反腐倡廉必須強(qiáng)化權(quán)力運行制約監(jiān)督體系

李革風(fēng)　譚東華

反腐倡廉必須強(qiáng)化權(quán)力運行制約監(jiān)督體系

李革風(fēng)譚東華

黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，“強(qiáng)化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”，“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行”。并從頂層設(shè)計的高度提出了構(gòu)建權(quán)力運行監(jiān)督體系的具體要求，這對于我們構(gòu)建監(jiān)督制約有力的權(quán)力運行體系意義重大。

一、大力發(fā)展民主，讓權(quán)力在陽光下運行

權(quán)力監(jiān)督大致有兩條途徑：以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力和以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力。我們黨經(jīng)過多年的反腐實踐，越來越深刻認(rèn)識到，要真正有效地制約和監(jiān)督公共權(quán)力，不能僅僅靠國家權(quán)力自身的監(jiān)督，更需要發(fā)揮人民權(quán)利對政府權(quán)力的制約作用。若要讓民眾權(quán)利能有效制約監(jiān)督國家權(quán)力，必要前提就是民眾所處環(huán)境應(yīng)該是一個民主法治社會。在一個人治專制社會里，權(quán)力不來源于權(quán)利，權(quán)力不受任何限制和制約。所以，民主是有效制約和監(jiān)督權(quán)力的基礎(chǔ)。若沒有民主，廣大普通群眾和黨員就難以實質(zhì)性地享有對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選舉權(quán)，沒有對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選舉權(quán)當(dāng)然也就無力監(jiān)督他們權(quán)力的運用。因此有學(xué)者就曾指出：“無民主則無監(jiān)督，民主不夠，則監(jiān)督無力”。1945年，在著名的延安“窯洞對”中，毛澤東在回答黃炎培提出的關(guān)于共產(chǎn)黨如何跳出先興后衰的周期率的問題時說，我們已經(jīng)找到新路，“這條新路，就是民主，只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息。”習(xí)近平總書記所說的讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，實質(zhì)上就是民主形態(tài)的制約和監(jiān)督。

一是必須在權(quán)力授受關(guān)系上正本清源，擴(kuò)大人民的選舉權(quán)。權(quán)力的制約和監(jiān)督，其實質(zhì)內(nèi)涵就是權(quán)力主體對權(quán)力行使者的監(jiān)督，也就是說權(quán)力來源于誰就該服務(wù)、服從、受命于誰，權(quán)力受托者從來只服務(wù)、服從權(quán)力委托者，這在某種程度上堪稱權(quán)力運行鐵律。目前，我們的權(quán)力運行授予機(jī)制總體狀態(tài)是良好的，但也存在一些不完善的地方，現(xiàn)實生活中，黨章和憲法賦予普通黨員和人民群眾的各種權(quán)利始終沒有完全得到落實和保障。比如廣大普通群眾和黨員在大多數(shù)情況下只是形式上有權(quán)選擇領(lǐng)導(dǎo)者，事實上并不是權(quán)力的主人，因此我們必須在權(quán)力授受關(guān)系上正本清源，擴(kuò)大充實人民的選舉權(quán)，使人民真正成為國家和社會的主人，成為權(quán)力的授予者，他們才能有效有力的監(jiān)督權(quán)力。首先可逐步擴(kuò)大直接選舉的層級和范圍。客觀來講，直接選舉與間接選舉相比，直接選舉更加民主，更能體現(xiàn)權(quán)為民所授，也更能夠平衡權(quán)力與權(quán)利的緊張關(guān)系，所以直選的范圍應(yīng)該逐步擴(kuò)大，穩(wěn)步擴(kuò)大。湖南衡陽賄選事件的發(fā)生，表明擴(kuò)大直選已經(jīng)提到了日程之上。其次可適度引入競爭性選舉。“選擇性和競爭性是選舉的內(nèi)在屬性”。缺乏競爭性的選舉，就不是真正的選舉，也不可能真正實現(xiàn)授權(quán)的民意。當(dāng)然，競爭性選舉也會出現(xiàn)“權(quán)錢結(jié)合、擴(kuò)大分歧、高額成本、效率低下以及拉幫結(jié)派”等問題，但卻可以最大程度避免在選舉過程中極易發(fā)生的形式主義弊端。為保證民主授權(quán)的公正

