城鄉基本公共服務滿意度的實證比較分析

江易華+黃歡

摘 要：建設服務型政府、完善公共服務體系和提高公共服務品質，需要對公共服務的現狀有明確的把握，實現這一目標的重要手段就是開展公共服務滿意度調查。選取城鄉社區進行問卷調查，在此基礎上，對義務教育、就業與服務、醫療衛生、住房保障、社會保障、生活保障、生活環境、公共安全和政府服務等方面的滿意度進行測評。通過城鄉居民對基本公共服務滿意度的對比分析，我們發現：公眾對基本公共服務的總體評價不高，城鄉居民對基本公共服務的評價具有一致性又具有不均衡性，基本公共服務建設還需要進一步完善。

關鍵詞：基本公共服務;滿意度;城鄉差距

Abstract：In order to building a service-oriented government， perfect public service system and improve the quality of public service， we need to have a great understanding of current public service. The important mean to realize this objective is to carry out satisfaction survey of public service. Select urban and rural communities to carry out questionnaire， and then on basis of it， carry out satisfaction evaluation on compulsory education， employment and service， medical care， housing security， social security， living security， living environment， public security and governmental service. Through comparison on urban and rural residents satisfaction degree with public service， we found that the public didnt evaluate highly to the basic public service， the urban and rural residents have consistent evaluation but also unbalanced evaluation on basic public service. The basic public service needs to be further improved.

Key words：basic public service;satisfaction degree;urban-rural gap

中圖分類號：C912 ? 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2014）-12-36（7）

1 問題的提出

黨的十八大和中央經濟工作會議對我國新型城鎮化發展進行了頂層設計和總體部署，明確提出提高城鎮化質量的要求。新型城鎮化道路強調以人為本，實現人的全面發展，實現農業人口有序市民化和公共服務協調發展，突破城鄉二元體制，提供與城鎮經濟發展水平相適宜的基礎實施和基本公共服務，解決城鎮人口的就業、安居、教育、醫療、安全等問題，提高城鎮居民生活質量。2012年，國家出臺了《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》。可見，基本公共服務均等化問題已經成為當前我國經濟社會發展的熱點問題，也是我們黨關注民生、重視民生、保障民生、改善民生的重大戰略舉措。因此，實現基本公共服務均等化，是保障和改善民生的重要途徑，也是促進社會公平，使全體人民共享社會發展成果的重要方式。

基本公共服務滿意度是衡量政府提供的公共產品以及公共服務水平的一項重要指標，也是社會和諧發展的關鍵所在。公共服務滿意度能夠反映當地人口需求的滿足程度和社會福利水平，建立在公共需求基礎上的公共服務滿意度，理應成為衡量政府公共服務質量的重要參考依據。公共部門要贏得信任，也就應當研究公眾的需求滿意度。[1]因此，研究城鄉居民公共服務滿意度，客觀測評公共部門滿足城鄉居民公共需求的狀況及其差距，分析產生差距的原因，具有重要的現實意義。

國外關于保障民生和公共服務理論的研究，最早可以追溯到英國1601年頒布的《濟貧法》，強迫勞動和福利救濟的性質，把保障公民的生存看做政府的義務。二戰以后，多數西方國家是通過發展社會保障、完善公共服務來改善民生，保證了長期的繁榮和穩定。[2]居民對政府提供的基本公共服務的滿意度也成為衡量政府服務水平的重要指標，并且常用于企業管理中“顧客滿意度”理論也逐漸被被廣泛應用于公共服務領域。隨著新公共服務理論與服務型政府理論的興起，歐美發達國家越來越多的將“顧客滿意度”理論引入政府公共服務領域來考核政府公共服務績效，提高政府保障和改善民生的能力。最常見的方法是通過建立完整的滿意度分析指標，利用顧客滿意度模型來檢測群眾對政府提供的公共服務滿意程度，而其中最常用的有瑞典的SCSB、美國的ACSI等為代表的國家顧客滿意度測評體系，被廣泛應用于實踐。

