山西省古鎮保護管理制度探究

陳建軍+鄭甲蘇

摘 要：古鎮保護除了注重技術方法以外，構建一個相互聯動、綜合保障的保護管理制度環境非常重要。以山西省古鎮為研究對象，在對山西省古鎮概況回顧的基礎上，分析總結了古鎮保護當前面臨的嚴峻形勢和存在問題，并從行政管理體系、資金保障體系、監督體系、公眾參與體系等四個角度展開研究，試圖探索古鎮保護管理制度環境的架構。

關鍵詞：行政管理;資金保障;監督體系;公眾參與

Abstract：Ancient town protection is an important part of historical and cultural heritage protection， the author thinks that， in addition to pay attention to ancient town protection techniques， to construct a management system of protecting environment more mutual linkage， comprehensive support necessary. This paper takes Shanxi Province town as the research object， based on the review of the situation of Shanxi Province town， analyzes the grim situation facing the protection of the ancient town and the existence question， and launches the research from the administrative management system， financial system， supervision system， public participation system in four aspects， explores the protection of environmental management systems ancient architecture.

Key words：Administrative management;Capital guarantee;Supervision system;Public participation

中圖分類號：C912 ? 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2014）-12-67（5）

古鎮是人類文明發展史的重要斷面和縮影。1964年通過的《威尼斯憲章》明確指出，文物古跡“不僅包括單個建筑物，而且包括能夠從中找出一種文明、一種有意義的發展或一個歷史事件見證的城市或鄉村環境”。20世紀70-80年代，聯合國教科文組織和國際古跡遺址理事會先后通過的《關于保護歷史小城鎮的決議》、《關于歷史地區的保護及其當代作用的建議》、《保護歷史城鎮與地區憲章》等一批重要的歷史文獻，都對古鎮的保護提出了相關規定和措施。我國在借鑒國際有關遺產保護經驗的基礎上，開始重視古鎮的保護工作。1986年，國務院在公布第二批歷史文化名城時，就已提出要對文物古跡比較集中的小鎮、村落進行保護。《中華人民共和國文物保護法》（2002年修訂）明確提出歷史文化村鎮的概念，并以法定的形式確認了名鎮（名村）在我國遺產保護體系中的地位。

山西作為文物大省和古建大省，存有大量非常有價值的古鎮，是中國北方地區古鎮最為集中的區域，也是中國古鎮最為集中的地區之一。歷史上，山西省古鎮憑借交通、資源等優勢發展起來，長期以來一直是該地域內較有活力的人類聚居點。而進入20世紀中后期以后，隨著生產方式的改變，經濟結構的轉型，山西省古鎮因自身功能單一、產業落后，喪失了在農業社會中的發展優勢，滯后于時代發展的要求，逐漸走向沒落。更為重要的是，近幾年山西省城鎮化建設的快速推進給古鎮發展帶來機遇的同時，也對古鎮保護增加了巨大的壓力。可以說，山西省古鎮已經站在了“生死存亡”的十字路口，如何建立古鎮科學的保護管理制度，迫在眉睫。

1 山西省古鎮概況

山西位于中國華北西部，西面以黃河為界，與陜西省隔河相望，東面以太行山為界，與河北省相鄰，南面以黃河為界，與河南省相隔，北面以長城為界，與內蒙古自治區接壤。周邊由于有高山和大河的阻礙，形成了天然的軍事防御屏障，境內也多山地丘陵，所以山西自古有“表里河山，四塞之區”之稱。這種特殊的地理環境，使山西在歷史上成為獨特封閉的區域。元代以后，山西很少遭遇大規模的戰爭，加上氣候的干燥，有利于木構建筑的保存，許多古院落得以留存下來。大家熟知的喬家大院、王家大院、曹家大院、皇城相府等，實際就是古鎮的有機組成部分。喬家大院位于喬家堡村，王家大院位于靜升鎮，曹家大院位于北洸村，皇城相府位于皇城村。