性，充分尊重及保障選民和代表的選舉權(quán)，應(yīng)該適度引入競爭性選舉。比如可先行在基層組織建立競爭性選舉試點，擴(kuò)大差額選舉的范圍和差額率，并逐步推行。需要指出的是，競爭性選舉同樣必須堅持黨管干部的原則，只是黨管干部的內(nèi)涵、方式方法可與時俱進(jìn)地進(jìn)行調(diào)整和變化，但黨管干部的根本原則絕對不能動搖。

二是必須讓權(quán)力在陽光下運行，擴(kuò)大公開性。陽光是最好的防腐劑，“完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度，推進(jìn)決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開”，增強(qiáng)權(quán)力運行的公開性和透明度，是防止權(quán)力腐敗最有效的手段。公開性是建設(shè)社會主義民主政治，發(fā)展社會主義民主的一項基本要求。列寧早在他的著作《怎么辦?》中就指出，實行民主要具備兩個必要條件，即完全的公開性和廣泛的選舉制。他說：“每一個人大概都會同意‘廣泛民主原則’要包含以下兩個必要條件：第一，完全的公開性；第二，一切職務(wù)經(jīng)過選舉。沒有公開性而談民主制是很可笑的，并且這種公開性還要不僅限于對本組織的成員。”同時，列寧還認(rèn)為完全公開、選舉制和普遍監(jiān)督是一致的，以公開促監(jiān)督，以監(jiān)督制約權(quán)力。他指出：“對于黨員在政治舞臺上的一舉一動進(jìn)行普遍的（真正普遍的）監(jiān)督，就可以造成一種能起生物學(xué)上所謂‘適者生存’的作用的自動機(jī)制。完全公開、選舉制和普遍監(jiān)督的‘自然選擇’作用，能保證每個活動家最后都‘各得其所’，擔(dān)負(fù)最適合他的能力的工作，親身嘗到自己的錯誤的一切后果，并在大家面前證明自己能夠認(rèn)識錯誤和避免錯誤。”權(quán)力公開，不僅要在本系統(tǒng)、本部門或本單位內(nèi)部公開，也要向社會公開，要明確權(quán)力的幅度和依據(jù)，明確公開的內(nèi)容、范圍、形式、載體和時間，還需在制度化、法治化、常態(tài)化的層面上進(jìn)一步發(fā)展和完善，提高權(quán)力運行的透明度和公信力。

二、加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化對權(quán)力的制約和監(jiān)督

反腐敗體制機(jī)制問題，長期來是黨內(nèi)外議論較多的熱點問題，也是影響反腐敗成效的關(guān)鍵問題。黨的十八屆三中全會《決定》對加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障作出了一系列重大部署，主要措施有：落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制；推動黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化；全面落實中央紀(jì)委向中央一級黨和國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)；改進(jìn)中央和省區(qū)市巡視制度，做到對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋；推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項公開制度試點等。

一是要切實落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制。《決定》明確提出了黨風(fēng)廉政責(zé)任制在執(zhí)行過程中，“黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任”。也就是說，各級黨委必須切實擔(dān)負(fù)起全面領(lǐng)導(dǎo)黨風(fēng)廉政建設(shè)和監(jiān)督制約工作的主體責(zé)任，由黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進(jìn)。紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，必須認(rèn)真履行好監(jiān)督責(zé)任，在黨內(nèi)監(jiān)督中發(fā)揮主要作用。這“兩種責(zé)任”的要求，為我們進(jìn)一步強(qiáng)化黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，更好實施責(zé)任追究指明了方向。有權(quán)就有責(zé)，權(quán)責(zé)要統(tǒng)一。如果哪個地方、哪個部門在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面存在嚴(yán)重問題，或者發(fā)生系統(tǒng)性、普遍性、區(qū)域性的腐敗問題而不制止、不查處、不報告，既要追究紀(jì)委的工作責(zé)任，調(diào)查紀(jì)委監(jiān)督是否到位，還要追究黨委的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，追究相關(guān)人員和部門的責(zé)任。如果只懲處貪官污吏而不追究其他各方責(zé)任，就難以從根本上提高權(quán)力制約監(jiān)督能力。

