新時期公安機關駕馭治安局勢的有效載體──以衢州市公安局對社會治安狀況評估的探索與實踐為例

□王 建

（衢州市公安局，浙江 衢州 324000）

近年來，全國各地公安機關掀起了新一輪勤務機制改革的熱潮，雖然途徑和載體各不相同，但目標——反應更快、基礎更堅、打擊更準、防范更實——卻是一致的。與此同時，擺在各地公安機關面前亟待解決的難題也大致相似：一邊是數據很好看，一邊是群眾不買賬；一邊是專項行動不斷，一邊是案情警情不減；一邊是警力不足，一邊是警力浪費；一邊是合成作戰水平不高，一邊是警種林立、內耗增多。圍繞這些問題，浙江省衢州市公安局立足公安本職，站在黨委、政府和人民群眾的角度來考量和審視公安工作，創新開展了社會治安狀況評估工作，以老百姓密切關注的、能直接反映社會治安狀況的大量基礎數據作為依托，用升降幅的形式將社會治安狀況形成“治安報表”，每月一表，一目了然通報給轄區派出所，精確指導和有效調整警務工作方向，切實起到事半功倍、提高警務效率的作用。

一、開展社會治安狀況評估的背景

（一）開展社會治安狀況評估，是樹立情報引領警務理念、準確把握社會治安現狀的基本前提。掌握轄區社會治安狀況是公安機關最基本的職責所在。但從實際情況看，評價一個轄區的社會治安狀況往往根據經驗判斷，缺乏科學指標和依據，警務決策容易跟著感覺走。而社會治安狀況評估，是在獲得大量數據的基礎上，按科學的方法進行綜合評價，從而將人們對社會治安的感受上升到理性高度。這種評估既不同于個人的主觀感受，也不是發案狀況統計結果的簡單羅列。它能比較全面、客觀、系統地反映一個地區社會治安量和質的特征，便于公安機關和社會各界準確掌握社會治安的整體水平和實際狀況。開展社會治安狀況評估，既可以對今后一個時期治安狀況的發展變化進行科學預測，又可以準確把握過去對策和措施的得失，為衡量一個地區警務工作成效提供了重要標準。

（二）開展社會治安狀況評估，是節約警務資源、提升公安機關打防管控效能的迫切需要。近年來，公安機關維護國家政治安全和社會治安穩定的壓力持續加大。與之相應，公安機關在社會治安狀況有效掌控等方面卻難以滿足現實需要。因為缺乏對轄區社會治安狀況的正確分析，使我們看不到轄區治安形勢的嚴峻性，發了案也習以為常、見怪不怪、麻木不仁，結果是舊的治安熱點沒有解決，新的熱點問題還在產生，總是處在忙于應急、苦于應對、疲于應付的被動狀態，形成了越忙越亂、越亂越忙的惡性循環。因為缺乏對轄區社會治安狀況的正確分析，難以及時、準確把握社會治安狀況的動態變化，制定的打防管控措施目標不明，針對性、操作性不強，盲目用警，浪費警力資源，提高用警成本，形成了警力不足與警力浪費并存的怪圈。

（三）開展社會治安狀況評估，是爭創人民滿意、改善警民關系的有益探索。公安機關以往的考核考評工作，包括執法質量考核、隊伍正規化考核、黨風廉政建設考核以及其他專項行動考核等，與廣大人民群眾聯系不夠緊密、不夠直接。社會治安狀況評估工作遵照“民意引領”的要求，在考核比重、分值等各方面都予以了調整。比如直接將群眾安全感和滿意度納入社會治安狀況常態評估范圍；將廣大群眾反映強烈的“黃賭毒”問題、侵財型犯罪偵破工作納入評估。通過一系列調整，可以切實將公安機關工作的注意力轉移到群眾關心關注的事情上來，加大廣大群眾反映強烈問題的解決力度，最大限度推進警民關系建設。

