20世紀50年代杭州市人民監察通訊員實踐及其歷史經驗

鄔思源

（上海對外經貿大學人文社會科學部，上海201620）

20世紀50年代杭州市人民監察通訊員實踐及其歷史經驗

鄔思源

（上海對外經貿大學人文社會科學部，上海201620）

20世紀50年代，浙江省杭州市監察機關推行了人民監察通訊員制度。人民監察通訊員揭發違法失職、官僚主義行為；提出各種合理化建議，督促加強管理、改進工作；宣傳監察工作的意義與作用；依靠與團結群眾，積極反映群眾問題，提出建議，改善了職工的福利條件。杭州市人民監察通訊員的生動實踐積累了豐富的歷史經驗與啟示，主要有：重視人民群眾監督，發揮人民群眾在民主政治建設中的巨大作用；調整人民監察通訊員隊伍，注重純潔和鞏固組織；注重激勵，樹立典型，定期地獎勵優秀人民監察通訊員；重視人民監察通訊員制度建設，切實保障人民群眾的監督權利。

杭州；人民監察通訊員；成效；經驗

新中國初期，政務院人民監察委員會在各級監察機關推行了人民監察通訊員制度，目前國內學術界對這一問題的研究仍處于起步階段，顯得較為零散、不夠深入和系統。尤其對當時各地方的人民監察通訊員實踐少有論及。本文以浙江省杭州市為中心，探討20世紀50年代人民監察通訊員制度實踐及其歷史經驗。

一、杭州市人民監察通訊員隊伍的發展歷程

1949年5月3日杭州解放。解放之初，杭州市境域面積為252.835平方公里，全市總人口為288.08萬人。1949年5月24日，在市軍管會逐步完成接管舊政權機構的基礎上，杭州市人民政府正式成立，即行施政，并依次建立上城、中城、下城3個城區和西湖、江干、艮山、筧橋、拱墅5個郊區人民政府。[1]（P180）不久，人民政府的各部門先后建立，形成了政務系統的雛形。

（一）人民監察通訊員組織的設立

中華人民共和國成立初期，杭州市有些黨員干部脫離群眾，違反政策、強迫命令，亂打、亂罰、逼供等現象較為突出，群眾反映強烈。[2]（P145）為了鞏固和強化政權建設，更好地監督國家機關和各種公務人員是否履行其職責，糾舉其中之違法失職的機關和人員，1950年，杭州市人民監察委員會成立，這為后來人民監察通訊員組織的建立提供了堅實的領導前提。

杭州市人民監察通訊員工作是在政務院人民監察委員會和浙江省人民監察委員會的領導下開始推行的。從全國來說，1950年政務院監委已經著手在中央國家機關進行了試點。經過實踐，取得了一定的經驗和成效后，1951年7月6日，政務院第92次會議通過了《各級人民政府人民監察委員會設置監察通訊員試行通則》。規定主要有：（1）聘任條件和辦法。各級監委對轄境內的各級政府機關、企業部門、人民團體的人員或其他勞動人民，具備公正廉明、忠誠老實、實事求是、善于聯系群眾等條件，在自愿原則下，通過推薦或民主選舉，并經監委審查合格。（2）組織形式。三人以上者，視具體情況劃分小組，各推選小組長一人，負責與各該監委聯系。（3）任務。調查政府機關、企業部門及其公務人員之違法失職、作風不良、損害國家或人民利益等情況。征集群眾對政府政策、法令、設施之意見。宣傳監察制度之意義及其作用。另外還規定了具體的工作紀律與管理辦法。[3]而后各地結合本地區的實際情況，相繼制定并出臺了類似規定。

新中國成立初期，面臨舊社會遺留的大量問題，社會復雜，階級斗爭尖銳。總體來說，監察工作相對處于次要位置，監察機關干部的配備短缺。不斷開展的群眾運動與一個時期的中心工作要求其它一切工作都必須讓路，并需要從各部門抽調干部以領導和指導群眾運動及中心工作。而處于不很重要位置的監察機關往往成為抽調干部的部門。由于人民監察通訊員的領導機關是各級監察部門。而人民監察通訊員工作也需要監察機關加以領導和指導。如果缺乏具體指導，人民監察通訊員隊伍即使建立起來也會流于形式，起不到應有的作用。基于此，杭州市監委對人民監察通訊員的建立采取了穩步推進、慎重發展的方針，經過較為充分的前期準備工作，結合杭州市的實際情況，1952年8月，經華東軍政委員會批復和杭州市人民政府批準，杭州市人民監察委員會頒布了《杭州市人民政府人民監察委員會設置人民通訊員條例》。[4]《條例》一共13條。其內容與政務院出臺的《各級人民政府人民監察委員會設置監察通訊員試行通則》大體一致，主要基于地域差異在文字方面作了一些調整。