綜合研究現存的古鎮發現，山西比較完整的古鎮主要分布于三個區域：一是沁河流域中部的陽城縣、沁水縣、澤州縣等地，明清時期，這里以工業生產及商貿流通為主要經濟支撐，體現了晉東南深厚的文化底蘊;二是汾河流域中部的太谷縣、平遙縣、祁縣、介休市、靈石縣等地，以山西中部晉商經濟為支撐，體現了清代晉商的之興盛發達;三是以黃河岸邊的臨縣磧口古鎮以及周邊由其輻射帶動而發展起來的村落為中心，以古代商貿流通、水陸碼頭的商品集散為支撐，體現了商業集鎮文化和黃土高原獨特的古村落形式。這些古鎮大多沿河而建，這是因為河運在當時是非常重要的交通樞紐，流域往往是文明發源之地，也是經濟和文化繁榮之地。

2 山西省古鎮保護的嚴峻形勢

2.1 自然環境的破壞

從區域自然環境來看，80%以上的山西古鎮分布于丘陵和山地。古鎮在選址時基于“風水”的考量以及后期的自組織調整，其所處的外部環境條件總是相對優越。但是應該看到，這種優越性是在傳統的生產生活方式中才能存在和維持的，僅是一種有條件的“優越”。現代社會的生產生活方式增加了自然環境的負荷，打破了古鎮里人與自然之間的微妙平衡，造成了山西省古鎮自然環境的廣泛破壞。歸納起來，山西省古鎮自然環境的破壞主要表現在兩個方面，其一是山體的破壞，其二是水體的污染。改變開放以來尤其是進入本世紀以后，山西省古鎮的工農業水平發展較快，居民生活水平有了很大提高。在這一過程中，由于資源開采、生產設施的修建以及居民生活方式的改變，古鎮相對脆弱的自然環境破壞嚴重，古鎮的生態條件迅速惡化。endprint

2.2 人工環境的破敗

對人工環境產生作用的因素主要包括建設因素和維護因素兩個方面，它們的合力效應則是造成人工環境破敗的原因。建設因素是指給古鎮傳統人工環境帶來破壞作用的建設行為。20世紀80年代隨著農村經濟發展，一方面，古鎮政府與廣大群眾要求改善現有生活、工作環境的愿望日益迫切，并在經濟條件允許時付諸行動;另一方面，由于缺乏相應的限制法規、嚴格的建設監管和科學的技術指導，這些修繕、改造或新建的建筑所采用的尺度、工藝、材料和樣式，往往與原來傳統建筑形態差別較大，導致古鎮人工環境的傳統風貌遭到嚴重破壞。

維護因素不佳，是指因缺乏日常維護而導致古鎮傳統人工環境、景觀風貌或市政功能的持續衰敗。長久以來，山西省古鎮由于經濟普遍較為落后，無法籌集到充足的維護資金進行必要的維護，致使歷史環境出現持續性的衰敗現象。由于對鎮內老化的基礎設施缺乏維護，導致鎮內給水、排污等市政功能基本喪失，危房舊房比例升高，時常發生古屋坍塌、崩裂甚至火災等事故。

2.3 人文環境的衰弱

從社會層面看，山西省古鎮存在“人口外流與老齡化嚴重”、“貧困化與弱勢群體化”等現象。由于山西大部分古鎮經濟發展普遍落后，加之缺乏必要的配套設施，生活條件相對艱苦。為尋求更好的生活質量與發展機會，鎮內的年輕人基本上都外出打工或遷到縣城居住，只有老年人因為無經濟能力或戀土情結而滯留于古鎮之中，從而導致古鎮人口外流與老齡化嚴重以及貧困化與弱勢群體化現象出現。

從文化層面上來看，山西古鎮的傳統文化尤其是非物質文化保存狀況不容樂觀，表現出瀕危化、失真化的傾向。一方面，傳統社會文化保護意識在山西省古鎮中已普遍淡化。以壽陽宗愛古鎮傳統文化認知問卷調查為例，其中，“不了解”的占到古鎮常住人口的53%，“一般了解”的占到古鎮常住人口的36%，而“比較了解”或“熟悉”的僅11%。這說明古鎮居民對自身的文化根源已喪失了認同感。另一方面，由于社會環境的改變，傳統文化中的家族或師徒傳承方式在古鎮中已逐漸式微，大量依靠“父傳子承”或“師授徒習”的民間文化，在山西省古鎮中已經面臨或即將面臨消失的命運。

