創(chuàng)新體制機(jī)制加強(qiáng)對黨委“一把手”的監(jiān)督

王春璽

創(chuàng)新體制機(jī)制加強(qiáng)對黨委“一把手”的監(jiān)督

王春璽

習(xí)近平總書記在十八屆中紀(jì)委第二次全體會議上指出：“要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。”筆者認(rèn)為，僅僅對決策過程本身進(jìn)行監(jiān)督是不夠的，必須不斷創(chuàng)新體制機(jī)制，從權(quán)力來源、權(quán)力運(yùn)行、權(quán)力監(jiān)督問責(zé)等全過程加強(qiáng)對黨委“一把手”的制約。

一、完善對地方黨委“一把手”的選拔任用機(jī)制

黨內(nèi)民主選舉是理順黨內(nèi)權(quán)力授受關(guān)系，確保領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力正確運(yùn)用的根本性制度。地方紀(jì)委難于監(jiān)督同級黨委“一把手”權(quán)力，是因?yàn)辄h的“一把手”的選拔任用一般由上級黨委決定。因此，要強(qiáng)化上級黨委對下級“一把手”的監(jiān)督。

1.發(fā)揮上級黨的全委會在選拔下級“一把手”中的作用

海南省率先在全國試行了全委會表決制度。2001 年4月，在任命臨高縣委書記等16名擬任人選時(shí)，在全國首次實(shí)行了任用下一級黨政正職干部實(shí)行全委會表決制，海南省委為此專門制定了相應(yīng)的制度和程序。在全委會上，首先由組織部門介紹對擬任人員的考察情況；出席會議的委員對人選進(jìn)行審議；最后進(jìn)行無記名投票表決。這一制度擴(kuò)大了黨內(nèi)民主，增強(qiáng)了黨委委員的責(zé)任感，促進(jìn)了組織部門考察工作質(zhì)量，也激發(fā)了領(lǐng)導(dǎo)干部的工作熱情。

結(jié)合黨章規(guī)定“黨的地方各級委員會全體會議，選舉常務(wù)委員和書記、副書記，并報(bào)上級黨的委員會批準(zhǔn)”的選舉程序，可以看出，對市地黨的正職的選舉、表決程序主要包括：省級常委會提名市地黨政正職的擬任人選和推薦人選——省級全委會投票表決市級黨政正職的擬任人選和推薦人選——市地全委會對省委提出的擬任人選和推薦人選進(jìn)行民主選舉產(chǎn)生市地書記——省級黨的委員會批準(zhǔn)。由上級黨的全委會投票表決下級黨政正職的規(guī)定，有助于解決“由少數(shù)人選人”的體制弊端,是體現(xiàn)黨內(nèi)民主，保證決策科學(xué)化、民主化的核心環(huán)節(jié)，有利于發(fā)揮黨的全委會對重大人事任免上的集體決策功能，避免黨的“一把手”在重大人事任免上獨(dú)斷專行。

2.地方黨的正職選舉中逐步實(shí)行差額選舉

2004年黨的十六屆四中全會提出要“完善黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)候選人提名方式，適當(dāng)擴(kuò)大差額推薦和差額選舉的范圍和比例”，但在絕大多數(shù)地方黨的正職選舉中實(shí)行的依然是等額選舉。2008年2月29日，廣東省委召開全委會，首次由全委會民主推薦差額人選的基礎(chǔ)上，按程序投票表決產(chǎn)生16名市廳級黨政“一把手”人選。經(jīng)省委全會票決通過擬任或推薦人選，按有關(guān)規(guī)定進(jìn)入市廳級黨委的選舉程序。廣東實(shí)行全委會票決下一級黨政“一把手”，而且實(shí)行全委會民主推薦差額人選，而不是等額人選，進(jìn)一步加強(qiáng)了全委會在選拔任用下一級地方黨政正職的權(quán)力，實(shí)際上也有利于兩級黨的全委會對“一把