1952年11月，浙江省監察工作會議召開，會議號召在全省范圍內普遍地檢查清理人民來信、開展反對官僚主義的斗爭，其時浙江省委省府公布處理了馮鎮元等“三大案件”。全省監察機關和人民監察通訊員組織有了進一步的發展。至1952年年底，全省21個監委設置了797名人民監察通訊員。[5]同年底，杭州市監委開始在市級機關中的7個部門進行試點，初步發展了52個人民監察通訊員。[6]占當時全省人民監察通訊員數量的6.5%。這一數字與一個當時擁有200多萬人口的省城比較，從發展的數量還是速度來說并不相稱。因為即使是同期的如浙江省的天臺縣、定海縣人民監察通訊員數量也分別達到38名和86名。[7]這反映了當時浙江省各地人民監察通訊員發展的不平衡狀況。但無論如何，杭州市人民監察通訊員隊伍畢竟實現了零的突破。

（二）人民監察通訊員隊伍的普遍發展

1953年1月5日，中共中央發出《關于反對官僚主義、反對命令主義、反對違法亂紀的指示》，開始了“新三反”運動。杭州市在開展“新三反”運動過程中，人民監察通訊員發揮了積極作用，他們自覺地執行監察任務，堅持崗位，通過各種方式檢舉或揭發了不少貪污或偷盜案件，這使監察通訊員所在的單位黨政領導真正認識到了監察通訊員的作用，逐步對監察通訊員工作給予了重視和支持。

在“新三反”運動正處于熱潮之時，杭州市監委進一步加強了對于人民監察通訊員工作的具體指導，在《條例》基礎上，1953年4月，出臺了《杭州市人民政府人民監察委員會關于人民監察通訊員試行工作細則》，使監察通訊員工作更具有可操作性。該細則主要內容有：一是關于人民監察通訊員的產生。人民監察通訊員按工作或生產單位民主推選，并由本委或部門監察機構審查任命。人民監察通訊員每年改選一次，連選得連任，如因機構變動，工作需要或因原有監察通訊員調動，得隨時改選或補選，如有監察通訊員調離原工作機關、部門、團體時，則應免除其監察通訊員之職務，不必再轉關系。二是關于人民監察通訊員的領導體制。杭州市人民政府直屬部門及其所屬單位企業單位和部門行政單位等的人民監察通訊員，凡該部門已設立監察室者，由該監察室和部門首長領導，未設立監察機構者，由市監委領導。三是人民監察通訊員搜集與發現問題的方法。通過自己工作活動，觀察和發現問題；用會談和個別談話等方式，經常地深入群眾，發現問題和傾聽群眾的意見；通過人民意見箱收集群眾的控訴和申訴；與人民監察接待室取得密切聯系，互相幫助工作。四是人民監察通訊員報告材料的程序。（1）人民監察通訊員發現問題或介紹群眾的意見后，得通過組織隨時以書面或口頭向本部門負責同志或本部門監察室報告，處理后向本委專門匯報，如遇重大問題，有時間性，涉及機密或其他特殊情況，得不通過組長，直接向上級報告。（2）人民監察通訊員如遇重點問題或牽涉其他部門者，須同時向本部門首長或監察室及本委報告。五是關于人民監察通訊員反映與報告問題的情形。人民監察通訊員如遇下列情況之一，應直接向本委及上級機關報告：內容與本部門無關者；已報告本部門而拖延不予處理或處理不當者；內容系檢舉本部門首長者；檢舉人不愿向本部門報告者；其他一般情況，由組織匯集，每月向本部門及市監委報告一次；人民監察通訊員如通過組長反映意見，組長有不同意見時，可注明自己的意見，按以上手續報告，絕對禁止積壓；人民監察通訊員反映情況除經上級指定者外，不須采取小組會議方式。六是關于人民監察通訊員與群眾的關系。人民監察通訊員在工作中應對群眾高度負責，人民監察通訊員在機關的全體會議上，及改選時做工作報告，每兩個月應總結一次，在墻報上公布，對群眾的檢舉及提議的處理情形，處理結果應分別性質作公開的或個別的答復，并征求原檢舉人或投訴人的意見，對群眾提出的各種問題，如與監察通訊員的任務關系不大者，亦應熱情耐心地盡量調解說服或協助解決。人民監察通訊員對群眾的檢舉或提議不得因其不完全可靠而積壓，人民監察通訊員本人整理的調查報告，則盡可能注明事實的可靠程度，但不可因顧慮觀點的不夠正確，材料的不夠全面而拖延不報。七是關于監察通訊員小組的制度。各單位的人民監察通訊員，凡人數在3人以上者，應組成小組，推選正副組長各一人，如該單位監察通訊員數量過多，不便開會者，而該單位又未設立監察室者，經本委同意得推選組長一人。副組長數人，下設若干分組，各設分組長一人，組長的任務為聯系通訊員，傳達上級指示，向上級匯報本單位工作情況，召開會議，布置檢查工作等。各小組每月應開會一至兩次，必要時得臨時開會，內容為檢查、布置工作，總結經驗，座談本部門一般情況，學習有關監察工作之文件等，各小組每月應同本部門首長口頭或書面匯報一次，小組會議一般不得占用辦公時間，必要時須經領導批準，開會時得邀請本部門負責同志或監察機關派人出席。[8]

