淺議主辦偵查員制度的建立

□張震天

（中國人民公安大學，北京102623）

淺議主辦偵查員制度的建立

□張震天

（中國人民公安大學，北京102623）

公安機關探索建立主辦偵查員制度，構建同檢察、審判責任有機統一、相互銜接的刑事司法責任體系，以期達到制度協同的最優效果，提升司法公信力，推進嚴格司法。建立主辦偵查員制度，以明確自身的職務定位，厘清與行政領導的關系為前提。更須把握好人員選拔的中心環節，在現有的公安管理體制和偵查辦案模式的基礎上，界定職權與責任，強調權責統一，科學設計辦案組織形式。同時，建立健全配套的監督機制與職務保障制度，推動制度的運轉完善。

主辦偵查員；職務定位；辦案組織形式；監督機制

一、建立主辦偵查員制度的目的及其職務定位

（一）建立主辦偵查員制度的目的。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）明確指出：“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責。”在當前的司法體制改革進程中，主審法官制度和主任檢察官制度經歷了長期的試點探索，已經形成了較為完備的運行機制。相比較而言，公安機關的主辦偵查員制度起步較晚，各項工作尚處于初期的探索醞釀階段。

公安機關積極探索建立主辦偵查員制度的主要目的，大致可分為內外兩個方面。對外而言，即為了貫徹落實《決定》所提出的推進以審判為中心的訴訟制度改革，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制。一般而言，整個刑事訴訟程序包括立案、偵查、起訴、審判、執行等五個環節。公安機關承擔著絕大部分刑事案件的立案與偵查工作，這兩者是后續所有刑事訴訟活動的基礎。即使在推進以審判為中心的訴訟制度改革的大背景下，刑事案件的合法、公正裁判，仍以高質量的立案、偵查工作為前提。探索建立主辦偵查員制度，正是為了構建同檢察、審判責任有機統一、相互銜接的刑事司法責任體系。①將主辦偵查員制度、主任檢察官制度及主審法官制度三者有機對接，以期達到制度協同的最優效果，提高司法公信力，推進嚴格司法。近年來，隨著一系列冤假錯案的披露，刑事司法公正問題受到全社會的廣泛關注，大部分的批評直指公安機關，偵查辦案過程的合法性與程序性受到普遍質疑，執法公信力飽受詬病。在此時探索建立主辦偵查員制度，正給出了合理解決問題的渠道。就公安機關內部而言，建立主辦偵查員制度，意在有效防止冤假錯案的發生，提升辦案質量，減少偵查階段的行政干預，提升人民群眾的滿意度與自身的執法公信力。

（二）主辦偵查員的職務定位。關于主辦偵查員的職務定位，尚存在較大爭議。有觀點認為，主辦偵查員應當是行政職務，可以考慮參照公安機關執法機構警員職務，設置不同等級的主辦偵查員職務序列。②鑒于主辦偵查員尚屬新生事物，《公安機關組織管理條例》中并未給予主辦偵查員這一新推行的職務一個職級定位，《公務員法》和《人民警察法》中也沒有相關的法律規定，因而在現行的法律規范層面給予主辦偵查員一個明確的職務定位，缺乏法理支持。從實踐層面看，若將主辦偵查員納入到現行的職級系統中，無疑會與現有的偵查體制、業務機構設置相沖突。在各級公安機關現有的偵查業務部門下，增設以主辦偵查員為核心的辦案組等編外機構，主辦偵查員變為辦案組長的代名詞，有違將案件責任落實到個人的制度設計初衷。以已經開展主辦偵查員試點工作的貴州省為例，據貴州省公安廳刑偵總隊介紹，貴州公安機關并未將主辦偵查員設定為單獨的行政職務。在現有的公安管理體制和偵查辦案模式的基礎上，經考核取得主辦偵查員資質的干警，仍繼續擔任原行政職務，但貴州的試點工作穩步推進，已取得實效。③