國內學界已對公共服務展開了諸多探討并取得了系列成果鑒定。當前社會各界由于研究的側重點不同，對基本公共服務內容的界定不盡相同。如國家“十一五”規劃[3]、遲福林（2007）[4]、常修澤（2007）[5]、《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》（2012）[6]等對基本公共服務的界定不盡一致，可見，基本公共服務具有動態性的特點。從價值取向來看，學界普遍認為公平、正義、共享應成為基本公共服務的主流價值取向[7]。從城鄉差距來看，眾多學者研究表明，我國在教育、醫療、收入、社會保障等基本公共服務上存在較大的城鄉差距，基本公共服務不均等現象嚴重，而傳統戶籍制度的束縛、相關政策的分割、公共服務供給制度的單一陳舊和公共資源配置失衡等等因素，成為了我國城鄉差距持續拉大、城鄉民生改善不均衡的重要原因，其中影響基本公共服務滿意度的因素包括教育、就業、收入、醫療、環境質量、社會安全、文化生活等等。[8]-[10]endprint

隨著我國服務型政府建設步伐的加快，對公共服務領域的滿意度調查逐漸成為社會各界的熱點關注，社會各界逐漸開展投放問卷、電話訪問和實地訪問等方法對各地公共服務的現狀進行評價和分析，比如：中國社科院組織的中國公共服務業的滿意度調查，浙江省社科聯“惠民政策的績效與評價”重點研究項目“浙江農村公共服務供給現狀及績效評價”、浙江省教育廳項目“農村公共服務供給的路徑優化與制度創新”、重慶市社情民意調查中心組織的9大公共服務業的滿意度調查，以及2005年國務院發展中心與世界銀行、清華大學共同開展的“中國城市公共服務與治理研究”課題，選取了大連、西安、上海、成都和深圳5個具有代表性的城市進行了抽樣調查等等。

國內關于公共服務滿意度的相關研究成果為我們進一步研究奠定了良好基礎，但已有研究大多局限于單一的城市或農村公共服務滿意度的研究，對城鄉基本公共服務滿意度對比相對較少。為此，本文從縮小城鎮差距為切入點，以個案地區（區縣）為例，開展基本公共服務的滿意度調查，以了解城鄉居民在基本公共服務滿意度方面的差異狀況，這將利于政府部門正確把握基本公共服務方向，縮小城鄉差距，提升居民對政府公共服務的滿意度，進而為促進城鄉一體化發展，建立完善的政策作為參考依據。

2 指標設計與數據來源

滿意度是公眾通過對服務質量特征的感知所做評價的一種度量。公共服務質量的特征一般可概括為回應性、可靠性、獲取途徑和設施、溝通、費用五大方面，滿意度指標體系的建立要通過了解受眾對這幾個方面的感知來實現。[11]作者在實證資料的收集過程中，對X區基本公共服務進行了一個前期調查，確定了基本公共服務滿意度的8個二級指標：義務教育、就業與收入、醫療衛生、住房保障、社會保障、生活環境、公共安全、政府服務。

本研究在前期調查和指標設計的基礎上，采用封閉式問卷，把滿意度測量指標設置為封閉式題目進行問卷調查。問卷內容包括：受訪者的基本信息，被訪者對基本民生問題的總體評價，對子女教育、就業與收入、醫療衛生、住房保障、社會保障、生活保障、公共環境、政府服務，以及影響公眾對基本公共服務評價的影響因素等。

為了解被調查者對各項公共服務滿意度的具體感受，本次問卷調查采用了李克特量表法編制。圍繞要測量的基本公共服務滿意度問題，依據“很滿意”、“基本滿意”、“一般”、“不太滿意”、“很不滿意”、“說不清楚”，分別給予5-0分。其中，“很滿意”為5分，“基本滿意”為4分，“一般”為3分，“不太滿意”為2分，“很不滿意”為1分，“說不清楚”為0分。