人民監察通訊員工作細則的出臺，使人民監察通訊員工作有章可循，有規可依，有力地指導了當時正在開展著的人民監察通訊員工作。

1953年第三季度結束新“三反”掃尾工作后，建立人民監察通訊員工作就在杭州市全市的行政機關、企業、文衛等部門普遍發展起來了。至1953年年底，杭州市的人民監察通訊員發展到236人，其中財經系統193人、政法系統15人、文教系統22人、人民團體6人。[4]

（三）人民監察通訊員組織的整頓及撤銷

1953年后，杭州市人民監察通訊員隊伍的人數相對處于穩定狀態。至1954年年底，杭州市人民監察通訊員人數有了一定發展，達到了281人。[9]其隊伍呈現出四個特點：一是人數主要集中在工業、商業和稅務系統，為233人，占總人數的82.9%。二是監察通訊員中性別比例不均衡。在281名監察通訊員當中，僅有31名女性，占總數的11%。1954年之后，杭州市的人民監察通訊員性別中男多女少的態勢基本上沒有大的改觀。三是監察通訊員隊伍的整體文化水平還較低，當中具有小學文化程度的155人，占總數的55%。四是監察通訊員隊伍體現了廣泛性與群眾性。當中屬于科員、工人與辦事員的達到233人，占總數的82.9%，領導干部擔任監察通訊員的人數僅為29人。

從全國來說，人民監察通訊員隊伍建立起來后發揮了一定作用，但存在著組織攤子大，地區分散，領導工作薄弱，組織渙散等情況。1956年1月20日到2月3日，第五次全國監察工作會議召開，會議確定加強對人民監察通訊員的領導。同年6月，國務院批轉了《監察部關于對人民監察通訊員調整設置和加強領導的報告》。浙江省監察廳也向全省監察機關下發了《關于對當前人民監察通訊員工作應如何加強領導的意見》。《意見》提出：為加強監察通訊員的領導，糾正過去無人負責的現象，各專、市和省直派駐監察機關，應根據通訊員的多少，設一專職或兼職此項工作的干部，建立會議、匯報、聯系等制度。對監察通訊員反映的問題應認真處理、并將結果及時答復。所反映的問題經檢查取得顯著成績者，主管監察機關應給予表揚或獎勵。同時應在一定時期內對該工作進行評比，成績優良的通訊員或小組應給與表揚或獎勵。根據“注重質量、重點設置”的原則，加以審查調整。為使監察通訊員有精力做好通訊工作，并能反映一些較重的大的問題，在繼續當選或新推選的監察通訊員時，不宜任命兼職過多的人員擔任。最好在工程師、組織及主要技術員、科員、辦事員級干部中設置，但應符合通訊員通則所規定的條件。[10]