鑒于此，筆者認為，主辦偵查員的職務定位，應當是一種剛性標準下的業務性職稱，而非行政職級。擔任了主辦偵查員，即取得了主辦刑事案件的資質，統管案件的偵查工作，享有特定的職權，并對案件質量負主要責任。同時，相應地享有比同行政級別警察更高的待遇及相關的職務保障。擔任主辦偵查員，是對偵查人員自身偵查素質的肯定，其職權僅限于自己所負責案件的偵查工作中，與其同時擔任的行政職務無涉。

二、厘清主辦偵查員與行政領導的關系

公安機關本質上是行政機關，實行首長負責制。與人民檢察院、人民法院相比，公安機關在履行刑事司法職能時，常常陷于身份混同的困境。一方面，偵查員的稱謂、身份沒有形成社會共識。在公安刑事執法實踐中，偵查員是一個隱性的概念，而不是顯性的概念。人們往往認同“警察”而不認同“偵查員”。法條明文規定的“偵查員”，實踐中往往被“公安機關”“偵查機關”或“警察”等名稱替代。④另一方面，在既有的“層層審批”“指令式”的偵查工作模式下，偵查員個人的地位尷尬，所發揮的作用有限。在實際工作中要遵從領導的指示意見，辦案組成員分工配合、協同工作。破了案多歸功于領導指揮有方，立功受獎也是整個辦案組人人有份。而一旦案件出了差錯，團隊責任與個人責任難以區分，案件主辦責任和上級領導責任更加難以區分，不能將責任落實到個人。

因此，厘清主辦偵查員與行政領導的關系，是建立主辦偵查員辦案組織制度的前提和基礎。應從根源上避免主辦偵查員的偵查權與上級行政領導的權力相混雜，防止出現責權混亂致使制度目的落空的局面。關鍵在于改變傳統的行政指令式的辦案模式，淡化公安機關刑事司法活動中層層審批制的行政化色彩，強化刑事司法的專業化色彩。實行主辦偵查員依據法律，自主行使偵查權并決定案件處理結果，且對案件質量終身負責，即所謂“讓偵查者辦案，讓辦案者負責”。⑤

在明確主辦偵查員的職權，僅限于自己所負責案件的偵查工作中，與其同時擔任的行政職務無涉的前提下，主辦偵查員與本部門領導及公安機關行政領導之間的關系，總體上仍應是領導與被領導的關系。

領導關系同原先保持一致，是全方位的領導，包括思想政治、組織人事、行政事務等各方面。只在具體案件的偵辦工作上有例外，在建立配套的監督機制與職務保障制度后，行政領導應發揮監督、協調、保障的作用，避免一切行政干預。

在當前網絡時代大背景下，犯罪形態日趨智能化、跨地域化及團伙化，偵查工作往往需要多種技戰法并用、多警種合成作戰、跨區域協同作戰。顯然，非領導職務的主辦偵查員，難以獨立擔負起偵辦重特大案件過程中的組織協調職責，因而主辦偵查員可以視情況提出申請，由上級公安機關領導協助負責跨部門的協調工作。

此外，領導監督是主辦偵查員監督機制的重要組成部分。各級公安機關領導應當依照《刑事訴訟法》和《公安機關辦理刑事案件程序規定》的相關規定，對應由公安機關負責人批準或決定的事項嚴格把關。但同時須注意把握依法監督與行政干預的界限，除發現主辦偵查員有重大違法違紀情況外，不能主動插手、干預案件具體的偵查工作。

在全面推行主辦偵查員制度后，公安機關完全可參照中央的相關規定，建立起自己內部的領導干部非法插手、干預具體案件偵辦工作的記錄、通報和責任追究制度。當主辦偵查員遇到本部門領導或公安機關領導違法違紀，干預正常偵查工作的情況時，可向紀檢、督察等部門反映，由相關部門及時予以處理。