3 山西省古鎮保護制度存在的問題

3.1 保護立法的滯后

古鎮保護立法的滯后體現在國家立法和地方立法兩個層面上。其中，國家層面的立法滯后是主因，而地方層面的立法滯后是次因。雖然經過50多年的立法建設，我國已經頒布了《中華人民共和國城鄉規劃法》、《中華人民共和國文物保護法》和《中華人民共和國文物保護法實施細則》等一批歷史文化遺產保護的法律法規，但法律法規體系仍舊存在很多問題。首先，涉及歷史文化遺產保護體系的全國性法律、法規還不夠完善。在由文物、歷史文化保護區及歷史文化名城組成的三級歷史文化遺產體系中，文化保護的法律法規最為完善，名城和歷史文化保護區則僅有數量很少的法規性文件，缺乏與之配套的法律、法規。其次，目前有關保護的法規文件多以國務院及部委或地方政府及其附屬部門頒布、制定的“指示”、“辦法”、“規定”、“通知”等文件形式出現，大部分文件由于缺乏正式的立法程序，嚴格意義上都不能算作國家或地方的行政法規，法律和法規的比例偏小，上述政策性文件和措施，在相當長一段時間內承擔著國家或地方法規的職能。

在地方層面上，除了一些省級的技術法規外，山西古鎮截至目前還未頒布地方性的歷史文化名鎮保護條例，這大大阻滯了古鎮保護的進程，也明顯滯后于許多外省的歷史文化名鎮保護立法進程。

3.2 保護管理的低效

山西省古鎮保護管理的低效，其根源在于我國現行歷史文化遺產保護機構設置的不合理。就行政建制而言，我國并沒有成立專門獨立的遺產保護機構，遺產的保護管理在中央是通過建設部和國家文物局兩個國家級行政主管部門的協作來實現的，在地方上則通過建設廳（局）、建委、規劃局、房管局、文化廳（局）、文物局、旅游局通過部門之間彼此協調來共同實現對遺產的保護管理。表面看來，各部門各司其職，但由于古鎮保護的實際工作往往彼此粘連，難以理清，因而這種“部門協作”往往會帶來“群龍無首”、職能不清、效率低下等問題。

山西省古鎮保護管理中還存在一些具體的地方性問題。目前有些古鎮設立了相關的保護機構，一般以古鎮管委會為核心，城鎮管理辦公室、房管所、旅游辦作為具體的管理執行機構。其實，古鎮管委會實際上是一種協調機構，成員多由領導兼任，既不具有特定專業背景，又不是一個常設專職機構，這就使得古鎮保護既缺乏專業操守和高效率的日常管理，又無法保證公正和持續的保護監控。古鎮保護的管理執法權多在市、縣級規劃及建設管理部門，身處第一線的鎮級機構的實際權力十分有限，管理執法難度較大，這就導致古鎮保護管理中一旦出現違法行為，不能及時制止和懲處。

3.3 保護資金的匱乏

保護資金的匱乏幾乎是古鎮保護所面臨的一個普遍問題，也是山西省古鎮歷史文化遺產保護工作難以有效開展的一個最根本的制約因素。山西省古鎮的保護資金匾乏主要表現為“資金來源的途徑有限”和“資金量不足”兩個方面。按照資金來源劃分，目前山西省古鎮的保護資金籌集有政府與非政府渠道之分。來自政府渠道的資金實際只有各級政府的財政撥款一條具體途徑，原則上這種撥款一般由中央出一部分，省、市、縣、鎮再各自出一部分。然而事實上由于我國尚未對歷史文化保護區進行專門的保護立法，中央和地方無法獲得將古鎮保護經費列入專項財政預算的法律依據，因此這部分資金供給并不能得到穩定的保障。而來自非政府渠道的資金籌集主要由兩條途徑，其一是引入專業的商業市場主體（如旅游公司）投資古鎮旅游，由他們單獨投資來總體承包古鎮的保護與開，其二則是廣大信眾自發對古鎮宮廟等宗教建筑捐助的善款，總體來看，盡管山西省古鎮中已經具有政府與非政府兩條資金來源渠道，但與國內外開展保護較為成熟的地區相比，其渠道內部的具體途徑還十分有限，資金籌集面相當狹窄。endprint

