“斷保”當前，“貸款助保”如何拽回斷線的風箏？

“斷保”當前，“貸款助保”如何拽回斷線的風箏？

十八大報告明確提出，到2020年要建成覆蓋城鄉的社會保障體系，在制度全覆蓋的同時，養老保險的參保人數也在逐年增加。原國有、集體企業的職工因改制下崗失業后，也大多以個體身份參加了養老保險。

但是，其中有部分自謀職業的“4050”人員，由于年齡偏大，缺少專業技能，再就業十分困難，失去了正常的工資收入，導致其無力參保繳費，“斷保”現象時有發生。在這樣的背景下，作為一項專門解決特困群體“斷保”問題的惠民政策，“貸款助保”逐漸走入了人們的視野。

時代的產物

隨著經濟結構的調整和企業改制進程的推進，東北三省老工業基地的產業工人首當其沖地被卷入了“下崗失業”的大潮。2007年，據有關部門測算，僅吉林省長春市，因生活困難無力接續社會保險關系的人員就接近10萬人。為了解決這些人的“斷保”問題，2008年，長春市啟動了“貸款助保”辦法。江蘇淮安、江西銅鼓、江西廣豐、吉林遼源、河南洛陽、湖北武漢等多地也因地制宜地開展了各種形式的“貸款助保”。2014年開始，“貸款助保”政策在江西全省范圍內全面推廣，截至目前，已有吉安、撫州、宜春、上饒、鷹潭、九江、新余、贛州等8個設區市、40個縣市區制定出臺了實施辦法。

“貸款助保”的初衷就是解決國有、集體企業改革的歷史遺留問題，維護參保人員的合法權益和社會穩定，保障養老保險基金征繳量不萎縮。隨著開展地市的逐漸增加，部分地區也因地制宜地將人員范圍從特困人員，逐漸擴大到按照靈活就業標準繳納社會保險費的所有人員。

將好事辦好

“貸款助保”的核心在于以特困群體退休后穩定可期的養老金收益為保障，從銀行獲得貸款，解決退休前因經濟困難繳不起費的問題。由于“助保貸款”是針對特困群體的一項特殊惠民政策，因此，要想將好事辦好，一定要從嚴把好人員的入口審核關，切實將真正需要幫助的特困群體納入進來，解決他們的實際困難。

據了解，在“貸款助保”推行的過程中，有的銀行以各種理由推脫，在選擇銀行方面還是有些限制，貸款利率的“商量余地”不大。因此，為了更好地減輕政府的貼息資金支出和特困群體退休后的還款總成本，在具備條件的情況下，可以競爭性選擇合作銀行，通過談判確定優惠利率。

圍繞“面對‘斷保'現象，‘貸款助保'如何拽回斷線的風箏？”這一主題，本刊特邀開展“貸款助保”的3位省（市）經辦機構負責人，結合實際經驗，就此話題展開討論。

特邀嘉賓：

蔡海清: 江西省社會保險管理中心副主任

張發文 :吉林省長春市社會保險事業管理局局長

王國印: 河南省洛陽市社會保險事業管理局副局長

主持人：本刊記者尚芳

“斷保”主力軍為“4050”人員

主持人：目前，一些地區出現程度不同的“斷保”現象，“斷保”的具體原因有哪些？針對一些“4050”人員等困難群體中斷繳費的“斷保”現象，貴省（市）采取了哪些舉措？

蔡海清：從江西省斷保人群的情況來看，斷保原因主要有三個方面。一是主觀認識不足。部分年輕的參保人員由于對自身三四十年以后的養老問題缺乏緊迫感和必要性認知，對“多繳多得、長繳多得”的制度設計缺少深刻感受，再加上目前的經辦系統自助服務功能不足、便捷性不夠、續保手段繁瑣，因此這部分參保人即使在企業時“被參保”，一旦離開企業往往中斷繳費。

二是制度設計需要完善。目前，居民基本養老保險在多數地方均要求以家庭為單位參保繳費，許多原已參加城鎮職工基本養老保險的返鄉農民工，按照政策規定會被要求參加當地的居民基本養老保險，如果接續城鎮職工養老保險意味著要雙重繳費，但退休后按規定只能領取一份養老待遇，考慮到經濟上的負擔以及家庭其他成員的參保需求，因此部分人員往往會選擇參加城鄉居民養老保險而中斷城鎮職工基本養老保險繳費。