（四）開展社會治安狀況評估，是推進公安部“四項建設”、駕馭新時期社會治安局勢的有效載體。當前公安工作面臨著基層基礎不夠牢、實戰本領不夠硬、執法能力不夠強、隊伍正規化水平不夠高等問題。針對新時期暴露出的這些突出問題，國務委員、公安部部長郭聲琨于2014年9月于杭州召開的全國公安廳局長座談會上專門提出要推進“四項建設”，即基礎信息化、警務實戰化、執法規范化、隊伍正規化建設。而社會治安狀況評估結果的運用，是基于大量公安基礎數據和執法數據的反映，并指導警務實戰的開展，因此，它是基礎信息化、執法規范化和警務實戰化的直接體現。衢州公安機關在社會治安狀況評估基礎上，拓展推行了公安隊伍狀況評估（以下簡稱“隊伍報表”），這又與隊伍正規化建設不謀而合。

二、衢州市公安局開展社會治安狀況評估的主要做法

衢州市公安局在開展社會治安狀況評估工作中，通過設定具體、細致的評估內容，每月對全市8個縣（市、區）公安局和55個派出所各項指標進行計算，以綠、黃、橙、紅四種顏色分別標志社會治安不同狀況，客觀、形象、科學地展示全市及各地社會治安狀況，切實起到提醒和警示的作用。

（一）指導思想。將一系列公安業務指標（如社會面維穩、接處警警情、刑事發案、“黃賭毒”警情、公眾安全感滿意度、打處情況等十大項內容）進行細化、量化，匯合12萬相關基礎數據，于每月28日形成《社會治安狀況評估報告》（“治安報表”）編印下發，以豐富、鮮活的基礎數據為依托，通過同比、環比、各地區對比、升降幅與絕對值相結合等數據評估和原因分析，旨在通過這一系列指標的考量，來折射全市轄區社會治安的動態變化，進而部署針對性措施，切實掌控社會治安狀況。

（二）監測的數據。共設有12項需監測的數據，分別是：有效刑事治安警情；侵財型案件；“黃賭毒”警情；有效刑事治安警情、侵財型案件、“黃賭毒”警情同比、環比走勢；電話、網絡、信訪舉報、投訴及媒體輿論關注的涉警熱點難點問題；群眾安全感滿意度；警情案件定性準確率；重大涉穩案事件、重大惡性事件、重大交通事故、重大火災事故、重大涉警涉法輿情事件，警情案件如實錄入；維穩類事件，包括進京、赴省、市上訪、群體性事件等；刑事案件、命案、五類案件及“兩搶一盜”等侵財型案件；刑管刑事案件和侵財案件刑事強制措施數，“黃賭毒”、食藥環案件刑事強制措施數、強制隔離戒毒數、治安處罰數；基礎信息大采集等基礎工作數據，交警、消防相關業務數據，平安考核、執法質量及市局認為需要監測的其他數據。

（三）顏色分類及評判標準。首先，根據治安復雜程度、地域特點、警力資源等因素，將全市55個派出所分成四個序列進行評估。其中，各縣（市、區）公安局主城區派出所為第一序列，開發區、郊區或大的集鎮派出所為第二序列，一般鄉鎮派出所為第三序列，偏遠農村派出所為第四序列。其次，在顏色區別上，以基準分100分為準，對各相關數據上升及下降分別設置對應的正、負分值。規定8個縣（市、區）公安局第1至第8項合計為綜合得分，派出所序列第3項不計分，其余7項合計為綜合得分，第9至12項只監測不計分。根據分值的高低劃定治安狀況等級，110分以上為綠色，90-110分為黃色，80-90分為橙色，80分以下為紅色。季度評價取當季平均綜合得分定等級，年度評價取當年12個月平均綜合得分定等級。

三、衢州市公安局開展社會治安狀況評估存在的主要問題和采取的解決措施

社會治安狀況評估工作在推行過程中遇到了各種各樣的問題，其中主要表現在對數據的弄虛作假、聯動機制的不暢以及借力發展乏力等方面。衢州市公安局在面對這些問題時，立足從實際出發，按照“邊實施、邊提高、邊完善”的原則，從思想認識、機制建設、廣泛宣傳等方面下功夫，進一步擴大了社會治安狀況評估工作的知名度，切實提高評估工作的科學性、針對性和有效性。