本研究選擇了湖北省某市X區作為研究對象，運用問卷調查深入了解城鄉居民對政府基本公共服務的滿意度評價狀況。調查范圍涉及該區的2個農村社區與2個城市社區，針對基本民生問題以及就業與收入、子女教育、醫療衛生、住房保障、社會保障、生活環境、公共安全、政府服務等內容，采取攔截式訪問。

本研究共發放問卷200份，回收有效調查問卷198份。被調查者的基本信息如表1所示。

3 實證分析與研究發現

3.1 總體評價

根據本項研究的指標體系，筆者對X區的基本公共服務的8個主要領域分別進行了滿意度的測量。由表2可知，在5分制的基礎上，該區基本公共服務總體滿意度得分為2.97分，處于及格水平之下，尤其是在收入水平、醫療衛生、養老保障、食品安全和政府服務幾個方面，其中的食品安全的滿意度最低。這表明該區居民對政府提供的基本公共服務滿意度水平較低，基本公共服務還存在著很大的發展空間。受訪居民中對政府提供的基本公共服務持積極態度（即表示很滿意和基本滿意）占34.8%，認為政府提供的基本公共服務水平一般占32.3%，對政府提供的基本公共服務持消極評價（即表示不太滿意和很不滿意）占32.8%。

調查數據顯示，從2002年中央提出建設公共服務型政府以來，公共服務的整體水平和能力明顯提升，廣大民眾的服務需求也得到一定程度的滿足。具體表現為：

3.1.1 公共服務的財政性支出增加

在社會保障方面，全區于2003年啟動城鎮職工基本醫療保險工作，2004年開始新農村合作醫療試點工作，2005年全區形成城鎮職工基本養老保險、基本醫療保險、農村合作醫療等民生保障體系。在全區形成城鎮職工基本養老保險、基本醫療保險、農村合作醫療等民生保障體系的同時，政府部門對社會保障與就業的投入也正逐步增加，從而完善社會保障體系的建設，提高城鄉居民的受保障水平。政府部門對社會保障的投入，從2008年到2011年，由6813萬元增加至37488萬元，①這四年間增加了5倍。

3.1.2 子女教育、住房保障、生活環境、公共安全方面的滿意度處于較好的狀況，滿意度均在3分以上

教育一直是該區基本公共服務建設的一個重要組成部分，在湖北省內有“楚天教育之鄉”的稱號。近年來，隨著經濟的發展與對教育的逐步重視，政府部門對義務教育的財政投入也在逐年增加，人均教育投入逐年增長，生均投入從2008年的4540元增加到2011年的7189元。②

在公共安全方面，政府部門不斷加強和改善刑事偵查、消防、交通、戶政管理，社會治安狀況持續好轉，并在全區構建社會治安防控體系，保障人民的公共安全。統計數據顯示，全區近年來刑事案件立案數逐年增加，交通事故與火災發生次數有所減少。這些與政府采取的有力措施密切相關，從滿意度評價情況看，這些政策已取得較好成效。

3.1.3 在生活狀況、義務教育、住房條件、生活環境等方面均有所改善

據調查問卷統計數據顯示，與上一年相比，90%的被訪者認為，家庭收入有所上漲或與上一年保持一致，其中持積極態度認為與上一年相比生活水平明顯提高的占39%，認為與上一年差不多者占47.2%。在教育方面，對義務教育評價持積極態度的居民占80.7%，且具有明顯滿意態度者占40.1%。在住房條件上，對住房條件明顯滿意的居民占51.3%。在生活環境方面，持好評態度的居民占82.7%，其中對生態環境有明顯滿意態度者占48.2%。可見，當前城鄉居民的生活狀況有了明顯改善，政府部門的基本公共服務職能在某些方面得到了居民的肯定。endprint

此外，調查顯示，雖然當前城鄉居民均對生活狀況的滿意程度相對較高，大部分人覺得生活水平有所提高，但是由于生活支出的增長速度明顯快于收入水平的增長速度，貧富差距不斷擴大，收入水平仍然是影響基本公共服務滿意度的重要因素。