三是部分年齡偏大、就業困難的個體參保人員由于經濟能力所限而中斷繳費。

對于前兩個問題，我們可以通過完善政策、加強宣傳和提升信息化水平予以解決。但對于第三個問題，則需要我們創新思路、充分發揮政府的主導作用，妥善解決困難人群的參保繳費問題，特別是臨近退休的“4050”人員。由于“4050”人員大部分是原國有集體企業改制破產關閉產生的下崗職工，他們的特點是年齡偏大、臨近退休，技能單一、就業困難，有繳費意愿卻缺乏繳費能力，針對這些特點，我省一是實行社保補貼，減輕他們的部分繳費負擔；二是將繳不起費的特困群體納入“貸款助保”范圍，但會從嚴把好人員的入口審核關。

張發文:隨著國企改革的不斷深入和社會經濟結構的調整，長春市因生活困難無力接續保險關系的人群呈增加趨勢，“斷保”現象較為突出。經過大體測算，2007年的斷保總量接近10萬人。這些人大部分都是“4050”人員，他們即使已經以靈活就業人員的身份接續了保險關系，但因為再就業困難，收入水平普遍偏低，導致繳不起養老保險費而“斷保”。

長春市是東北老工業基地，產業工人眾多，為此，我們一方面沿用現有的措施和政策，開展多種形式的擴面宣傳、加強征繳監察的強制力度，按照政策給予靈活就業人員相當于繳費額50%的社會保險補貼等；另一方面積極研究適合地方特點的新辦法，2007年開始研究“貸款助保”辦法，2008年正式啟動實施。

王國印:近年來，洛陽市因國企改革改制、關閉破產的下崗失業人員持續增加，這些下崗失業人員失業期滿后，以靈活就業人員身份參加養老保險和醫療保險，多是“4050”人員。

截至2015年6月底，洛陽市靈活就業人員參保人數有19萬人，欠費1年以上甚至中斷繳費的有8.8萬人。導致靈活就業人員“斷保”的原因：一是社會平均工資每年快速遞增，許多靈活就業人員因收入低導致其繼續繳納社保費困難；二是一部分靈活就業人員年齡偏大，缺少技術特長，就業困難；三是認為繳費已滿15年達到領取養老金最低年限；四是近幾年的退休人員待遇調整政策不能體現多繳多得，影響人們的繳費積極性。為解決“斷保”問題，洛陽市采取了許多措施，其中一項就是“貸款助保”。

貼息渠道因地制宜

主持人：“貸款助保”是主要針對困難群體“斷保”現象制定的特殊政策，請您簡要介紹一下本地政策。

蔡海清：考慮到貸款年限和貸款額度問題，在對象條件上限定為：距離退休年齡一定年限（一般是5年），條件允許的地區可適當延長。這樣特困群體在貸款繳費5年之后就能按月領取養老金，從而開始償還貸款。而根據我們初步測算，一般情況下，退休后還款時間不低于退休前貸款繳費年限，可以保障特困人員退休后的月養老金扣除還款額后能維持基本生活。那么總的貸款年限可以控制在最長10年左右，銀行方面可以接受。

按特困群體每年貸款金額為當年靈活就業人員最低檔次繳費水平來計算，根據江西省2015年靈活就業人員最低檔次繳費水平及以后年度的增長幅度，貸款5年的總金額一般在3萬元左右，政府的貼息及兜底成本不大，在可承受范圍內，特困群體退休后還款壓力也比較小，能盡早還完貸款從而領取全額養老金。如果地方政府能夠投入更多的資金來支持特困群體“貸款助保”，我們也允許其適當放寬范圍，體現政策立足于實際的靈活性。

借鑒大學生“貸款助學”的做法，資金渠道選擇從銀行貸款，銀行作為第三方的金融機構，在政府主導下，與特困群體簽訂貸款協議幫助其繳納養老保險費，完全是特困群體與銀行方面的自愿協商行為，沒有突破當前社會保險的任何法律法規規章，只是對繳費方式的一種創新。

考慮到養老金水平在每年調待影響下是呈逐年增長的，而當前銀行的還款方式只有等額本金和等額本息，為了保障特困人員退休后的基本生活水平，規定采用等額本息的還款方式。為了不增加特困群體的負擔，利息計算按銀行基準利息，退休前由政府承擔，每年由政府與銀行進行結算，個人無需付息，退休后全部由個人負擔。

張發文:目前長春市針對困難群體“斷保”現象推出的“政府助保”辦法，是“貸款助保”的升級版。“政府助保”辦法是由合作銀行提供低于人民銀行公布同期貸款基準利率10%的優惠利率貸款，以政府貼息的方式為生活困難群體接續基本養老保險關系，在借款人員達到法定退休年齡領取養老待遇后，用基本養老金償還貸款。