（一）弄虛作假問題。任何公安專項工作在推開實施過程中最忌諱的就是弄虛作假。弄虛作假不僅反映不出基層工作實際，上級公安機關也掌握不了真實情況，造成后續一系列政策、措施的出臺缺乏實踐基礎，最終會釀成嚴重脫離實際的現象。對“治安報表”這項工作來說更是如此。衢州市公安局每個月的“治安報表”是基于12萬基礎數據之上得來的，因此，數據的真實性是“治安報表”的生命線。在剛開始運作時，各地為了應付市局的檢查，都在一定程度上存在著弄虛作假行為，有的故意在報警環節做文章，減少警情；有的在案件上做手腳，減少案件；有的動歪腦筋，在案件定性上打擦邊球等等。以2014年2月為例，全市有效刑事治安警情4425起，比1月下降1528起，刑事案件立案1050起，下降300起，侵財案件1213起，下降273起。主要幾組數據下降幅度超過20%、30%，這樣的數據明顯存在弄虛作假成分。對此，衢州市公安局采取了以下措施。

一是從思想認識入手。為了消除大家的疑慮，衢州市公安局將每個月的《社會治安狀況評估報告》比喻成一份“體檢報告單”，告訴大家市局黨委的初衷不是為了排名和批評，而是幫助大家查找癥狀、分析病因。警務工作只有對癥下藥，警務效能才能事半功倍。用數字、數據來準確把握轄區社會治安狀況，實現了從原來評價社會治安狀況依靠一種感官感覺上升到一種理性認識，能最大限度地避免警務資源的浪費，提高用警成本。其次，向大家闡明社會治安狀況是各種因素的綜合反映，好壞也不全是公安機關所能左右的，更不能代表全部的公安工作，進一步消除心理負擔。

二是從工作定位入手。基層派出所弄虛作假最大的壓力并非來自于市局，而是由于各地公安局重排名、重分數，簡單分解指標任務所致。為此，市局首先規定各地不能直接將一些任務、指標壓到派出所身上，特別是嚴禁將發案數、“黃賭毒”警情等量化成指標任務分解落實到派出所。其次，市局層面也擺正自我、準確定位開展這項工作的目的——即不是為了考核、排名。比如經常性組隊深入基層一線，到那些“紅色”狀態的派出所，聽取工作匯報，幫助分析轄區治安實際，為基層民警推進“治安報表”這項工作加油打氣。

三是從結果運用入手。進一步淡化考核、排名，用綠、橙、黃、紅四色去代表轄區治安狀況，取代“優秀”、“良好”、“合格”、“不合格”等字眼。在每月第一個星期的星期一召開局務會，以視頻會議的方式開到派出所，對全市總體治安狀況和各地治安狀況進行點評，并分別邀請上一月“綠”、“紅”狀態的若干名派出所所長交流發言，但對“綠”、“紅”狀態一視同仁，全部以表揚和鼓勵為主，切實解除基層民警的后顧之憂。

（二）工作合力問題。衢州市公安局剛開始推進社會治安狀況評估工作時，工作合力不強的問題比較突出。從上述介紹也可以看出，“治安報表”基礎數據來源于幾乎全部的公安業務部門，想要整體推進這項工作，還需要從根本上解決聯動合力的問題。對此，衢州市公安局采取了以下措施。

一是建立健全聯動機制。在市局層面，成立了由情報中心牽頭，辦公室、督察、法制等15個部門在內的評估工作小組，實施“分線評估、統籌合成、共同研判”的工作模式，形成“部門聯動、高度集成”的工作合力。在縣（市、區）局層面，加大了推進力度，各地均成立了由主要領導任組長的工作領導小組，并根據本地實際情況，建立了“日清、旬析、月評、季述、年評”等一整套符合本地實際情況且行之有效的工作機制，建立專項會議制度，適時點評、分析，做到定時、定點、定人、定策略，及時調整警務工作方向，有效提高警務效能。通過評估工作的牽引，以情報引領的社會治安防控體系的警務模式正逐步成型，并持續發揮作用。

二是嚴格落實工作責任。市局建立了監督檢查常態機制，定期不定期地召集刑偵、治安、禁毒、指揮中心、情報、督察、法制等部門開展聯合檢查，通過隨機抽查、責任倒查、模擬報警等形式開展全程督考，加大檢查的力度和通報的密度，確保了數據的真實性，切實提升了工作合力。針對存在的“老好人”現象——有些部門對本該屬于自己職責范圍的事情推脫、推諉，互相扯皮，對需要去認真核查校對的數據不負責任，不想作為、不愿作為——在市局層面實行了捆綁考核機制，即將各業部門與派出所捆綁考核，全市55個派出所哪個業務有問題沒有查出，就同樣追究市局業務部門的責任。通過責任和壓力的連帶和轉移，切實對工作起到了推動作用。