根據這一報告精神及浙江省監委的部署，全省監察機關對人民監察通訊員隊伍進行了整頓。至1956年7月，浙江省有監察通訊員1937名，分布在財政、貿易系統695名，工業、城市建設系統422名，糧食系統176名，農林、水利系統140名，交通系統111名，文教、衛生系統195名，政法系統98名，其他群眾團體80名。杭州市監委在1956年的第二季度對全市監察通訊員進行了整頓，整頓后，監察通訊員人數增加了90人，為386人。[11]占該年全省人民監察通訊員數量的20%，達到歷史上的頂點。1957年2月，全市有監察通訊員392名，占浙江省全省監察通訊員數量的19.7%。這在浙江省所轄的行政級別相同的各市中，監察通訊員人數是最多的。整個隊伍編成62個小組，他們大多分布在財經企業部門，其中工業、商業系統的監察通訊員為321名，占全市的監察通訊員的82%左右，根據“重點設置”的原則，政法、教育系統已不再設置人民監察通訊員。至1957年底，對全市監察通訊員再次進行了整頓，人數下降至234名，并確定保留這一數額，今后不再繼續發展。[6]1959年4月，第二屆全國人民代表大會第一次會議通過了根據國務院提出的關于撤銷國家監察部的議案。[12]（p282）國家監察機構的撤銷，自然影響到了其所領導與管轄的人民監察通訊員體制。1959年杭州市監察局被撤銷。存在7年多的人民監察通訊員組織也相應被撤銷，其歷史使命宣告終結。

二、杭州市人民監察通訊員的實踐成效

（一）揭發了大量違法失職、官僚主義行為

新中國成立初期，在全國范圍內出現了嚴重的貪污浪費現象，黨政機關也存在著各種不同程度的官僚主義作風。各級黨和政府發動了多次群眾運動，加強民主法制建設、強化監督等措施，大張旗鼓與違法失職、官僚主義行為作斗爭。各地人民監察通訊員積極配合各種運動，開展工作，與自上而下的檢查相結合，通過自下而上的檢舉揭發，極大地調動了人民群眾政治參與的積極性。

如杭州市綢紗布公司模范監察通訊員葉德培在1953年的霉季，積極反映了2000多匹硫化性棉布價值6億元（舊幣）開始發熱霉變，引起了該公司領導的重視，采取緊急措施，挽回了損失。1954年，浙江紙漿廠記大功監察通訊員孫茂根反映了過去該廠一直認為無法解決的代管物資一批（價值7億元），因積壓年久，鐵器開始生銹腐爛，他并積極收集資料提出具體報告，反映給杭州市監委，經監委和有關部門研究后對該批物資進行了處理。[9]1954年，杭州食品公司監察通訊員小組揭發了市衛生局檢驗人員工作不負責任，檢驗不當，經過反映后，挽回國家損失8000多萬元（舊幣）。[13]浙江紙漿廠監察通訊員反映了該廠代發前浙江皮帶廠價值7億多萬元的物資積壓一年多時間無人處理，經反映給有關單位后，分批作了處理。杭州電信局監察通訊員在1953年棉布統購統銷時，揭發了省局的工會主席家屬搶購棉布事件。杭州百貨商店監察通訊員發現該公司的營業員王某在賒銷公司自行車中有販賣自肥等不法行為，經反映引起該公司領導的重視并對王進行了處理，同時還教育了其他干部。杭州公交公司監察通訊員揭發了公司有關部門對設立的人民意見箱曾有五、六個月無人開啟，并建議有關部門必須重視人民來信和建立必要的制度，經公司領導研究后，落實了專人負責的制度。監察通訊員揭發了杭州第一醫院1955年8月至10月發生重大醫療事故10起，其中殘疾2人，死亡7人，延長治療時間1人。杭州市監察局及時進行了檢查，引起了領導重視，對問題作了處理。[14]

20世紀50年代，人民監察通訊員揭發反映問題，成為監察機關案件的重要來源。就杭州市監委（1954年后改為監察局）來說，自成立至1959年被撤銷，干部數量始終短缺，不超過30人，業務繁忙，單靠監察部門難以全面、深入地發現問題。監察機關查處的案件絕大多數是依靠人民群眾的檢舉與控告，而監察通訊員的舉報揭發則是其中的重要來源之一。以1953年全年杭州市監委案件來源為例，杭州市監委全年共收結案件390件，其中上半年移來56件，下半年新收人民檢舉控告141件，人民監察通訊員報告33件，非監察機關轉來160件，監察機關自己發現的案件數量不多。[4]1952年至1957年，監察通訊員揭發反映了大量問題。除了直接反映給本單位黨政領導處理外，還向杭州市監察局反映比較重大的問題就達1086起，占杭州市監察局公民控訴案件總和的30%左右。[6]