三、主辦偵查員的人員選拔

（一）選拔范圍。2015年2月15日，《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關改革方案由中央審議通過。相關改革方案規定，在公安機關具有刑事司法屬性的偵查人員中，按照一定比例和條件遴選優秀人員擔任主辦偵查員。但這只給出了選任主辦偵查員的大致范圍，而具體的任職條件、選任程序、工作方式和獎懲制度等細節問題都沒有明確的規定。缺少明確的細化規定作參照，各地主辦偵查員的選任工作難免會存在一定的主觀性、隨意性。

習近平總書記強調，創新的事業呼喚創新的人才。建立主辦偵查員制度，嚴格的人員選拔是中心環節。刑事偵查工作歷來都是艱巨的、復雜的，偵查人員往往肩負著巨大的責任和壓力，需要極強的責任心與意志力。在主辦偵查員的選拔范圍上，應提倡在全警中挑選，將最優秀、有擔當的人才放到刑事偵查崗位上來。刑偵、經偵、禁毒、國保乃至治安、交通、邊防、派出所、看守所等各個部門中有偵查辦案法定資格和職責的人員，都可納入主辦偵查員的選拔范圍。

有人對偵查部門領導及公安機關領導能否擔任主辦偵查員存有疑問。既然主辦偵查員是一種剛性標準下的業務性職責，只要符合標準，通過了考核程序，就可以擔任，至于如何建立監督機制則是另外的問題。但鑒于《刑事訴訟法》規定某些偵查行為及強制措施須經上級批準，偵查權須受監督制約，因而地市級以上公安機關領導，包括副職領導、黨委成員不宜擔任主辦偵查員親自辦案，而應專注于領導職務，更好地發揮領導監督的作用。

（二）選拔、考核方式。良好的法律素養是擔任主辦偵查員的基礎條件，對通過國家司法考試的人員在考核中可給予加分。但刑事偵查是典型的經驗科學，缺乏實際經驗，法律知識掌握得再多也未必能破案。既然是選任偵查員，自然應以考察偵查實務能力為主，在學術理論、政治素養等其他方面可適當放寬。在地市級以上公安機關成立以偵查部門為主體，政工、法制等多部門參與的遴選委員會主持考試事宜。建立區分地市級、省級、公安部三級層次需求的選拔體制。以地市級為選拔主體，各地可根據本地治安狀況和犯罪形勢，確定具有本地特色的考試內容。對于偏遠落后地區，各省公安廳應給予智庫支持，或直接代為制定考試內容。選拔考試的次數、頻率由各地依據偵查工作的實際需求自行決定，但一年內不宜超過2次，防止濫竽充數、混水摸魚。省級、公安部的考試，除了考察基本的偵查專業素質，應更多側重于偵查組織指揮和協調能力的考察。

采取單一的書面考試的方式進行考核，自然是不全面的，因而在書面測試之前，要對參與選拔的人員先進行資格審查。參考法官員額制改革的內容，筆者認為，擔任主辦偵查員，無論學歷高低，自身從事偵查工作的時間不應低于5年，且一定要有基層工作經歷并實際參與過偵查辦案，辦案能力強、經驗豐富的可以給予適當傾斜。在審查時應注意區分、記錄選拔對象的能力側重，以期在選任后做到“特長配特案”。破案能力的審查應以偵破率、移送起訴率及有罪判決率三項指標綜合考察，同時對照立案率，杜絕少立案、立簡單案件帶來的高破案率假象。審查、考試的成績結果要及時公示，接受內部民警監督。對主辦過冤假錯案的偵查員實行否決制，以保證主辦偵查員隊伍的純潔性。

主辦偵查員的任免權、任職后的考核權應交給上級公安機關，以減少在主辦偵查員選任及日后工作中的行政干預。在制度實施的初期，可以在主辦偵查員任職后適時再進行考核，以檢驗制度的可行性，為改革探索積累經驗。但在制度全面推行之后，除非主辦偵查員出現違法違紀情況，否則不宜輕易對在任主辦偵查員進行再次考核。要強調維持主辦偵查員隊伍的穩定性，絕不能讓主辦偵查員既承擔辦案壓力，又承擔定期考核壓力。重壓之下，辦案質量勢必難以保證。