政策面向個體參保人員：一是與國有、集體企業解除勞動關系后因生活困難中斷繳費的人員；二是低保、低保邊緣家庭成員，且距法定退休年齡不足10年、具有長春市城鎮戶籍。

政策采取分段貼息的辦法。貸款發放之日至享受養老保險待遇前的利息（不含記入個人賬戶部分）由政府全額承擔，即為政府貼息。享受養老保險待遇起至貸款結清期間的利息由借款人承擔。當借款人達到領取養老保險待遇年齡時，社會保險部門按時足額將養老金撥入貸款銀行，銀行扣劃當期應還貸款本息后的余額發給借款人，貸款全部結清后，借款人即可全額享受養老金。

借款人在貸款償還期間因亡故等特殊原因，不能繼續履行還款義務產生的風險由財政承擔，政府貼息和風險擔保資金由市財政專項撥付。

王國印:洛陽市的“貸款助保”是以“濟貧困、助繳費、增年限、提待遇”為目標，鼓勵靈活就業人員連續繳費的特殊政策。采取商業銀行自己貼息貸款，風險自擔，靈活就業人員一次性申請，按繳費年度分期放款的管理模式。

申請人員的范圍為全市按照靈活就業標準繳納社會保險的所有人員。申請條件一是男年滿55周歲，女年滿45周歲；二是已參加城鎮職工養老保險和城鎮職工基本醫療保險，并足額繳費滿15年，體現多繳多得。

貸款人員各年度繳費均依據其上年度申報的繳費基數核定，其中本人承擔個人賬戶部分，其余部分可以辦理貼息貸款；貸款期限不超過8年，其中免息期不超過5年，還款期不超過5年；貸款利率按照中國人民銀行公布同期貸款基準利率下浮10%，可以提前還貸；借款人領取養老金后進入還款期，扣除基本生活費后其余部分還本付息。基本生活費標準為洛陽市當年最低生活保障的130%。低保人員養老金中用于償還貸款的部分不計入家庭收入。

銀行根據協議每月對申請人社保繳費賬戶發放小額貸款，最長不超過36個月；申請人在達到法定退休年齡，獲得領取養老金資格后，根據協議條款每月向銀行支付本金和利息，支付期限最長不超過60個月；申請人可提前還款；三方協議按約定條件執行到期后，申請人到社保經辦機構備案，按月足額享受各項退休待遇。

克服重重困難穩妥推進

主持人：在推進“貸款助保”的工作中，貴省（市）遇到了哪些問題？是如何解決的？

蔡海清：首先是爭取政府財政給予貼息資金支持。在與財政的溝通過程中，我們充分闡釋了開展“助保貸款”的原因和理由。比如，上述家庭困難的中斷繳費“4050”人員，如果不能順利續保繳費，到達退休年齡時或者因繳費年限不夠而無法領取基本養老金導致老年生活無保障；或者因繳費年限較短、養老金水平偏低，影響晚年的生活質量。無論哪種情況，最終的最低生活保障責任還得由政府承擔。另外，考慮到這其中有相當一部分人員是最低生活保障對象，即使按照補差標準進行保障，每月人均的財政負擔也在200—300元左右。如果采取財政貼息的形式解決這部分人員的養老繳費問題，按照江西省當前的標準，每年人均貼息額約在1500元左右，各級財政不僅在當前可以承受，也可以有效減輕今后的財政負擔，更重要的是可以大幅度提高困難群體的生活質量。最終政府財政將貼息資金納入財政預算，以預算形式予以保障。

其次是努力爭取銀行配合。由于“貸款助保”只能按央行規定的基準利率計算利息，單筆貸款額度小而周期長，貸款人員多而分散，銀行的管理成本高而收益低，因此在我們與銀行進行溝通的前期，許多銀行大都以各種理由推脫，導致有一段時間“貸款助保”工作難以推動，舉步維艱。省社保中心積極與各合作銀行省級分行進行溝通協調，許諾對銀行的工作在政策許可的范圍內盡量給予關心和支持。通過艱苦協調和談判，最終與中國銀行江西分行達成共識合作。

張發文:長春市在推進“政府助保”工作中也遇到不少困難，其中最難把握的是在制定政策時如何兼顧平衡性的問題，既要解決參保人員“斷保”的實際困難，同時又要考慮地方財政的經濟承受能力。我們采取了小步慢走、逐步推進的方式，2007年經過大量測算我們先初步確定了貼息貸款對象。但是由于在經辦中受身份的限制提高了貼息貸款的門檻，與實際中斷繳費人數相比，符合貸款條件的人不多。2009年我們又制定了個人還本付息、政府承擔風險的低息貸款辦法。2010年又進一步擴大貼息貸款政策的適用范圍，將人群范圍從距法定退休年齡5年調整為距退休年齡10年內。2013年“政府助保”項目被市政府列入幸福長春行動計劃，助保范圍又進一步擴大。考慮到目前貸款人數的增長幅度并且貼息周期較長，未來貼息額可能會呈幾何級數增長，2015年起我們會同民政、財政部門對申請貼息貸款人員實行資格認證和動態管理。