3.2 具體評價

在整體評價的基礎上，課題組對樣本地區居民基本公共服務滿意度的8個方面進行了具體測評。調查表明，城鄉居民對主要公共服務項目的滿意度具有不均衡性（見表3），并且存在城鄉差異。

3.2.1 與及格水平相比較，城鄉居民對基本公共服務滿意度的評價具有一致性

城鄉居民在子女教育、住房保障、生活環境、社會治安方面的滿意度評價均達到及格水平以上，而對收入水平、醫療衛生、養老保障、食品安全、政府服務的滿意度評價均在及格水平之下。以下著重分析滿意度評價在及格水平之下的幾個方面：

在就業方面，69.7%的受訪者有工作經歷，其中48.6%的人與工作單位簽訂了勞動合同，人均工作時間為每周5.7天，每天8.6小時。在有工作經歷的受訪者中，42.7%的人對自己目前的工作滿意，43.3%的人對自己的工作不滿意，其他的則持中間態度。對工作不滿意的原因如下表4所示，其中占多數的原因為“收入待遇低”。可見，待遇成為影響工作滿意度的主要原因。

在收入方面，根據受訪者2012年家庭年收入來看，年收入在10萬元以下的占93.4%，可見，收入水平不高。與上一年相比，其中35.8%的人認為家庭收入有所上漲，54.7%的居民認為與上一年差不多，9.5%的居民認為收入有所下降。據調查統計，受訪者認為在各種家庭開支中，34.5%的居民認為住房支出壓力最大，25.9%的居民認為子女教育支出壓力最大，14.2%的居民認為醫療支出壓力最大。

醫療衛生一直是人們最為關心的基本公共服務內容之一。居民對醫療服務的總體評價不高，滿意度僅為2.58分（城市居民評價為2.81，農村居民評價為2.37），低于及格水平。調查數據顯示，在過去的一年中，有53%的居民有過生病而沒有去看醫生的經歷。沒有去醫院看病的主要原因有三項：工作忙沒有時間、小病不用看、醫療費用太貴。其中，選擇“小病不用看”的占34.6%，“醫療費用貴”占29.6%，“沒有工作或忙，沒有時間”的占21.6%。這也進一步驗證了，醫療支出占收入比重較大會給人以壓力。

調查數據顯示，雖然受訪者參與養老保險的比例近70%，但是僅有20.6%的受訪者對今后養老的經濟保障持積極態度，而且大部分受訪者認為當前養老金水平過低。可見，政府部門在社會保障方面還應該加大保障力度，制定有效的保障措施，以維護社會的穩定。

3.2.2 在收入水平、子女教育、醫療衛生、養老保障、住房保障、生活環境等方面，城市居民的滿意度高于農村居民

從城鄉收入對比來看，如下圖1所示。上一年年收入在5萬以下的農村人數明顯高于城市。雖然城鄉居民的收入水平均有所增長，但是居民對收入水平的滿意度均低于平均值。可見，隨著社會經濟的快速發展，以及城市化的不斷推進，農村人口在融入城市的過程中，收入的增長速度遠不及家庭開支的增加速度，越來越多的人面臨著巨大的經濟壓力與生活壓力，生活滿意度與幸福感也在逐漸降低。

在義務教育方面，政府推行了一系列政策推進教育改革，并取得了明顯成效，城鄉居民對義務教育的滿意度均達到及格水平之上，但城市居民的滿意度高于農村居民。其主要原因在于教育資源分配不平衡，學校之間教育質量差異大等。傳統的城鄉二元結構導致政府對教育的投入偏向城市地區，形成了城鄉之間的教育差距，當前農村地區的教育質量總體上低于城市地區。通過對農村居民義務教育的改善意見調查，根據問卷統計數據顯示，認為子女入園、入托難的居民占57.3%，認為教育質量低的居民占52.4%，均超過半數;對教學環境評價差者占27.2%，覺得學校離家太遠、交通不便者占32%;在其他方面，有65%的農村居民認為存在孩子作業負擔重、亂收費、擇校困難、外地孩子上學難、職業教育質量差和不好找工作等問題。