四、辦案組織形式

（一）辦案組織形式的爭議。鑒于以往偵查辦案模式基本采取多人團隊作戰或成立專案組，案件的最終結果是團隊集體工作的成果，立功可以同享，出了差錯卻難以追責到個人的情況，主辦偵查員制度在給予主辦偵查員辦案職權、待遇保障的同時，要求主辦偵查員個人對案件質量負責。

矛盾的是，在當前犯罪行為呈現智能化、跨地域化及團伙化的特點和趨勢下，任何一起刑事案件交由個人獨立偵辦都是難以想象的。因而，在實行主辦偵查員制度后，各級公安機關仍應因根據自身的客觀條件，采取一名主辦偵查員配置數名協辦偵查員的方式，組成相對固定的辦案小組。由主辦偵查員領導團隊工作，并以個人對案件質量負責。有觀點認為，在這樣的情況下，案件出了差錯失誤，只追究主辦偵查員的責任顯然有失公允，而將所有辦案人員都予以問責，又會陷入以往責任區分不清，最終不了了之的境地。

還有專家反對采取上述辦案組的形式，認為此舉使得“主辦偵查員”變為“探長”“辦案組長”的代名詞，無非是在現有的“支隊”“大隊”等機構之下又增設了“探組”“辦案組”等編外機構，步了20世紀90年代許多地區試行的“探長制”的老路。還認為在一些需要調動大量偵查資源的重大、復雜案件中，不宜實行主辦偵查員制度，而應繼續采取傳統的專案組等模式開展偵查工作。⑥

上述觀點只見一點，不及其余，只是機械地將主辦偵查員制度與以往的辦案組織形式作簡單對比，一味強調辦案小組形式的客觀局限，卻看不見制度背后落實辦案責任制的根本要求。主辦偵查員制度尚未全面推行，便排除部分案件的適用，無異于將制度扼殺于搖籃之中。認為主辦偵查員制度只能適用于簡單刑事案件，重大復雜案件都難以適用，制度便失去了生命力及存在價值，這顯然與《決定》精神背道而馳。

筆者認為，只要辦案的責任與職權相對等，職務保障高于職務風險，就不應擔憂主辦偵查員承擔責任不公正，更不會出現主辦偵查員制度推行不了，職務無人愿干的被動局面。人民公安永遠是一支崇尚奉獻、不懼犧牲的英勇隊伍。擔任主辦偵查員需要有能力、有擔當。自己統管的小組，偵辦工作出現差錯，主辦偵查員獨立擔責無可非議。

至于重大復雜案件完全可以由多個辦案小組聯合偵辦，最終確定一名主辦偵查員對案件負總責，協調各方，分工配合，劃分各小組的責任范圍。一旦案件出現差錯失誤，一定要倒查至具體出錯的部分、原因。屬于哪個小組的責任范圍，便由該小組的主辦偵查員承擔主要責任，對案件負總責的主辦偵查員也應承擔相應的責任。

（二）成立辦案小組的合理性。

1.法院系統員額制改革的啟示。主辦偵查員制度的辦案組織形式，完全可以參考同樣正進行司法體制改革的法院系統的做法。法官員額制度是對法院的法官根據一定的條件和標準固定一個比例的人數或編制，并集中行使國家審判權的制度。其目的是為了改變“法官職業大眾化、法官管理行政化、法官保障地方化”的局面，其做法是將法官進行分流，篩選出留在審判崗位的法官。將法院人員按法官、法官助理、書記員、執行員、法警及行政人員進行分類管理，突出法官主體地位。⑦處理同樣的案件，審判工作的壓力未必小于偵查工作。既然法院進行員額制改革后，能以法官為核心，由法官帶領法官助理、書記員組成審判團隊獨立審理案件，在主辦偵查員制度下為什么就不能以主辦偵查員為核心，帶領協辦偵查員成立辦案小組開展刑事偵查工作呢？毫無疑問，將以主辦偵查員為核心的辦案小組作為偵查辦案的主要形式是經得起實踐檢驗的，符合構建同檢察、審判責任有機統一、相互銜接的刑事司法責任體系的要求，有利于達成制度協同的最優效果，提升司法公信力，推進嚴格司法。