貼息貸款是由每個借款人與銀行分別簽訂借款合同，手續必須逐一辦理，相對于銀行的其他業務來說每筆貸款金額不大、經辦還比較復雜，增加了銀行的工作量；同時為方便參保對象，我們還提供了與銀行一站式辦公的場所并且研究雙方業務數據的轉換對接辦法。

王國印:最主要的是如何調動銀行參與的積極性問題。啟動之初，社保經辦機構和銀行都是第一次接觸這個新事物，尤其是銀行在承辦這項業務的過程中不僅要增加人力物力投入，還要補貼貸款利息。洛陽銀行作為洛陽的地方銀行，承擔了這項業務。為此，我們在委托銀行經辦社保業務領域也加深了與洛陽地方銀行的合作。

另外，靈活就業人員受年齡、知識結構、經歷等因素制約，有相當一部分人員不會甚至不敢利用銀行借貸資金解決養老金繳費問題，這可能會直接影響他們退休后的養老保險待遇水平。

是無奈還是務實之舉？

主持人：貴省市“貸款助保”開展至今效果如何？“貸款助保”是一項臨時的救助制度還是長期的救助制度，是一種無奈選擇還是務實之舉？是否適宜全國或全省普遍性推廣？

蔡海清：2014年10月，江西省政府辦公廳下發《關于開展基本養老保險助保貸款工作的指導意見》，目前，已有8個設區市、40個縣市區制定出臺了“貸款助保”實施辦法。今年6月15日，江西省社保中心與中國銀行江西省分行聯合下發了《關于聯合推動助保貸款業務發展的通知》，切實解決了金融機構積極性不高的問題，目前已有31個縣市區與地方銀行簽訂了合作協議。

“貸款助保”是一項務實之舉，它體現了政府對弱勢群體的關心和幫助，它將本該由政府救助的對象納入了社會保險保障范疇，雖然增加了政府財政的貼息支出，但減少了政府民政救助支出，總體上并未增加政府的支出負擔，但產生的效果更好。它直接大幅提升了特困群體退休后的生活水平，更重要的是，它讓特困群體享受到了社會保險帶來的權益，擺脫了依靠政府救助的生活狀況，老年生活有了尊嚴。從目前全省的運行情況來看，“貸款助保”深受特困群體和社會各界的贊賞，具有可復制性，值得全國普遍性推廣。建議納入民生工程范疇，由國家層面出臺統一的指導性意見，并在貼息資金上給予大力支持。

張發文:長春市“政府助保”辦法2008年施行以來，已經幫助12000名生活困難人員解決了斷保問題，其中的3500余人現已享受養老保險待遇，貸款額度達到3.2億元，政府貼息和風險補償金累計 2800萬元。吉林省社保局已向全省推廣長春市的經驗和做法。

“貸款助保”辦法本身雖是一項權宜之計，但對應著社會經濟發展和社會保險政策變化看也會長期存在，在目前的政策條件下，長春市的“政府助保”辦法是一項務實之舉，很大程度上緩解了困難群體的“斷保”難題，并且與低保救助制度有機結合，低保人員申請貼息貸款本人不需要繳費，可全額貸款，達到法定退休年齡后，月養老金全部用于償還貸款，不計入低保家庭的收入核算，還貸期間可繼續享受相應的最低生活保障待遇。

長春市“政府助保”工作的成效離不開地方政府的重視和大力支持，以及財政、民政等相關職能部門的理解和配合，離開地方財政支持很難復制長春的辦法，我們省其他市（縣）在推進“貸款助保”辦法時，一般是由參保人員自己承擔貸款利息，同時引進商業保險公司做風險擔保。因此，無論是采取政府貼息、提供風險保障還是參保人員自己承擔貸款利息等形式都要各地因地制宜，視實際情況來選擇實施方式并按照繳費年限、距法定退休年齡等因素對人員范圍加以規范。

“貸款助保”終究只是一項輔助的救助手段，我們還需要在養老保險政策層面研究更好的辦法，特別是在目前就業形式多樣、各行業收入差距拉大的形勢下，應探索在個體參保人員繳費基數政策方面有所突破。

王國印:“貸款助保”政策的實施為困難群體繳費難找到了一條解決途徑，同時也在一定程度上解決了一些社會問題：一是提高退休人員養老金水平，真正使他們能夠老有所養；二是能減少不安定因素，維護了社會穩定；三是能增加基金收入，減輕政府的財政支付壓力，減少領取最低生活保障人員，節約了政府救助成本。洛陽市推出的這項政策是針對洛陽的實際情況出臺的。這對在全國范圍內與洛陽經濟發展水平和產業結構類似的地區，尤其是中西部欠發達地區，具有一定的借鑒作用。■