手”的監(jiān)督。在地方黨的正職選舉中實(shí)行差額選舉，代表了一種方向。此外，還應(yīng)健全對黨的各級“一把手”的任期制、輪換制和“到點(diǎn)退休制”，以避免“一把手”在某一地方長期任職形成自己的“小圈子”或“山頭”。

二、將地方黨委及其“一把手”的權(quán)力適當(dāng)分解

中央有關(guān)部門要盡快出臺《關(guān)于實(shí)施黨委集體領(lǐng)導(dǎo)的若干準(zhǔn)則》，對各級黨委“一把手”權(quán)力運(yùn)用范圍、權(quán)力行使和程序做出明確規(guī)定，為各級黨委“一把手”制定“權(quán)力清單”和權(quán)力運(yùn)行“路線圖”。

1.健全“副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”的權(quán)力運(yùn)行與制衡機(jī)制

2009年10月，江蘇鹽城市委制定了《關(guān)于加強(qiáng)對“一把手”權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約的暫行辦法》,規(guī)定“一把手”不直接分管組織人事工作、財(cái)務(wù)工作、物資采購工作、工程建設(shè)工作。2014年2月，中央紀(jì)委網(wǎng)站就十八屆中紀(jì)委三次全會精神進(jìn)行解讀時(shí)指出，要探索“一把手”不分管具體事務(wù)的制度，實(shí)際上肯定了各地的探索經(jīng)驗(yàn)。

黨的十八屆三中全會關(guān)于制定地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度的提法，為改革指明了方向。但僅僅在政府部門建立權(quán)力清單還不夠，要建立黨委部門權(quán)力清單制度，進(jìn)行黨委內(nèi)部適度分權(quán)，使決策、執(zhí)行、監(jiān)督等黨內(nèi)權(quán)力適當(dāng)分開。還要明確規(guī)定黨委書記和委員的權(quán)力，該干什么不該干什么。在黨委內(nèi)部進(jìn)行合理的權(quán)力分解，明確黨委“一把手”和委員各自重點(diǎn)抓哪些事情：規(guī)定“一把手”有多少項(xiàng)權(quán)力及其所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，把原來由“一把手”集中的人事權(quán)和財(cái)權(quán)分解出去，具體事務(wù)由副職或常委、委員分管，使“一把手”集中精力管好大方向、管好大事。

2.通過決策透明化加強(qiáng)對各級“一把手”權(quán)力的監(jiān)督

黨的十八大強(qiáng)調(diào)，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。中紀(jì)委、中組部2010年11月制定并印發(fā)了《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見》，強(qiáng)調(diào)建立縣委權(quán)力特別是縣委書記權(quán)力運(yùn)行的制約監(jiān)督機(jī)制，保證權(quán)力正確行使。該意見不僅規(guī)定了職權(quán)范圍、權(quán)力運(yùn)行程序，還規(guī)定了公開決策的事項(xiàng)，進(jìn)一步推動了全國縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作。今后任務(wù)是在各地試點(diǎn)基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，由縣委到地委（市委）再到省委，逐步實(shí)行各級黨委權(quán)力公開透明運(yùn)行。

3.決策環(huán)節(jié)實(shí)行“一把手”末位發(fā)言或“末位表態(tài)”制度

黨委內(nèi)部，“一把手”和常委（或委員）的關(guān)系，是平等的關(guān)系，在黨委決策中，書記與委員一樣，都是一人一票。但是由于人事權(quán)、財(cái)權(quán)等集中在地方黨委書記手中，以及黨委書記與委員行政級別的差距，黨委書記對副職、委員的提拔、任免具有決定性作用，從而形成“一把手”在黨委內(nèi)處于絕對領(lǐng)導(dǎo)地位。有的書記把自己的一票作為“關(guān)鍵”的一票，享有最后拍板權(quán)。決策過程中，別人還沒發(fā)言，書記就提前定調(diào)子、亮觀點(diǎn)，甚至對不同意見進(jìn)行打壓，會議研究變成了“一言堂”。為了避免這種現(xiàn)象，可實(shí)行“一把手”末位發(fā)言制度或“末位表態(tài)”制度。以發(fā)揮黨委全委會、常委會對重大問題的決策作用，壓縮“一把手”獨(dú)斷的空間。