2.有利于偵查專門化建設。為確保刑事偵查工作與當前犯罪行為呈現出的智能化、跨地域化及團伙化特點和趨勢相適應，實現刑事偵查工作的主動性、高效性和精確性，必須構建起具有綜合性、開放性、動態性等特質的打擊犯罪新機制。⑧具體做法就是確立“大刑偵”的思想，將公安機關內部偵查權集中，同時將傳統以地域劃分責任區的“一般化”偵查，改建為根據犯罪案件的種類設置專業偵查隊，即落實推廣“專門化偵查”。警力部署隨著案情走，具體分析當地犯罪形勢，哪方面發案多，任務重，就在哪方面多設專業隊。但在既有的公安管理體制和偵查辦案模式下，由“總隊”“支隊”“大隊”等內設機構包攬各類刑事案件，“一個案件，大家集體辦”，踐行偵查專門化建設無疑困難重重。而在實施主辦偵查員制度后，由主辦偵查員牽頭成立若干辦案小組，既維持了當前的機構設置格局基本不變，避免較大利益沖突，又使得整個偵查隊伍化整為零，篩選出的精干力量可自由組合，發揮出最大戰斗力。各地可根據當前犯罪形勢及主辦偵查員個人的能力特長，靈活配置警力，集中力量打擊高發案件、突破重大疑難案件，同時，讓有專長的人辦擅長的案件。以辦案小組作為推行主辦偵查員制度后的辦案組織形式，有利于打破以被動式、地域性布局為主的“一般化偵查”僵局，促進偵查專門化建設，推動公安“四項建設”工作。

五、主辦偵查員的監督機制與職務保障制度

（一）主辦偵查員的監督機制。有基層實戰部門的同志提出，在當前基本實現網上辦公的大背景下，如果允許偵查部門的領導甚至上級機關的領導擔任主辦偵查員，極可能存在領導指令下級人員冒用其警號登陸信息系統進行操作，最終會使制度被架空，功勞歸領導，而案件出現差錯卻又無法追責，甚至推脫責任的情況。

制度的生命力在于執行，不充分考慮基層一線的實際情況，制度運行的阻力必然會加大。在強調給主辦偵查員放權，增強辦案自主性的同時，也必須建立起配套的監督機制，加強對主辦偵查員的監督管理，防止權力被濫用。

對主辦偵查員的監督及其違紀違法行為的處理，應當由紀檢、督察部門負責。監督的方式應當是多渠道、全方位的，不能局限于聽取匯報或單純的書面審查，而應更多地主動監督，適時開展實地走訪，面對面檢查偵查工作的進展。完善監督機制，最根本的仍在于建立健全對主辦偵查員的檢舉、投訴渠道。一方面公安機關領導行使監督權，或其他內部人員發現主辦偵查員辦案過程中的違法違紀行為，可以及時向有關部門檢舉；另一方面犯罪嫌疑人及其親屬、辯護律師以及被害人、人民群眾對主辦偵查員的執法辦案工作有疑問或有意見的，也可向有關部門投訴或提出質詢。⑨

（二）職務保障制度。建立主辦偵查員的職務保障制度，第一要務是出臺相關規定，嚴格界定錯案范圍，細化、明確工作中不同的錯誤類型，并制定相應的處罰措施，這是建立辦案質量終身負責制以及錯案責任倒查機制的前提和基礎。主辦偵查員的選任以及所有偵查行為都受到嚴格的監督，對所辦案件的質量又要終身負責。但客觀上，許多案件的辦理質量要受客觀偵查技術水平，以及案件本身發生的特殊情況等種種制約。⑩最終的處理結果往往非因偵辦人員的主觀因素而出現錯失，或者在一段時間后被新的證據事實所推翻。

