借鑒、探索環境污染責任保險制度

孫武軍+顧久映

改革開放30多年來，中國經濟高速增長，但粗放的工業化推進模式，付出了高成本、高能耗和高污染的慘重代價。特別是環境污染問題日益嚴重，帶來了巨大的經濟損失和人身傷害。在治理環境方面，國家投入了巨量的財力物力，但污染問題仍是觸目驚心。在轉變政府職能、創新政府提供公共服務能力的大趨勢下，政府如何借助市場的力量來治理環境成為重要課題。而在各類風險管理工具中，商業保險機制在應對環境污染風險方面有著獨到的作用。環境污染責任保險以污染責任風險為標的，這種責任風險既包括污染治理所支付的成本，又包括環境污染對第三方造成的責任損失賠償。目前，主要發達國家的環境污染責任保險制度已經較為成熟，并成為解決環境損害賠償責任問題的主要方式。我國的環境污染責任保險起步較晚，近年來，環境污染責任保險在推進過程中困難重重，只有極少部分城市環境污染責任保險得到了較好的推廣，大部分地區仍呈現供需雙向不足的情況。

環境污染責任保險的國外經驗借鑒

環境污染責任保險制度自上世紀60年代在歐美工業化國家誕生以來，歷經半個多世紀的發展，已成為各國解決環境損害賠償責任問題的主要方式之一。

美國環境污染責任保險的發展經歷了漫長的過程，其中相關法律體系的完善起了關鍵作用。美國針對有毒物質和廢棄物處理可能引起的損害責任，實行強制保險。如美國1970 年出臺的《清潔水法》規定，所有進入美國的船只必須投保責任保險，用以支付可能造成的水污染。1980 年出臺的《綜合性環境響應、賠償和責任法》規定，危險物質運載工具的所有人或經營人，都必須建立和保持保險等形式的財產責任。德國起初采用強制責任保險與財務保證或擔保相結合的方式。自1990年12月10日《環境責任法》通過和實施之后，德國開始強制實行環境損害責任保險，要求其國內所有工商企業都要投保環境污染責任險。芬蘭實行強制環境污染責任保險制度，其立法保障為《環境損害保險法》。該法規定，所有可能對環境產生危害的企業都必須在保險公司購買環境保險，根據企業的規模和可能產生的環境危害程度，保險金額不等。瑞典是世界上環境管理最為嚴格的國家之一，也實行強制環境責任保險制度。其《環境保護法》第65條規定，為賠償某些情況下受害人的損失，政府或者政府指定的機構應當按照批準的條件制定保險單（即環境損害保險）。巴西作為新興經濟體中“綠色保險”的后起之秀，也實行強制環境責任保險制度。巴西于1981年首次頒布環境法，1998年2月12日通過了《環境犯罪法》，對違反環境標準的行為處以最高約合2232萬美元的罰款。印度也是實行強制環境責任保險制度的國家，其頒布的《公共責任保險法》規定，對于處理“危險物質”的有關單位，如果是政府和國有公司，實行環境保險基金制度;如果是普通商務公司，則強制要求投保環境責任保險。法國和英國采用自愿與強制保險相結合的方式，以自愿保險為主、強制保險為輔。在一般情況下，由企業自主決定是否就環境污染責任投保，但法律規定必須投保的則應依法投保。如法國在油污損害賠償方面采用強制責任保險制度，并將此寫入《法國環境法》。英國法律則要求被保險人投保的環境強制責任保險要涵蓋油污損害責任保險和核反應堆事故責任保險。

不難看出，這些國家的環境污染責任保險的經營模式主要分為兩類：（1）強制環境污染責任保險，其中，通過頒布環境污染責任保險法推進強制環境污染責任保險的國家有芬蘭和印度，而美國、德國、瑞典和巴西等國家是在相關環境保護法的具體條款中明確要求排污企業投保環境污染責任保險。（2）以自愿環境污染責任保險為主，強制環境污染責任保險為輔，即法國和英國。而且，強制性在各國的環境責任保險制度中均有體現。近年來，責任保險更有從自愿保險向強制保險發展的趨勢。