在醫療衛生方面，所有受訪者中有80%的居民參加了醫療保險。其中，農村居民參加醫療保險的不到73%，城市居民參加醫療保險人數近90%。生病以后，城鄉居民選擇就診機構也有所不同，城市居民在就醫過程中也傾向于選擇公辦醫療機構或較好的大型醫院。這一點從表5可見一斑。可見，財政投入與醫療設施等的差異導致農村居民對醫療服務滿意度（2.37）遠低于城市居民的醫療服務滿意度（2.81）。

在養老保障方面，有33%受訪者沒有參加任何的養老保險。其中，農村居民中有36.3%的人沒有參加任何養老保險，城市中有29.47%的人未參加任何養老保險，有47.06%的農村居民參加了新農保。從我國養老保險政策的發展歷程來看，當前城鄉居民在養老保險方面還存在較大差距。

隨著越來越多的農村居民涌入城市，城市的高房價使多數人面臨買房的困難，而難以在城市定居。調查結果顯示，絕大多數在城市工作的農村居民都是租房居住，平均房租為每月632元，有12.2%的受訪者家中沒有獨立的廚房，8.3%的受訪者家中沒有獨立的衛生間，8%的家庭中沒有自來水，17.2%的家庭沒有排污管道。可見，隨著經濟的發展和科技的進步，住房條件還需要進一步改善。

在人們的物質生活基本得到滿足的同時，精神需求也開始提上日程，生活環境的好壞成為人們提升生活質量的重點關注對象，公共娛樂設施也成了政府重點投入建設的項目。圖書館、健身場所、電影院、博物館、文化站、公園等在人們的生活中也越來越普及，但是城鄉在公共娛樂設施的普及上差距甚大（表6）。

在生態環境等方面，各種環境問題仍然存在。所有受訪者中，有12.7%的人對居住地環境持樂觀態度，認為生態環境在好轉，有42.1%的人認為當前生態環境相對穩定，45.2%的人認為生態環境在惡化。雖然政府在生態環境維護工作中取得了一定的成果，居民對當前居住地的生態環境滿意度有3.43分，但是居民的生態環境保護意識不強，對環境關注度不高，政府部門還需要加大環境保護工作的宣傳。endprint

3.2.3 在社會治安、食品安全、政府服務方面，農村居民的滿意度高于城市居民

公共安全是我們生活中的一個重要部分。在當前社會問題復雜化的背景下，各種公共安全問題凸顯出來。從總體評價來看，居民對當地社會治安滿意度評價為3.31分，略高于及格水平。但是，公共安全問題仍然存在，比如對目前居住地食品安全狀況的總體評價為2.30分，明顯低于及格水平。從城鄉比較來看，城市居民的社會治安滿意度（3.19）低于農村居民的滿意度（3.57）;在食品安全方面，城市居民的食品安全滿意度為2.14分，低于農村居民滿意度（2.54）。可見，城市地區雖然經濟發達，但是在社會治安與食品安全方面，低于農村地區，而食品安全方面尤其突出。

政府服務是政府工作的主要內容，并且直接影響政府部門在群眾心中的形象以及滿意程度。調查數據顯示，居民對當地政府行政效率和服務的總體評價為2.8分，居民對政府服務不滿意的原因主要表現為：辦事效率低（占62%）以及服務態度差（占33%）兩個方面。

腐敗一直是影響政府形象的重要方面，也是全民關心的問題。隨著政府治理力度的加大 ，腐敗治理工作取得了明顯成效。46.4%的受訪者對“腐敗問題有所改善”持積極態度，39.9%的受訪者認為和以前一樣，13.7%的群眾認為腐敗問題比以前嚴重。

從城鄉比較來看，農村居民對政府服務的滿意度（2.96）與治理腐敗的滿意度（2.84）均高于城市居民（分別為：2.76和2.53）。但是，在切身利益受損的情況下，農村居民選擇政府或司法部門維權的概率遠遠低于城市居民，多數農村居民傾向于直接找對方理論或通過司法程序解決，城市居民則在選擇司法程序的基礎上，同時向政府部門投訴或找社會組織以及互聯網幫助。