三是探索警務機制改革。社會治安狀況評估工作開展后，全市各地公安機關都對如何適應此項工作進行了自行探索，這其中，自然而然涉及到了警務機制的調整、創新和改革的問題。從某種意義上說，開展社會治安狀況評估工作的最終目的是為了警務工作的轉型升級，是為了使警務工作達到“反應更快、基礎更堅、打擊更準、防范更實”的要求。比如對侵財案件的防控，各派出所大多采取高強度巡邏防控的方式來控發案。但這樣的警務模式畢竟只能用于一時應急，僅僅依靠巡邏防控壓發案會有一個極限，用警成本會不斷提高，所收到的成效卻越來越低。這樣的警務模式是不可持續的模式。與此同時，局與局之間會造成警務工作不同步的現象，這里巡邏嚴實沒警情了，那里卻發生盜竊案件了。為此，市局層面結合全市治安實際，整合各地、各部門的工作合力，以期達到警務機制改革的目標。

（三）借力發展問題。當今的公安工作離不開黨委、政府的重視和支持，但同時，公安工作真正“打動”黨委、政府的不多，其他黨政資源真正“為我所用”的也不多，借力發展很多時候成了一句空話。推進社會治安狀況評估工作，同樣面臨著公安機關唱“獨腳戲”的問題。

對此，衢州市公安局借助平安考核這個載體，在每月出臺“治安報表”的基礎上，再出臺一個黨政版的“治安報表”，以期達到引起黨委、政府重視的目的。從衢州市公安局的實踐看，各地積極開動腦筋，充分借力黨政資源，取得了事半功倍的效果。如有的縣（市、區）局將評估主要指標納入該縣政府三色預警工作，每月開展評估，結果納入平安考核，促使鄉鎮（街道）主動開展案件的防控和基層矛盾糾紛的化解。有的縣（市、區）局依托“百警第一書記”、“百警駐百村”等活動載體，發動鄉鎮（街道）、村干部積極參與“黃賭毒”整治工作，大力開展巡邏防控和矛盾化解，達到了群防群治的效果。

四、衢州市公安局開展社會治安狀況評估取得的成效

近1年的實踐證明，衢州市公安局通過建立社會治安狀況評估機制，進一步提升了公安機關打防管控的主動性、精確性、及時性和有效性，切實增強了公安機關掌控社會治安的能力。2014年1至10月，全市有效刑事治安警情62661起，同比下降10.93%；刑事打擊人數同比上升39.56%，抓獲各類侵財案件犯罪嫌疑人同比上升27.9%，其中移送起訴數同比上升26.32%。具體成效可以概括為實現“一個回歸、四個轉變”。

（一）警務工作回歸本源。主要表現在三個方面：一是實現了警務重心的“返璞歸真”。公安工作時常熱衷于搞專項行動，基層公安機關每年都要花費大量的精力應對各種各樣的考核，有時雖然成績很好，但往往是頭疼醫頭、腳疼醫腳，綜合治理、統籌推進效果不佳。通過社會治安狀況評估工作的開展，基層派出所可以真正將注意力和重心聚焦到本轄區的治安實情上，工作思維由“唯數字績效至上”向“夯基礎、控發案、強打擊”轉變。二是實現了工作壓力的良性傳導。通過每月動態評估的形式，將全年的工作壓力分解到了每個月，將以往業務線上的考核壓力分解到了全部警種，將以往由局長、所長身上所承擔的壓力科學分解到了每個民警，徹底解決了原來“半年考、年終考、突擊考”存在的弊端，形成了“千斤重擔人人挑”的良好局面。三是實現了業務線上工作的向下聚焦。以往提倡機關部門要為基層服務，但真正做到的很少，基層滿意的不多。在社會治安狀況評估工作推進中，一些機關業務部門開始認真履行指導、幫助職責，達到幫助派出所減負的目的，注意力已慢慢向服務基層轉移。