（二）提出各種合理化建議，督促加強管理、改進工作

1949年10月，新中國成立，中國共產黨按照馬克思主義原則，重建國家政治體制，為中國政治參與的發展提供了一種全新的和有利的環境，社會民主空氣濃厚，人民大眾有一種“翻身解放”、“當家作主”和“揚眉吐氣”的嶄新感覺，人民群眾表現出前所未有的參與熱情，主人翁感空前強烈。作為人民群眾的一員，監察通訊員以一種主人翁的姿態，在反對違法亂紀和官僚主義斗爭中，積極協助領導改進工作、健全制度，發揮了應有的作用。

1954年，杭州市木材公司監察通訊員小組反映城站鐵路局裝卸費不合理后，逐級反映給中央鐵道部后，作了調整，這樣單以該公司計算，一年即能給國家節省搬運費1億7千多萬元（舊幣）；同時該公司在霉季發生大批木材霉變現象，經該監察通訊員小組反映給領導后，及時調撥出售，避免了價值3億3千多萬元（舊幣）的木材遭受損失。杭州市煉油廠鍋爐經常因電機年久霉爛，而造成多次停電事故，影響生產和安全，經該廠監察通訊員小組作了詳細檢查后，建議領導調換了電線，保證了該廠生產安全。杭州公交公司汽車修理廠曾經常一面把修理車間所余的木料當成廢料任其霉爛，一面卻又向外面購買木料做家具，經該公司監察通訊員小組建議領導利用原有木料后，節約木料費500余萬元。（舊幣）[13]1956年，杭州針織廠監察通訊員朱啟功在工作中發現選擇的新廠址不當，存在很多問題，隨即向市監察局反映并提出了建議，后經有關部門再次論證，改變了原來計劃的廠址，避免了國家40余萬元的投資損失。都錦生絲織廠監察通訊員小組，發現車間積壓原料，向廠方提出加工生產以及塔夫絨車間由6匹改為12匹的建議被廠方采納后，一年當中，為國家節約人力物力達6萬6千多元。[6]

（三）積極宣傳監察工作的意義與作用，以提高人民群眾的監督意識

中國是一個有幾千年皇權專制傳統的國家。長期不發展的政治參與歷史以及造成這種不發展的各種社會存在和社會環境在國民的心理上形成了厚重的政治文化積淀，這種文化表現在：家族意識和鄉土觀念、重禮俗不重法制、對權力既崇拜又疏遠、膽小怕事和盲目從眾等。[14](pp169～172)民眾普遍政治認知水平低下，“政治自我”意識包括政治監督意識嚴重缺乏。新中國成立后，社會主義的政治生活實踐催化著國民傳統政治文化的改造與轉型。但是，幾千年積淀下來的傳統政治文化不可能一下子在人們頭腦中抹去，大量的封建傳統觀念還繼續殘留并作用于政治生活。新的社會制度雖然建立了，人們的行為觀念卻依然受到傳統政治文化的影響，甚至某些封建因素被強化，如普遍的個人崇拜、“清官”意識等。民眾或是政治盲從、或是不知道如何監督以及不敢監督政治權力。

20世紀50年代，廣大群眾普遍對人民監察工作包括監察通訊員工作陌生而無知，甚至不少群眾和干部對人民監察通訊員工作存在模糊甚至錯誤的認識。一些人認為監察通訊員是專門監督改造工人；有的認為監察通訊員是監督資本家偷稅漏稅的；[13]有的認為監察通訊員從事的是秘密工作；還有一些干部認為監察通訊員是專門“挑錯”、“找碴”的活。因此，宣傳監察工作的重要性及其意義，成為廣大監察通訊員的一項基礎性工作。如利群煙廠的監察通訊員召開積極分子座談會，利用擴音機，黑板報等大力宣傳監察工作的意義與作用。該廠有不少職工群眾這樣反映說：“過去沒有監察通訊員，我們大小問題都不敢向廠的領導反映，因為反映小問題怕領導嫌麻煩，反映大問題怕領導耍報復，現在有了監察通訊員就有了靠山，大小問題都可向監察通訊員反映。”[7]杭州醫藥公司監察通訊員小組以工會組織作為監察通訊員工作的宣傳平臺，結合工會活動，批評揭發壞人壞事。該公司監察通訊員柴本鈞利用早會或科務會議等時間，宣傳監察工作的任務、性質。在職工代表大會上，監察通訊員小組向全體代表匯報了監察通訊員小組開展的工作。[6]杭州市稅務局上城分局監察通訊員小組召開群眾座談會，進一步宣傳人民監察通訊員的性質、任務及具體職責。由于人民監察通訊員努力工作、積極宣傳的結果，監察工作在群眾中的影響也日益擴大。