3.4 公眾參與水平較低

從某種意義上說，古鎮保護是一項高度繁雜的社會工程，涉及方方面面的利益協調。在保護過程中，政府作為保護行為的行政主體，理應盡可能地兼顧社會各方面的利益，這就使得遺產保護具有一定的政治意義。因此，遺產保護必須尋求政治上的可行性，公眾參與（或者至少是利益直接相關者的參與）應該算是最有價值的政治平衡方式之一，它是目前為止較為有效的一種利益協調機制。就山西省古鎮歷史文化遺產的保護來看，盡管公眾參與在一部分古鎮得以實現，但還存在公眾參與程度不深，參與方式單一，參與水平較低等問題。

就參與程度來看，基本上還只是地方政府單向地向公眾“告知”和“咨詢”保護，民眾并不能主動謀求對保護的“認識”和“決策”;僅是一種象征性參與，而不是實質性參與。在參與深度上，現有的公眾參與還僅僅在于探討一些諸如維護、拆遷等現實問題，還不能夠進一步討論涉及古鎮長遠發展等更深層面的問題。就參與效果來看，雖然地方政府能夠廣泛吸納各界意見，但由于公眾并沒有實際的決策權和監督權，不能阻止因領導個人喜好而導致的保護走樣。就參與階段來看，目前的公眾參與還僅僅在前期技術方案的編制中得以體現，而對于保護后期的監督管理卻缺乏體現。

4 山西省古鎮保護制度環境研究

4.1 法律保障機制研究——保護法規的銜接與協調

長期以來，由于缺乏對國家和地方兩級立法關系的總體認識，我國一直沒有開展以歷史文化遺產（包含歷史古鎮）保護為核心任務的全面立法規劃，這使得國家和地方兩級立法存在著“各說各話”的現象，缺乏必要的統籌與協調，這在一定程度上阻礙了保護法律法規在歷史古鎮保護中發揮應有的作用。筆者認為，當前山西古鎮保護法律保障機制建設的關鍵，在于協調和銜接國家——地方兩級法律關系，其工作路線應為：開展以歷史文化遺產保護為核心任務的法律法規統籌規劃，同時堅持自上而下與自下而上相結合，進行國家與地方的立法對接。其中，在立法統籌規劃的核心目標中，明確國家和地方立法的具體分工，在理順兩級法律法規結構關系的基礎上，科學地建構一個從國家到地方，分工明確、合理有序的有關歷史古鎮保護的法律法規體系。

立法的“雙向對接”包括了兩方面的內容，一方面必須完成古鎮在國家層面中具有綱領性和指導性的立法工作。既要加快古鎮保護的整體性立法，又要加強古鎮保護的專屬性立法。另一方面，基于地方立法具有的探索和試驗意義，在國家立法暫時滯后的現實情況下，可根據山西省特點，在現有法律框架內積極探索并頒布適合本地特點的古鎮地方保護規章和條例，尤其應加快鎮一級的保護法規（或）辦法出臺進度，對已經或尚未開展保護的古鎮，盡快實施全面的法規監管。

4.2 行政保障機制研究——保護機構設置的調整優化

保護機構是實施山西古鎮保護的組織保障，但由于行政體制中存在的一些弊端，使得當前保護機構的設置暴露出不少問題，已經妨礙了古鎮保護工作的正常開展，因此有必要對現有保護機構的設置進行適當的調整和優化。