4 結論與思考

4.1 政府在基本公共服務領域還有很大的發展空間

從調查樣本數據來看，居民對基本公共服務的總評價得分處于及格水平之下，尤其是在收入水平、醫療衛生、養老保障、食品安全和政府服務幾個方面滿意度較低。影響居民對公共服務滿意度評價的因素是多方面的，但越是與居民的民生性需求相關，其影響程度越大。調查數據顯示，基本公共服務在收入水平、醫療衛生、養老保障、食品安全和政府服務方面，處于及格水平之下，而居民對子女教育、住房保障、生活環境、公共安全方面的評價均在3分以上，高于及格水平。

4.2 城鄉居民對基本公共服務項目的評價具有不均衡性且存在城鄉差異

一方面，城鄉居民對子女教育、住房保障、生活環境、社會治安方面的滿意度均高于對收入水平、醫療衛生、養老保障、食品安全、政府服務方面的滿意度;另一方面，在收入水平、子女教育、醫療衛生、養老保障、生活環境方面，城市居民的滿意度高于農村居民，而在社會治安、食品安全、政府服務方面，農村居民的滿意度高于城市居民。

4.3 加大對農村基本公共服務的財政投入是提升公共服務滿意度的重要途徑

公共服務的財政支出的增加，有利于基本公共服務體系的建設與完善，有利于提高居民的受保障水平。如X區政府部門對社會保障建設的支出，使城鄉社會保障體系逐步完善，提高了當地居民的保障水平，促進了社會保障體系的建設。

4.4 提升基本公共服務滿意度需要從多方著手

我國目前社會發展已經基本解決溫飽問題，從生存型社會向以人為本的發展型社會轉變，使得人們對公共服務和公共產品的需求快速增長。但是由于長期以來的城鄉二元社會發展模式和財政投入的差距，使得基本公共服務和產品供給嚴重失衡，不利于基本公共服務均等化的實現，以及和諧社會的構建。從實證分析的結果可知，X區基本公共服務體系的薄弱環節主要表現在就業與收入、醫療衛生、養老保障領域，政府應該增加對社會保障型公共服務的投入，保障居民的基本民生需求。目前政府不可能通過大量增加每項基本公共服務的財政投入來提升公共服務水平，也不能保證每個居民對公共服務的滿意度都達到較高的水平。因此，要提升居民的基本公共服務滿意度，就必須首先解決好與居民切身利益直接相關的基本公共物品供給問題，重點應該做好以下幾個方面：（1）關注就業、社會保障和醫療衛生等保障性基本公共服務的建設。（2）逐步完善適應基本公共服務均等化要求的財政保障機制，統籌城鄉發展，縮小城鄉差距。（3）創新公共服務供給模式，逐步建立政府主導、市場引導、社會充分參與的基本公共服務供給機制，提高公共服務）供給質量。（下轉71頁）（上接41頁）（3）建立基本公共服務監督評價機構，對政府基本公共服務進行有效監督、考核和評估，完善基本公共服務建設，找到政府工作的薄弱環節，及時修正和完善。

注釋：

① 數據來源：《2009年X區統計年鑒》與《2011年X區統計年鑒》。

② 數據來源：根據2009年和2011年X區統計年鑒數據計算而來。

參考文獻：

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[6] 國務院關于印發國家基本公共服務體系“十二五”規劃的通知（國發[2012]29號）[EB/OL].（2012-07-11）.http：//www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/conteng2187242.htm.

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[10] 何斌，蔣懷志，周曉敏，黎基欽.推進基本公共服務均等化改善民生問題研究[J].改革發展，2012，（3）：5.

[11] 王佃利，宋學增.公共服務滿意度調查實證研究——以濟南市市政公用行業的調查為例[J].中國行政管理，2009，（6）.

責任編輯：蔣亞林

作者簡介

江易華，湖北工業大學管理學院副教授，管理學博士。

黃 歡，湖北工業大學管理學院碩士研究生。endprint