二是要優(yōu)化黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)，科學(xué)合理配置權(quán)力資源。當(dāng)前我們黨的領(lǐng)導(dǎo)體制有其自身的特點和優(yōu)勢，動員力較強(qiáng)，能集中力量辦大事，但也得承認(rèn)，在目前黨的領(lǐng)導(dǎo)體制框架中，權(quán)力難以得到有效的制約和監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)班子尤其是黨委“一把手”容易擺脫“集體領(lǐng)導(dǎo)”，從而在在權(quán)力行使過程中獨斷專行、濫用權(quán)力，助長權(quán)力的腐敗和質(zhì)變。因此，應(yīng)優(yōu)化黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)，科學(xué)合理配置權(quán)力資源，解決當(dāng)前權(quán)力過分集中于個人或少數(shù)人手里，權(quán)力過大難以制約的問題。十八屆三中全會《決定》提出“必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制。”我們要認(rèn)真貫徹落實《決定》要求，深化黨的建設(shè)制度改革，通過實行黨代會常任制，健全黨委會制度，改革紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制來建立一個黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制，形成黨內(nèi)的權(quán)力平衡關(guān)系，促進(jìn)黨內(nèi)權(quán)力間運行的協(xié)調(diào)、有序。

三是要進(jìn)一步完善紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。自

1982年起，黨的紀(jì)律檢查工作一直實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，現(xiàn)行《黨章》規(guī)定，黨的各級紀(jì)律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，由同級黨代會選舉產(chǎn)生，中央紀(jì)委在中央委員會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，地方和基層紀(jì)委在同級黨委和上級紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。同時，《黨章》還規(guī)定，“各級紀(jì)律檢查委員會發(fā)現(xiàn)同級黨的委員會委員有違犯黨的紀(jì)律的行為，可以先進(jìn)行初步核實，如果需要立案檢查的，應(yīng)當(dāng)報同級黨的委員會批準(zhǔn)，涉及常務(wù)委員的，經(jīng)報告同級黨的委員會后報上一級紀(jì)律檢查委員會批準(zhǔn)。”這項規(guī)定可以說是淋漓盡致地體現(xiàn)了同級紀(jì)委必須受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，因為同級紀(jì)委對同級黨委委員的違紀(jì)行為只有初步核實權(quán)，而沒有直接立案檢查權(quán)，要立案查辦，必須經(jīng)同級黨委批準(zhǔn)。這種體制下，同級紀(jì)委當(dāng)然難以有力監(jiān)督同級黨委特別是常委會成員，由此，《決定》針對現(xiàn)實中同級監(jiān)督“太軟”的問題提出，要“推動黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化。”其具體部署是“強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)；查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀(jì)委報告；各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主。”這些改革舉措與黨章的規(guī)定相比，無疑向前走了一大步，大大強(qiáng)化了紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的獨立性和權(quán)威性，強(qiáng)化了紀(jì)委的監(jiān)督職權(quán)，形成了對同級黨委尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的制約和監(jiān)督。這種制度上的設(shè)計與安排，也是合理和行之有效的。但在紀(jì)委獲得較大獨立性后，如何監(jiān)督紀(jì)委尤其是紀(jì)委書記，如何保障民主集中制的貫徹落實、保障同級黨委的權(quán)威性等問題也是我們在改革紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制中必須充分考慮并積極應(yīng)對的。