在這種情況下，將案件定性為錯案，對主辦偵查員問責，明顯不合情理。因而錯案的認定標準不應呆板單一，僅僅以是否出現新的案件結果或是否進行國家賠償為標準是不可取的。案件出錯并不等同于主辦偵查員的工作一定有錯，對具體錯誤的認定也應有理有據。嚴格依據相關規定，查清行為事實，區別過失與故意、違紀與違法。

通過界定錯案范圍，明確錯誤類型與處罰措施，從根本上免去主辦偵查員的后顧之憂，將內部的職務風險降到最低，不讓主辦偵查員們“吃啞巴虧”“流血流汗又流淚”。唯有讓職業保障遠高于責任風險，主辦偵查員才不會變成“燙手山芋”，才會出現優秀偵查人才踴躍參與的良好局面。

在政治待遇方面，可將主辦偵查員經歷作為行政職級評定的優先參考項。在以往的試點探索中，如河南周口市公安局根據相關規定，凡未取得主辦偵查員資格的民警，一律不得單獨主辦刑事案件，不得提拔擔任領導職務。讓取得主辦偵查員資格成為擔任偵查業務部門領導職務的必要條件，既有利于主辦偵查員制度的推行，又可在人才層面促進偵查專業化建設，這樣的舉措值得借鑒。êIS

在經濟待遇方面，在正常工資之外，給主辦偵查員發放與正常工資相當的主辦偵查員職務津貼。由于津貼由地方財政保障，應由地方政府牽頭，針對當地公安工作的實際需求，結合本地的經濟發展水平，協調各有關部門，最終協商確定津貼的具體數額及發放辦法。

主辦偵查員的待遇保障應當具有時效性，一方面，應該將職務津貼作為主辦偵查員職務保障制度中的常設制度，按月及時發放，不能局限于偵查工作開展的時間，以避免有案才有津貼、經費保障不及時、案件工作陷入被動等情況；另一方面，津貼只在任期內發放，不得前追后補，也不宜在退出主辦偵查員隊伍后繼續存在或作為退休工資的計算基礎。

注釋：

①《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見及相關改革方案將印發實施》，《人民日報》2015年2月16日第1版。

②程小白：《主辦偵查員制度：全面深化公安機關刑事司法改革的著力點》，《江西警察學院學報》2015年第2期。

③許昆主編：《公安刑事執法改革發展報告》，中國人民公安大學出版社，2015年版。

④鄧國良：《實現主辦偵查員制度由“背景變量”到“前景變量”的角色轉換》，《江西警察學院學報》2015年第2期。

⑤蔣熙輝：《主辦偵查員制度的初步探討》，《江西警察學院學報》2015年第2期。

⑥宋陽：《關于主辦偵查員制度的幾點思考》，《江西警察學院學報》2015年第2期。

⑦王義樹：《基層法院法官員額制度的考量與構建——以江西省瑞昌市人民法院法官隊伍現狀為視角》，光明網法院頻道，2014年10月28日。（http://court.gmw.cn/m/?act=a&aid=166481&cid=1）

⑧楊郁娟：《論打擊犯罪新機制的構建》，《廣州市公安管理干部學院學報》2012年第2期。

⑨曹云清：《主辦偵查員制度設計的若干思考》，《江西警察學院學報》2015年第2期。

⑩包涵：《主辦偵查員制度的歷史沿革分析》，《江西警察學院學報》2015年第2期。

?郁發順：《周口舉行主辦偵查員資格考試——主辦刑事案件要有資格證》，《人民公安報》2007年6月28日第8版。

（責任編輯：蔣國長）

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1674-3040（2015）06-0035-05

2015-11-20

張震天，中國人民公安大學偵查學院碩士研究生，主要研究方向為偵查學。