我國環境污染責任保險的模式選擇

借鑒國外的先進經驗，結合我國的具體情況，我們認為在我國現階段應采取強制與自愿相結合的方式來推進環境污染責任保險的實施，從長期角度來看，要與國際趨勢一致，即采取強制實施的方式。采取這樣的模式，需要在以下方面及時跟進：（一）進行相關立法。國際經驗表明，隨著國際社會對環境保護重視程度的提升，通過立法強制實施環境污染責任保險是世界各國環境治理的大趨勢;同時，加強保護環境的相關法制建設是推行強制保險的重要基礎。與我國相比較，發達國家的環境保護相關法律更為健全，表現在一些法律對環境污染事件的賠付作了明確規定，與環境污染責任保險制度密切相關的民事責任制度和公眾參與制度相對健全完善。而我國在這些方面顯得非常薄弱，亟須立法先行。（二）構建環境風險評估體系。發達國家在環境污染責任保險運行過程中創建了一些針對排污企業的環境風險評估方法，其中較為典型的有美國國家科學研究會制定的四步驟風險評估程序;荷蘭制定的污染物允許排放分析方法、全危險性風險評估體系和故障樹（FTA）方法等;世界銀行和亞洲開發銀行推薦的環境風險評估程序也是被廣泛采用的評估技術之一。我國可以借鑒這些環境風險分析和評估的理論方法，結合我國實際情況，創建適合我國國情的企業環境風險評估機制。為確保風險評估的公信力，政府也可以引入第三方評估機制，積極引導第三方損失評估和責任認定鑒定機構介入環境污染責任保險，加強風險評估的專家隊伍建設，提高風險評估機構的專業化程度。（三）提升保險人差異化能力。環境污染責任保險的最大特點是差異性，且賠償責任大，對保險的技術要求高，而被保險人的狀況千差萬別。因此，保險人要對每一承保客體進行實地調查和評估，單獨確定保險費率以降低風險，每一份保險合同的內容均具有特定性。同時，保險人為了自己的利益，總是需要設定一定的保險金額，以限定自己的最高賠償責任。所以，我國的保險公司在環境污染責任保險的展業中，應積極學習借鑒先進經驗，加強相關專業人才引進和培訓，確定適當的承保范圍，有針對性地制定合理的保險費率，提升行業承保、理賠專業技術水平。

此外，可以收集以往年度重點行業的環境污染事故數據，以及存在重大環境污染風險企業的目錄，建立風險數據庫，并鼓勵建立承保理賠數據平臺，實現環境信息共享，為保險公司創新產品、合理厘定費率奠定基礎。

過分追求GDP的經濟發展模式導致地方政府對企業的排污行為缺乏管制的動力，在沒有造成重大人員傷亡和生態災害的情況下，部分地區的政府對轄區內企業（ 特別是重點企業） 的排污行為選擇視而不見的態度。這樣一來，只要企業能夠將污染物的濃度控制在一定范圍之內，使其不發生重大環境事故，就不必為環境污染支付任何成本。一方面，地方政府的不作為放任了企業的排污行為，使之沒有動力購買污水或廢氣處理設備，也不必為自身的污染行為可能造成的損失承擔任何責任。長此以往，將導致企業忽視安全管理，誘發道德風險，加大了發生重大環境污染事故的概率。另一方面，政府的不作為嚴重限制了企業對環境污染責任保險的需求。環視世界上環境保護好、環境污染責任保險推行順利的國家，若沒有政府的干預和支持，極易導致需求不足和供給不足的窘境。要改變政府職能缺位的現狀，彌補立法缺陷和不足。企業對環境污染責任保險的需求從根本上取決于一個國家環境保護法規的完善程度。當前，國內相關法規在立法上存在諸多缺陷，針對環境污染事故的賠償和處罰標準過低，缺乏有效的事故責任追究制度，社會懲治氛圍尚未形成，成為制約我國環境污染責任保險發展的關鍵因素。在國家的立法缺陷下，高額的排污收益和極低的排污成本嚴重抑制了企業對環境污染責任保險的需求。另外，法律在實踐中的演進及其溯及性的影響，也會弱化“經驗判斷”在保險精算中的作用，從而增加了責任風險的不可預期性。

（作者單位：南京大學經濟學院）endprint