三、建立對地方黨委“一把手”決策失誤的問責(zé)機(jī)制

一項(xiàng)健全的制度應(yīng)包括：實(shí)質(zhì)性的制度，規(guī)定做什么；程序性的制度，規(guī)定怎樣做；保證性的制度，即對違背制度的糾正和處理方法。這樣的制度才具有約束性、可行性,才能形成一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的、完整的制度鏈條。

1.嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部決策失誤責(zé)任追究制度

決策失誤追究機(jī)制屬于保證性的制度，通過糾正決策的失誤，保證黨委成員遵循民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)原則。改革開放之初，鄧小平就主張，對于各級黨委實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)過程中的“失職者要追究責(zé)任”。其程序大致包括三步：會議討論集體決策——委員分工執(zhí)行——群眾監(jiān)督反饋。群眾監(jiān)督反饋，是集體領(lǐng)導(dǎo)運(yùn)行機(jī)制的重要組成部分，黨內(nèi)問責(zé)制也是黨內(nèi)監(jiān)督體系的重要組成部分。

2009年6月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》指出：要針對“決

策嚴(yán)重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的”、“違反干部選拔任用工作有關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致用人失察、失誤，造成惡劣影響的”等七種情形，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)。黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)，“制定實(shí)施切實(shí)可行的責(zé)任追究制度”。實(shí)行責(zé)任追究要從兩方面著手。一方面，堅(jiān)持操作性與約束性相結(jié)合，繼承性與創(chuàng)造性相結(jié)合，把現(xiàn)有制度中那些不好把握、不易落實(shí)的原則性的規(guī)定具體化、細(xì)致化，含糊性用語明確化，號召性要求制度化，彈性大的條文剛性化。另一方面，在實(shí)踐中健全決策失誤責(zé)任追究機(jī)制。對黨的主要干部實(shí)行責(zé)任追究必須有壯士斷腕的勇氣，動真格，不走過場。

2.對“一把手”的問責(zé)要從“行政問責(zé)”轉(zhuǎn)向“黨內(nèi)問責(zé)”

改革開放以來，對領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的認(rèn)識，經(jīng)歷了從“行政問責(zé)”到“黨內(nèi)問責(zé)”的過程。以往的官員問責(zé)主要是行政問責(zé)，很少追究地方黨委負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

其實(shí)，從權(quán)力和責(zé)任的關(guān)系來看，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部既是行使權(quán)力的主體，又是責(zé)任主體。但在實(shí)踐中，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)責(zé)往往失衡，主要表現(xiàn)是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任缺失，出現(xiàn)掌權(quán)者的權(quán)大于責(zé)，有權(quán)無責(zé)，責(zé)任追究不到位等問題。一般來說，按照權(quán)責(zé)一致的原則或領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任平衡的要求，如果是地方黨委決策失誤，應(yīng)該追究地方黨委的“集體領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”，如果是因?yàn)辄h委“一把手”個(gè)人獨(dú)斷造成決策失誤，就要追究黨委“一把手”的責(zé)任，必要時(shí)可實(shí)行黨委“一把手”引咎辭職制度。對于地方黨委“一把手”要建立用人失察、失誤的黨內(nèi)“問責(zé)制”。近些年，因山西用人不當(dāng)、用人失察，導(dǎo)致腐敗連連，多名省委常委落馬，對袁純清的調(diào)離與此有關(guān)，應(yīng)是一種問責(zé)。

（本文作者：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、中國領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究會常務(wù)理事）

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