（四）依靠與團結群眾，積極反映群眾問題，提出建議，改善了職工的福利條件

監察通訊員分布在各個不同的部門，在各個不同的崗位上工作，大多數是處于基層，和群眾直接接觸較多。人民監察通訊員充分利用這一有利條件，廣泛聯系群眾，了解群眾意見。監察通訊員周佑水說：“我們僅僅是幾個人，幾雙眼睛和耳朵，是不能全面發現問題的。必須依靠大家才能把工作做好。”他們經常召開群眾座談會，向群眾匯報工作征求意見。杭州市木材公司模范通訊員小組，還積極培養通訊員助手，通過他們來發現問題。[9]1955年，利群煙廠廠里的浴室因鍋爐太小，熱水不夠，職工們經常洗了一半，就變冷水，廠里不少職工常常受寒生病，該廠監察通訊員小組將這些情況向廠領導反映，并提出了將工場里的熱水管子接到浴室里去的辦法。但過了半個多月，沒有改進，監察通訊員又向領導提出了意見，但廠領導認為這樣做會造成生產用煤與生活用煤分不開，監察通訊員認為這個問題容易解決，廠長口頭上答應了，但過了一個多月，問題仍然沒有解決。監察通訊員小組內也有個別同志一度產生消極情緒。但是監察通訊員小組認為這一問題關系到職工的福利與身體健康，因此他們并不氣餒，進一步收集了工人生病的情況，掌握了具體事實后，監察通訊員小組再一次向領導提出來。經過不少周折，終于得到解決。人民監察通訊員還通過設置意見箱，意見簿、座談會、個別訪問等方式，收集群眾對政府的政策、法令及本單位工作、生產上的意見。杭州市傳染病醫院監察通訊員嚴冬蘭，由于貫徹了群眾路線的工作方法，當選5個月中向本單位領導和監察機關揭發反映的問題共達30件，并且大部分獲得了解決，獲得群眾好評。有的群眾深有感觸地說：“冬蘭是能夠幫助我們解決問題的。”[11]群眾普遍認為，監察通訊員小組處理問題及時而公正。如杭州市傳染病醫院兩個職工有一次在食堂吃飯時突然吵了起來，旁邊工友當場就說：“你們吵什么！有事反映給監通員（指監察通訊員）好了，監通員組織是講道理的。”[6]由于人民監察通訊員心系群眾，努力為群眾反映與解決問題，因而他們在群眾中樹立了較高的威信。

當然，杭州市人民監察通訊員工作也存在一些問題，如：人民監察通訊員分布及工作開展不夠平衡；一些單位的黨政領導對監察通訊員工作不夠重視，對監察通訊員存在抵觸情緒；甚至對監察通訊員進行打擊報復。一些監察通訊員對監察通訊工作認識不足，把監察通訊工作當作“額外負擔”等。但瑕不掩瑜，新中國初期的人民監察通訊員制度作為一種專門監督與群眾監督相結合的監督方式，切實地提供了民眾監督和干部接受監督的制度實踐環境，對于發展新型的民主制度，鞏固新生的國家政權和加強執政黨建設，起到了十分重要的作用。