（二）警務決策由“盲動型”向“精確型”轉變。

社會治安狀況評估工作開展以后，通過市局、縣（市、區）局、派出所三級評估網的高效運作，加速提升了各警務實戰主體情報搜集、分析、研判的能力，“先情報后行動、大情報小行動、無情報不盲動”已經成為大家的思想共識和行動自覺。以前，逢節日必清查、逢大會必清查，全警參與、出動近千人、抓了幾十人，這種“人海戰術”投入大、收效低，嚴重影響基層日常工作開展；現在，市局層面一般不需要組織開展統一清查行動，得益于通過社會治安狀況評估機制的運行，可以更加精確捕捉、及時解決轄區的苗頭性問題，并形成了“發現問題、解決問題、跟蹤核查”的工作鏈，做到對轄區的突出治安問題露頭就打、精確制導。

（三）工作狀態由被動防御型向主動打擊型轉變。公安工作習慣于以打為主，重打擊輕防范，看到什么案件高發了就打什么案件，看到哪個問題形成治安熱點了再去清除熱點，雖然打擊成果不錯，數據很漂亮，工作干得很辛苦，但老百姓“不買賬”。每個月的“治安報表”可以直觀地讓我們看到轄區的發案情況，基層派出所只要“照單下藥”，就能及時、高效解決問題。比如2014年加大了對群眾反映強烈的各類案件的打擊力度，全市“兩搶”案件、入室盜竊、扒竊、電信詐騙等侵財型案件同比分別下降38.57%、9.64%、37.87%、7.95%。“黃賭”案件打處人數、案件數同比上升20%，查處吸毒人數上升15.3%。

（四）工作模式由突擊整治型向常態整治型轉變。公安機關往往習慣于運動式執法，專項行動一個接著一個，基層應接不暇。這種專項行動“一陣風”，行動中戰果輝煌，行動后極有可能迅速反彈。專項行動不僅造成基層所隊疲于奔命，還容易使警務工作顧此失彼，對問題的解決做不到常態化。現在，通過將公安的主要業務指標進行分解、細化，一些主要的專項行動都可以體現在這套數據里。平時將這些數據“看牢”、“盯死”，出現問題立即整改，即使有臨時性的專項行動任務，仍然可以做到不慌不忙、從容應對。

（五）作戰規模由單打獨斗型向合成作戰型轉變。從內部來說，公安機關由于警種林立，內耗嚴重，同時面臨著警力嚴重不足和警力嚴重浪費的問題。一個縣（市、區）局各派出所間業務“互不關心”，互相之間警務協作不深；市局機關、縣（市、區）局機關業務部門習慣于從各自業務考慮派出所工作，往往只顧給派出所下任務、下指標，很少有指導、有幫助。開展社會治安狀況評估工作以來，除了硬性規定機關部門業務指標不準落實到派出所外，還實行了捆綁考核。如此，機關部門就都忙著給基層找線索、提供警力支持了。縣（市、區）局內部的警務工作也有了統一部署，達到了整體規劃、整體受益的目標。

五、社會治安狀況評估的拓展

受“治安報表”的啟發，衢州市公安局將業務工作的評估機制延伸和運用到隊伍管理上，有效整合所有與隊伍管理有關的警務資源，綜合信訪投訴、網上反映、媒體曝光、群眾舉報等多途徑的信息，并分紅、黃、綠三類預警等級，使隊伍管理實現信息化、條目化、簡單化，使抓隊伍也能像抓業務一樣，讓各地都能通過一張“體檢表”，一目了然地知道一個單位有哪些問題值得關注、需要整改。如此，各地公安機關只需一手拿“業務報表”、一手拿“隊伍報表”，就能最大限度地整合警務資源、節約警務成本、提高警務效能，最大限度地預防和減少民警違法違紀行為發生，確保隊伍安全穩定。從2014年7月開始，衢州市公安局組織紀委、政治部、監察、督察、審計、法制等多個部門參與，將評估對象分為縣（市、區）局、交警支隊、市局機關三類，每月定期召開會議，由紀委負責將分散在各個部門的信息予以整合，并作具體的量化分析，實行分類預警，以數據的形式直觀呈現存在的問題和潛在的隱患，實現動態掌握隊伍、科學分析隊伍、精確管理隊伍。目前，通過實施“隊伍報表”，衢州市公安局對49名民警上門家訪做思想工作，提前發現并消除隊伍不穩定因素38件；全市公安機關涉警信訪投訴量同比下降11%，并處理違規違紀民警13人，同比下降41%。