借鑒國內外古鎮成功經驗，為達成山西古鎮保護的行政連貫性，避免多部門涉及的遺產保護管理中因部門價值取向差異而產生的標準沖突與利益沖突，樹立唯一性的公共權威，將“平行管理”轉化為“主從管理”模式，建構事權統一的遺產保護運作體系和執行機構勢在必行。按照“適度集中、垂直管理”的原則，相關保護機構可嘗試進行“集權化”與垂直化的改革——一方面，把涉及遺產保護的大部分職權收歸到主要部門，使得保護權利相對集中，避免各種推諉扯皮現象的發生;另一方面，保護機構應盡量實行人事權和財政權的垂直管理，避免受到同級政府行政干預的影響。

4.3 經濟保障機制研究——市場經濟條件下的資金多元化籌集

山西古鎮保護，是一項需要巨大投入的浩大工程。國內外的經驗表明，沒有充足的財力支持，古鎮保護將如“鏡中花、水中月”而難以施行。而保護資金的籌集，除了各級政府的支持外，所在地的經濟發展水平、人們的保護意識水平、配套制度建設也都與之有極大的關聯。基于現實觀察與理性分析，筆者認為，山西古鎮保護應秉持多元化的資金籌措方針，應在鞏固和保持現有籌資渠道的基礎上，借鑒國內外的經驗，廣泛開辟新的籌資途徑。

無論從全國還是山西來看，資金匱乏是困擾古鎮保護的一個長期問題，短期內無法徹底解決。基于這種情勢判斷，山西古鎮保護資金籌集必須立足于現實，努力拓展籌資渠道，盡快改變過于依靠政府投入而忽視民間資本的局面。可行的思路是通過制定相應的政策，吸收民間資本，多渠道、多層次地籌集保護資金，實現保護資金來源多元化，形成政府、企業、社會團體和個人共同參與古鎮保護的格局。

4.4 公眾參與機制研究——三級公眾參與制度的完善

公眾參與是雙向的，對公眾而言，透過參與程序，共享歷史保護相關的法律、政策、規劃管理，改進和改善管理目標，了解其他個體和組織利用歷史資源的權力，促進遺產保護措施在地方、居民和游客以及各個管理機構之間得以平衡和實施。對政府的遺產管理而言，公眾參與是權力下放、接受監督的互動過程。結合山西社會環境的現實狀態，完善事務通告、事務咨詢和事務托管三級公眾參與制度，是探索實現古鎮保護利益協調的根本途徑。

其中事務通告是指通過各種宣傳方式，將涉及古鎮的現狀及其保護情況對外通告，使民眾得以了解保護事務的參與形式。事務咨詢是指通過單向或雙向的交流渠道，由古鎮保護的決策者向公眾征詢意見，并把咨詢結果作為決策依據的一種參與形式。事務托管是指政府保護機構將古鎮部分遺產的保護或開發事務轉交由具有市場地位的公眾來進行操作，保護機構在這個過程中只負責技術指導和監督工作。

總之山西古鎮保護中的公眾參與程度還很低，在這種情況下，筆者認為公眾參與應迅速從目前的“低參與”階段過渡到 “象征性”參與階段，重點強化和完善“事務咨詢”這種參與制度。

5 結語

當前，山西正處于快速轉型發展階段，同時也是山西省古鎮保護面臨的壓力最大時期。山西省古鎮的保護除了技術方法有待提高外，構建一個相互聯動、綜合保障的保護制度環境十分重要，只有制定一整套行政管理體系、資金保障體系、監督體系、公眾參與體系等，才能使得遺產保護法制化、古鎮保護持續化。本文以山西省古鎮為例，分別從法律保障機制、行政保障機制、經濟保障機制、公眾參與機制等四個方面進行了探討，以期拋磚引玉，使得廣大學界同仁更多地關注并參與到山西省古鎮保護的研究領域中來。

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責任編輯：蔣亞林

作者簡介

陳建軍，山西省城鄉規劃設計研究院副院長，教授級高級工程師。

鄭甲蘇，山西省城鄉規劃設計研究院區域規劃所副所長，工程師。endprint