三、杭州市人民監察通訊員實踐的歷史經驗

杭州市人民監察通訊員實踐走過了7年的歷程，積累了豐富的歷史經驗，也為當今監督監察工作與反腐倡廉建設提供了生動的啟示。

（一）重視人民群眾監督，發揮人民群眾在民主政治建設中的巨大作用

20世紀50年代，杭州市地方黨政重視人民監察通訊員工作。一是注重提高監察通訊員的業務素質和政治水平，以發揮監察通訊員的積極作用。1953年，杭州市監察機關印發了“人民監察通訊員手冊”等資料，組織全體監察通訊員學習。相繼編發了《人民監察通訊員工作》簡報、《監察通訊員簡訊》，這些內刊主要刊登內容有：有關闡釋國家監察機關及監察通訊員的性質、任務，以及上級監察機關有關監察通訊員業務的指示等文章；杭州市監察機關各個時期有關監察通訊員工作的總結、計劃以及專門問題的監督意見等文章；監察通訊員的工作經驗和體會；各個崗位上監察通訊員的動態。并下發至全市各監察通訊員小組，使之互通信息、加強相互間的了解溝通和交流經驗。[11]二是深入各監察通訊員小組，加強具體的工作指導。杭州市監察局確定專人具體負責這項工作，經常深入訪問各小組，搜集情況，幫助解決困難。如從1956年全年看，其中有三分之一的反映材料是由市監察機關直接訪問來的。定期向監察通訊員布置監督反映的重點，使他們心中有數，便于抓住中心反映問題。每年每季度都有簡單扼要的監察通訊員反映問題的重點，每次均根據不同情況，不同系統提出不同的要求，由各小組具體研究貫徹。這樣便于監察通訊員發現問題，又可以按照市監察機關的意圖反映情況。要求監察通訊員結合本身業務開展監察通訊員工作。三是定期或不定期地召開人民監察通訊員會議。杭州市監委從1952年至1959間，一共召開了4次全市性的人民監察通訊員會議，主要是總結和布置工作。會中，杭州市市委、市政府領導經常到會并作講話。如1957年2月召開的第四次全市監察通訊員大會上，副市長顧春林在會上作了報告，指出：“沒有監察工作，干部就要變質。黨和政府十分重視監察工作，監察通訊員的責任是重大的，也是光榮的。”并提出監察部門應就各單位如何領導監察工作作出規定。[6]根據這一精神，監察局很快以市人民委員會的名義下發了《關于加強對全市人民監察通訊員的領導的意見》，這些具體措施有力地鼓舞了人民監察通訊員積極地開展工作。

（二）調整人民監察通訊員隊伍，以純潔和鞏固組織

20世紀50年代，人民監察通訊員廣泛地揭發了國家行政機關和企業部門的各種不良現象，在改進工作和維護國家紀律方面，發揮了重要作用。但是，也存在著某些監察機關對人民監察通訊員領導薄弱和支撐不力的現象。就監察通訊員組織來說，隨著形勢的發展和變化，監察通訊員隊伍也發生了變化。監察通訊員本人所在組織機構的變動，如合并或撤銷等原因，使監察通訊員由相對集中變得分散；原來身份是工人或一般干部的監察通訊員，后來很多被提拔為單位負責人，幾乎無暇顧及監察通訊員工作；有些監察通訊員后來犯了錯誤；有的監察通訊員小組長期未開展工作等。如不及時整頓，將使監察通訊員組織陷于癱瘓狀態，不能發揮實際作用。1956年8月，國務院批轉了《監察部關于對人民監察通訊員調整設置和加強領導的報告》。[15]要求注意質量，重點設置。由此拉開了全國的全面整頓人民監察通訊員組織的序幕。按照這一部署，杭州市監察機關自1956年開始了對監察通訊員全面系統的整頓。在整頓前，杭州市監察局經過了深入細致的摸底工作，訂出整頓計劃。市監察機關參加監察通訊員小組討論，啟發大家開展批評與自我批評，通過檢查總結，每個同志對照條件，明確自己是否能繼續擔任監察通訊員，最后通過群眾選舉，組織任命。整頓中，撤銷了過去不起作用的監察通訊員小組，落選和淘汰了一貫工作疲沓和政治歷史沒有搞清楚的監察通訊員，合理調整了各單位監察通訊員的布局，新任了大批積極分子為監察通訊員。通過整頓，進一步純潔了組織，提高了監察通訊員的積極性。