三、健全反腐倡廉法規(guī)制度體系，運用法治方式防治權(quán)力腐敗

在法治中國建設(shè)新時期，依法執(zhí)政、依法行政和依法治腐具有內(nèi)在統(tǒng)一性。運用法治方式反腐，簡而言之，就是在法治理念與法治思維指導(dǎo)下，理性地運用規(guī)則和程序治理腐敗的一種方法。“法治相較于人治，重視法和制度的作用甚于重視用人的作用，重視規(guī)則的作用甚于重視道德教化的作用，重視普遍性、原則性甚于重視個別性和特殊性，重視穩(wěn)定性、可預(yù)期性甚于重視變動性和靈活性，重視程序正義甚于重視實體正義。”當(dāng)前，在法治框架下治理腐敗，把權(quán)力運行監(jiān)控機(jī)制納入制度化的軌道，借助法規(guī)制度的強(qiáng)制力，形成對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督規(guī)范化、制度化、常態(tài)化的格局，是我們黨反對腐敗、建設(shè)廉潔政治的根本方向。

新時期運用法治方式反腐，一方面要求我們努力克服用“人治方式”、“運動方式”來治理腐敗，實現(xiàn)反腐方式從運動反腐向制度反腐的轉(zhuǎn)變。在改革開放前，我們的反腐方式主要是運動反腐，如“三反”運動、“五反”運動都是以集中群眾運動的方式來進(jìn)行的，運動反腐在當(dāng)時的確發(fā)揮過很大的作用，在今天也具有立竿見影的效果。但運動反腐存在諸多不足，容易使反腐敗成為一陣風(fēng)，無法保證反腐的穩(wěn)定性和長期性，其反腐力度、成效很大程度上取決于領(lǐng)導(dǎo)者的決心、權(quán)威和態(tài)度，一旦領(lǐng)導(dǎo)注意力轉(zhuǎn)移，反腐工作難免中斷，有關(guān)文件批示和反腐措施便束之高閣。所以運動一來，腐敗不見蹤影、銷聲匿跡，運動過后，春風(fēng)吹又生，腐敗故態(tài)重萌甚至蔓延。因此，治理腐敗不應(yīng)主要依靠傳統(tǒng)方式，為適應(yīng)當(dāng)今建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會的大趨勢，我們必須把過去所習(xí)慣的整風(fēng)運動方式等置于法治之下，善于運用法治方式治理腐敗。2013年，濟(jì)南市中級人民法院對薄熙來一案的公開、透明、依法審理，充分表明了我們懲治貪污腐敗既有黨紀(jì)之嚴(yán)，更有國法之束，表明了我們“用法治思維和法治方式反對腐敗”的鮮明態(tài)度和堅定決心。

另一方面要求我們必須加強(qiáng)立法、規(guī)范權(quán)力、強(qiáng)化責(zé)任追究來防治權(quán)力腐敗。“反腐倡廉要依靠黨內(nèi)法規(guī)和制度的推動和保障，但也不能僅限于黨內(nèi)法規(guī)制度領(lǐng)域和層面，還應(yīng)當(dāng)依靠國家法律法規(guī)制度體系，因為國家法律法規(guī)制度更具有穩(wěn)定性、權(quán)威性和普遍約束力。”可是，目前我國還沒有一部反腐敗的專門法律，具體的反腐倡廉法律法規(guī)也是數(shù)量不多且比較散亂，反腐倡廉法律法規(guī)制度體系還沒有實際形成。十八屆三中全會《決定》提出：要“完善懲治和預(yù)防腐敗、防控廉政風(fēng)險、防止利益沖突、領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項、任職回避等方面法律法規(guī)，推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項公開制度試點。健全民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督機(jī)制，運用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)

監(jiān)督”等法律法規(guī)，建立健全依法反腐的有效渠道和制度平臺。隨著《決定》精神的深入貫徹落實，權(quán)力的制約和監(jiān)督以及反腐倡廉工作必然會出現(xiàn)新的可喜局面。

（本文作者：中共岳陽市委黨校紀(jì)檢書記、副教授；中共岳陽市委黨校黨建教研部副教授）

責(zé)任編輯：張翔