擔，就業結構和老齡化問題也要求進行適當的改革。但是，有證據表明，歐洲的社會保障管理部門已經做好準備，以有效的管理來應對這些挑戰。例如，通過與一些利益相關者合作以及爭取廣泛的公眾和政治支持。可以預見的是，歐洲的社會保障將會有一個充滿樂觀的前景，這個有著較強社會團結傳統的、可持續性的社會保障制度在歐洲將會得到維護。（文獻來自《國際社會保障評論》Hans-Horst Konkolewsky ：“Europe： Enhancing the sustainability of comprehensive social security systems”）■

作者單位：北京工商大學經濟學院