（三）樹立典型，定期地獎勵優秀人民監察通訊員

榜樣的力量是無窮的。因此，對人民監察通訊員進行適當的激勵，有利于調動他們工作的積極性。1954年9月21日，中央人民政府政務院人民監察委員會公布了《人民監察通訊員獎勵暫行辦法》。[16]根據中監委這一獎勵辦法，杭州市每年都開展了不同形式的評獎工作。評獎工作一般有四個階段：一是準備階段。首先選擇工作基礎好的單位進行試點試評，以指導全面工作。并對全市各監察通訊員小組的工作情況作進一步的了解，在監察通訊員代表會議上選出各有關部門的代表，組成評模委員會，負責領導工作。二是動員階段。召開監察通訊員小組長會議，布置評模工作計劃，批判對評模工作的各種不正確的認識，各小組長將工作計劃的精神，向本單位領導匯報以爭取支持，召開小組會議，學習評模的重要性和模范條件。三是評比階段。在初評階段，各監察通訊員根據自己做的工作，對照模范條件，認真總結材料；各小組召開會議，根據各人的總結的材料，開展批評與自我批評，并提出了初步評獎結果；最后將初評材料交給原單位領導和群眾審查。四是復評階段。召開了評模委員會審查各小組上報的初評材料。根據“人民監察通訊員獎勵辦法”，結合本市監通工作情況，大致劃分了“模范稱號”、“記功、記大功”和“表揚”的界限，并審查其材料的真實性，以最后確定給獎的人民監察通訊員和小組。通過評模工作，進一步提高了人民監察通訊員的思想水平和工作積極性，鼓勵了先進，鞭策了落后，進一步密切了監察通訊員與群眾的聯系。

（四）重視人民監察通訊員制度建設，使監察通訊員工作規范化、程序化，切實保障人民群眾的監督權利

20世紀50年代，人民監察通訊員制度建立以來，各級監察機關比較重視相關制度建設。杭州市監委自1952年開始，結合杭州市實際情況，也相繼出臺了《設置人民通訊員條例》、《細則》、《獎勵辦法》等。屬其領導的各單位的監察通訊員小組也建立了會議、學習、宣傳、問題登記、工作報告等制度。如杭州市棉紡織廠監察通訊員小組每月規定一次小組會議，2次宣傳工作，每一周開啟一次意見箱，還定期布置與檢查每個時期的工作。[11]杭州市公交公司監察通訊員小組每個時期制訂出監察通訊小組活動的具體計劃，并根據每個監察通訊員的特點進行詳細分工，給每人畫一張工作日程表，使小組每一個成員明了工作流程，小組并規定每個成員匯報工作的時間及內容。[17]由于加強了制度建設，人民監察通訊員工作取得了一定成效。當然，20世紀50年代后期，由于過分地強調行政監察工作絕對服從黨的領導，黨的監察后來逐漸取代了行政監察。人民監察通訊員的地位也相繼下降。尤其是人民監察通訊員制度本身的缺陷，如監察通訊員只能反映問題而不能處理和質詢問題，人民監察通訊員為義務職，其權利不能得到有效的保障。對監察通訊員的打擊報復時有發生，監察機關對監察通訊員反映的問題處理不夠及時，對監察通訊員缺乏實質性的激勵和公共權力機關整體上信息不夠透明等。這些問題的存在不同程度地影響了人民監察通訊員的積極性。這反過來昭示我們：國家政權建設和反腐倡廉建設需要加強監察機關的權威，需要切實保障人民群眾的知情權、參與權、表達權和監督權，制度設計要嚴密科學，尊重人民主體地位，以充分發揮人民群眾監督在國家監督體系中的重要作用。

[注釋]

[1]杭州市地方志編撰委員會：《杭州市志》，第1卷，中華書局，1995年版。

[2]杭州市地方志編撰委員會：《杭州市志》第9卷，中華書局，1997年版。

[3]《人民日報》，1951年9月11日，第3版。

[4]杭州市檔案館藏：J105-1-10。

[5]杭州市檔案館藏：J105-1-62。

[6]杭州市檔案館藏：J105-1-49。

[7]浙江省檔案館藏：J104-004-034。

[8]杭州市檔案館藏：J105-1-6。

[9]杭州市檔案館藏：J105-1-19。

[10]浙江省檔案館藏：J104-7-76。

[11]杭州市檔案館藏：J105-1-41。

[12]《建國以來重要文獻選編》（第12冊），中央文獻出版社，1996年版。

[13]杭州市檔案館藏：J105-1-18。

[14]陶東明、陳明明：《當代中國政治參與》，浙江人民出版社，1998年版。

[15]《人民日報》，1956年8月16日，第4版。

[16]政務院人民監察委員會編：《人民監察》第20期，1954年10月10日。杭州市檔案館藏：H-2-1-6-4-機關刊物。

責任編輯：劉華安

D916.17

A

1008-4479（2015）01-0086-08

2014-06-18

國家社科基金項目“新中國初期人民監察通訊員制度及其實踐經驗研究”(課題編號：10BDJ015)的階段性成果。

鄔思源（1966-），上海對外經貿大學人文社會科學部教授，法學博士，主要研究方向為中國近現代政治思想史、政治學。